地方財力結構存在的問題分析及建議*

■堯云珍，周 偉，洪林鳳，毛雅雯，簡勇紅

黨的十九大報告指出要深化財稅體制改革，加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系，深化稅收制度改革，健全地方稅體系，均旨在理順中央與地方關系及緩解地方財政收支矛盾。本文基于2008～2017年中國36個地區(qū)的地方財政收支數據進行研究，總結地方財力結構中各收入來源的變化特點，發(fā)現當前地方財力結構存在稅收增長乏力、支出負擔較重、土地依賴較深、地方償債壓力大、轉移支付不完善、盤活成效不明顯等問題，并據此提出了進一步深化財稅體制改革以及發(fā)展均衡的央地關系等政策建議。

一、研究背景及意義

財政收入與經濟發(fā)展密切相關，2008年國際金融經濟危機后，多數經濟體發(fā)展緩慢，我國經濟增長速度也下降至個位數。在2009年四萬億刺激計劃后，2010～2011年間我國經濟增速出現短暫回升，但自2012年起GDP增速持續(xù)回落，經濟呈現中高速增長的新常態(tài)。我國加快推進經濟發(fā)展方式由粗放型向高質量轉變，人口結構及外部環(huán)境的挑戰(zhàn)增加，都將影響財政收入的增長動能。分稅制構成了現行地方財力結構的制度基礎，各級政府的稅收征管權限及分成比例是影響地方財力的主要因素。此外，中央對地方的轉移補助、地方自籌的土地出讓收入及發(fā)債收入也顯著拓展了地方政府的財力來源。然而，經濟下行壓力加大、土地市場降溫、地方債監(jiān)管趨嚴等因素使得現行地方財力結構的不穩(wěn)定性增加，影響地方財政狀況的長期發(fā)展。

地方財力是通過財政收入在各級政府間不斷分配形成的，陶勇（2010）將地方財力的形成分為兩個階段，第一階段為初次分配過程，即按照稅種劃分中央與地方的固定及共享收入，第二階段為地方對中央實行上解后獲得稅收返還和轉移支付補助的再分配過程。在此分配基礎上，形成了計算地方財力的不同口徑。湯林閩（2012）將地方財力分為三個口徑，第一個口徑為地方政府本級收入，反映中央與地方財力初次分配后地方政府財力狀況，第二個口徑為地方本級財政收入、中央稅返和補助收入兩部分，反映通過轉移支付等再分配后地方政府財力，第三個層面包括地方本級收入、中央稅收返還和補助收入、政府性基金收入和土地出讓收入以及預算外收入部分，反映完整口徑下地方政府實際擁有（或實際可支配）的全部財力。

本文以全口徑收入衡量地方財力，明確了地方財力的計算依據，包括一般公共預算收入、政府性基金預算收入、國有資本經營預算收入、轉移性收入及地方債收入。通過收集全國36個地區(qū)（包括省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市）的財力來源和支出狀況，對地方總體財力結構進行了分區(qū)域、分級次、分收入的比較，總結歸納地方財力各收入來源及收支缺口的結構特點，研究地方財力結構中影響長期穩(wěn)定發(fā)展的相關問題，有利于為央地關系的下一步發(fā)展提出具體改革建議。

二、近十年全國地方財力及結構變化情況

（一）地方政府可支配財力增速回落，自有財力比重明顯下降

2008～2017年，地方政府可支配財力從6.48萬億元上升至25.92萬億元，增長了3.0倍，年均增速16.7%，但近三年同比增速持續(xù)回落，2017年同比僅增長3.4%。其中，地方自有財力①地方可支配財力包括公共預算收入、政府性基金收入、國有資本經營收入、中央對地方的稅收返還及轉移支付、地方債收入。增長了2.6倍，從2008年的4.18萬億元增長至2017年的15.04萬億元。2008～2014年，地方自有財力占可支配財力的比重始終維持在60%以上，近三年隨著地方債發(fā)行規(guī)模的快速增長，地方自有財力占可支配財力的比重明顯下降，2015～2017年占比分別為56.7%、52.2%和58.0%（見圖1）。

圖1 地方可支配財力規(guī)模及自有財力占比

（二）公共預算收入增速逐年放緩，收入質量明顯下滑

地方公共預算收入是地方財力的最主要部分，2008～2017年，地方公共預算收入從2.36萬億元上升至9.14萬億元，年均增速13.8%，分別較全國公共預算收入、中央公共預算收入年均增速高出1.6個、3.1個百分點。但自2012年起，地方級公共預算收入增速逐年回落，2017年地方級公共預算收入增速僅為4.9%，比當年中央級收入增速低7.2個百分點。公共預算收入占地方自有財力的比例也逐年下降，從2008年最高點68.6%下降至2017年的60.8%。從內部結構來看，近十年地方稅收收入年均增速比公共預算收入年均增速低1.0個百分點，稅收占地方公共預算收入的比重逐年下降，從2008年的81.2%一路下降至2017年的75.1%，公共預算收入質量明顯下滑。非稅收入在2017年之前增長迅速，近十年年均增速達17.4%，2017年提出加強清理行政事業(yè)性收費等簡政放權措施后，非稅收入增速明顯下降，2017年僅為1.2%。

（三）政府性基金收入高速增長，國有資本經營收入規(guī)模尚小

十年來政府性基金收入規(guī)模明顯擴張，對地方財力的貢獻度明顯提高，主要是因為土地出讓收入快速增長。2008～2017年，政府性基金收入從2008年的1.31萬億元增長至2017年的5.76萬億元，年均增速17.9%，比公共預算收入年均增速高4.1個百分點。政府性基金收入占地方自有財力的比例上升，2017年占比38.3%，比2008年提升6.9個百分點。其中，土地出讓收入從2008年的1.04萬億元上升至2017年的5.21萬億元，年均增速19.6%，占政府性基金收入的比重從79.1%上升至90.3%。國有資本經營收入自2012年起納入地方政府財力，從2012年的602.01億元增長至2017年的1334.42億元，年均增速17.3%，比公共預算收入年均增速高3.5個百分點，但規(guī)模占地方自有財力的比重較低，不到1%。

（四）地方債規(guī)模龐大，地方政府負債率急劇攀升

截至2017年底，全國地方債余額達16.47萬億。據中債資信數據，分省看，江蘇地方債規(guī)模最大達1.2萬億元，廣東、山東、貴州、四川債務規(guī)模均超8000億元。從負債率看，2017年地方政府負債率為36.2%，連續(xù)兩年在36%以上，遠高于美國地方政府13%～16%的負債率上限和加拿大的25%上限。中西部省份負債率明顯高于東部地區(qū)，貴州、青海、云南負債率水平位列前三，其中貴州最高達63.6%，超過60%的警戒線。2015年前，地方債收入占地方可支配財力的比例始終維持在2%左右，而在2015年實行地方自發(fā)自還政策后，地方債發(fā)行規(guī)模急劇上升，2015～2017年地方債發(fā)行量分別為3.83萬億元、6.04萬億元和4.35萬億元，占地方可支配財力的比例顯著上升，分別為17.8%、24.1%和16.8%。

（五）地方轉移性收入增速較慢，西部地區(qū)對其依賴程度最高

十年來地方轉移性收入①轉移性收入包括中央對地方的稅收返還、一般轉移支付和專項轉移支付。持續(xù)增長，2017年地方轉移性收入規(guī)模達6.52萬億元，較2008年增長1.8倍，但年均增速僅為12.3%，比公共預算收入年均增速低1.5個百分點。由于政府性基金、地方債等收入大幅增加，地方轉移性收入占地方可支配財力的比例呈下降趨勢，從2008年的35.5%下降至2017年的25.2%。分區(qū)域來看，中央對地方的轉移性支付向中西部傾斜。2017年東部、中部、西部及東北地區(qū)轉移性收入占比分別為20.5%、26.1%、42.2%和11.2%。西部地區(qū)對轉移性收入的依賴程度最高，2017年西部地區(qū)轉移性收入為公共預算收入的1.5倍，占公共預算支出的比重為50.6%，分別高于東部、中部37.5、9.0個百分點，十年來西部地區(qū)轉移性收入占公共預算支出的比重始終位于50%以上，且一直高于東中部地區(qū)。2017年轉移性收入占地方財政支出比重前十位中有八個西部省份，西藏、青海、黑龍江位列前三。

（六）地方收支缺口逐年擴大，區(qū)縣級收支缺口占比最高

近年來受積極財政政策的影響，地方政府致力于基礎設施建設、城鎮(zhèn)化開發(fā)和各類民生項目建設，導致地方公共預算支出規(guī)模不斷擴大，增速快于公共預算收入，地方收支缺口規(guī)模逐年攀高。2008～2017年，地方收支缺口從2.06萬億元增長至8.20萬億元，年均增速16.6%。地方收支缺口占公共預算支出的比重整體呈上升趨勢，由2008年的41.8%上升為2017年的47.3%。分區(qū)域來看，2008～2017年西部地區(qū)收支缺口規(guī)模最大，占全國地方收支缺口的比重均在40%以上，且收支缺口占公共預算支出的比重基本維持在60%左右。東部地區(qū)的公共預算收支缺口占全國地方收支缺口的比重持續(xù)上升，從2008年的19.5%上升至2017年的24.7%，說明東部地區(qū)收支缺口擴張速度較快。分級次來看，區(qū)縣級財政收支矛盾最為突出。以江西省為例，2017年省、市、縣三級公共財政預算收支缺口占比分別為13.2%、25.4%和61.4%，縣級收支缺口最大（見圖2）。

圖2 地方收支缺口及占公共預算支出的比重

三、目前地方財力結構存在的問題

（一）中央財力過于集中，地方稅收增長動力不足

1994年分稅制改革后，我國稅種被劃分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅，通過財權劃分進行央地財政收入的初次分配?，F有收入分配結果顯示，中央集中了大部分財權，而地方上劃稅收過多。在財政收入初次分配階段，更多凸顯的是中央統(tǒng)籌功能，地方財權體現較少。在經濟放緩導致財政收入增速整體下滑的背景下，近年來地方稅收增長后勁明顯不足，部分地方級稅收自2014年起出現負增長，2014～2016年間分別有3、8、15個地方同比增速為負，資源依賴型省份如東三省、山西負增長現象更為突出。

（二）營改增后地方專享主體稅種缺失，減稅降費等政策影響地方收入來源

營改增之前，營業(yè)稅作為地方政府專享的第一大稅種，占地方稅收的比例超三成。營改增之后，地方稅收主要來源于增值稅和所得稅中的地方分成部分，2017年二者占比達65%以上，且實施營改增后累計減稅超過2萬億元，影響地方共享稅部分的收入來源。而地方專享稅②地方專享稅包括房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車窗稅、耕地占用稅、契稅和煙葉稅。相對規(guī)模均較小，單一稅種土地增值稅當年占地方稅收的最高比例僅為7.6%。同時，地方專享稅對房地產業(yè)過于依賴，土地增值稅、契稅、房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅作為地方專享稅收入的前五位，均與房地產業(yè)相關，且不發(fā)達地區(qū)對房地產業(yè)的依賴度明顯高于發(fā)達地區(qū)，縣鄉(xiāng)級房地產業(yè)相關稅收的貢獻度明顯高于省市級。地方專享稅占比不高，且稅收結構過于單一，不僅反映出地方政府的稅收自主性較低，也體現出地區(qū)經濟結構上的風險積聚。此外，近年來進行放管服改革及降費措施對于非稅收入的增長產生一定的沖擊，2017年中西部地區(qū)非稅收入均為負增長，非稅收入顯著減少也對地方財力的又一收入來源形成極大挑戰(zhàn)。

（三）支出剛性增長，地方財政負擔過重

2015年公共預算支出大幅增加，31個地區(qū)當年支出增速高于收入增速，東部地區(qū)當年增速最高，達20.3%，分別高于中部、西部地區(qū)增速5.5、8.3個百分點。由于預算編制大多采用基數增長法，因此公共預算支出具有剛性增長慣性，使得2015年后每年支出增速均高于收入增速，地方財政支出壓力較大。據財政部統(tǒng)計，2017年有11項地方支出占全國支出的比重超90%，如文化體育、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等地方支出比重遠遠大于《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發(fā)[2018]6號）中共同事權規(guī)定的地方應承擔比例。公共預算收入和支出增速的不匹配，導致了財政收支缺口愈加擴大，地方政府對于尋求其他收入來源的需求更加迫切。

（四）土地財政依賴程度過深，難以長久維系

分稅制后地方財力相對不足，使得地方政府急需從自有資源中尋找除公共預算收入以外的財政資金來源。地方政府壟斷土地一級市場，國有土地使用權的有償出讓自然成為了地方政府的重要財力來源，2017年全國國有土地出讓收入占政府性基金收入的比例達九成以上。再加上土地融資貸款、土地儲備債券等融資形式，土地財政不可避免地成為了補充地方財力的重要砝碼。然而，隨著國民經濟對房地產的依賴逐漸逼近上限，地價和房價都不可能無限上漲，土地市場顯示出降溫跡象。2018年1～8月，江西省完成房地產開發(fā)投資額1378.8億元，同比增長8.9%、回落7.1個百分點，土地成交額下降幅度有擴大趨勢，二季度同比下跌幅度達27.2%。一方面，土地作為有限的自然資源，經過30年來的城鎮(zhèn)化建設，可開發(fā)的土地越來越少，加上我國實施18億畝耕地紅線保護制度，土地資源愈發(fā)稀缺。另一方面，房地產業(yè)作為國民經濟息息相關的支柱產業(yè)，易受政府調控政策及宏觀發(fā)展狀況等因素影響，波動較大，影響地方財力的穩(wěn)定增長。長遠來看，土地財政難以作為穩(wěn)定的財力來源長期維系。

（五）地方債務償債壓力大，隱性債務加劇兌付風險

近年來，地方收支缺口不斷擴大，地方政府不得不通過舉債來填補收支缺口，而債務帶來的還本付息壓力又進一步加重了地方財政負擔。2015起地方政府開始進行債務置換，以低利率的債券置換了銀行貸款、信托貸款等高利率的負債，以長期限債券置換短期限貸款，旨在降低利率、拉長期限，卻并未減少地方政府償債總額，償債風險和壓力并未改變。并且未來5年需到期兌付的地方債規(guī)模將進一步擴大，還債高峰集中于2022年，地方政府將面臨巨大償債壓力。此外，由于基礎設施建設和城鎮(zhèn)化開發(fā)力度不斷加大，通過規(guī)范的發(fā)債融資仍難以滿足巨大的資金需求，導致部分地方政府違規(guī)舉債。如內蒙古、湖南、甘肅、四川、寧夏5個省的6個市縣通過違規(guī)出具承諾函、融資租賃、簽訂工程類政府購買服務協議等方式變相舉債，形成政府隱性債務154.22億元。地方政府隱性債務膨脹將加劇地方債風險，恐成為我國經濟長期穩(wěn)定發(fā)展的“灰犀?！?，從而影響財政金融安全甚至社會經濟穩(wěn)定。

（六）轉移支付制度設計不夠完善，監(jiān)督管理有待優(yōu)化

當前轉移支付制度設計和實際執(zhí)行不盡完善，制約了轉移支付資金的效用發(fā)揮。一是多頭管理導致部分專項資金重復安排。如2016年審計署報告顯示，財政部、發(fā)展改革委分別對水污染防治專項安排預算276.8億元、80.7億元，發(fā)展改革委地區(qū)司、環(huán)資司在不同的專項中卻同時安排污水及垃圾處理補助。另外，專項轉移支付項目繁多，部分項目的審批和管理由多部門共同參與，其中的利益牽制使得轉移支付審批流程復雜，分散化管理也導致下級政府資金整合困難、資金使用效率低下，如農林水事務的專項轉移支付最高曾有114個處室參與資金分配管理。二是一般性轉移支付專項化，均等化功能發(fā)揮不足。目前，一般性轉移支付包括均衡性轉移支付、老少邊窮地區(qū)轉移支付、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險轉移支付等7大類，但大部分子項都規(guī)定了指定用途，如2016年審計署報告指出在一般性轉移支付的90個子項中有66個都指定了用途。一般專項化不利于地方根據自身情況安排支出，影響轉移支付均等化功能的發(fā)揮。三是對主管部門監(jiān)管缺位。各主管部門對資金分配權利很大，且缺乏相應監(jiān)督，容易誘發(fā)各類不規(guī)范行為。如2017年青海、寧夏、廣西、吉林、安徽5個省部分單位向不符合使用條件的單位或個人安排財政專項資金6667.86萬元，湖北未按規(guī)定用途使用化解過剩產能獎補資金3474.02萬元。

（七）沉淀資金盤活效果不顯著，財政資金使用效率不高

除了地方政府當期產生的增量財力，存量財力也是地方財力的來源之一，規(guī)模龐大的沉淀資金如何轉化為當年可用財力成為關注焦點。雖然財政部提出盤活沉淀資金已近5年，但其實際效果并不顯著，國庫庫存始終持續(xù)攀升，一些財政專戶沉淀資金規(guī)模依然較大。此外，預算執(zhí)行不到位使得財政實際收支進度出現偏差、非稅收入上繳國庫不及時、支出管理不規(guī)范等問題時有發(fā)生。如項目推進緩慢使得資金長期趴在賬上閑置，截至2017年底，江西、湖北、貴州、河南、遼寧5省4.32億財政資金因項目進度慢和后續(xù)管理不到位導致結存2年以上。

四、政策建議

（一）深化財稅體制改革，明確央地財權事權對等責任

一是繼續(xù)深入推進供給側結構性改革，推進產業(yè)結構升級，轉型經濟增長模式，提高經濟增長發(fā)展后勁。二是完善央地財政收支改革，明確央地財權事權對等責任，緩解地方財政支出壓力。三是加快推進省以下財權事權和支出責任劃分改革，逐步建立縣級基本財力保障機制，提高基層政府提供公共服務的能力，改善縣級財政窘困現狀。

（二）完善地方收入體系，轉變土地財政模式

一是健全地方收入體系，培育和發(fā)展地方稅種，降低地方政府對土地財政的依賴。二是轉變土地收入獲取方式，改變地方政府過分依賴土地出讓金收入的現狀，轉為從保有環(huán)節(jié)取得地方稅收，產生持續(xù)性現金流，穩(wěn)妥推進房產稅立法。

（三）加強地方債管理監(jiān)測，防范債務風險

一是組織有關部門徹底清查地方政府隱性債務，實事求是地摸清隱性債務規(guī)模、性質、結構、風險等情況，制定合理的化解辦法和償債計劃，推動隱性債務顯性化。二是完善地方債信用評級制度。健全相應的會計準則、風險控制、信息披露等制度，加強第三方評級管理，細化評級指標，客觀反映各地區(qū)經濟發(fā)展和財力的真實狀況。三是繼續(xù)加大對違法違規(guī)舉債的查處力度，做到終身問責、倒查追責、有責必究，以高壓手段震懾違法違規(guī)舉債行為。

（四）完善轉移支付制度設計，加強轉移支付資金監(jiān)督管理

一是完善一般性轉移支付制度，繼續(xù)提高均衡性轉移支付在一般性轉移支付中的比重，增強地方對轉移支付資金的統(tǒng)籌使用能力。二是從嚴控制專項轉移支付，規(guī)范專項資金的分配和使用。嚴格資金分配主體，明確部門職責，降低有附加條件、有配套資金要求的轉移支付比重。三是加強對轉移支付資金使用的監(jiān)督，強化轉移支付信息披露機制，向社會公開一般性轉移支付和專項轉移支付的具體項目、規(guī)模、管理辦法和分配結果等。四是完善省以下轉移支付制度，兜住基層政府“保工資、保運轉、?；久裆钡牡拙€，著力解決基層政府財力不足的現狀。

（五）深化國庫單一制度改革，提高財政預算執(zhí)行力度

一是深化國庫單一制度改革。規(guī)范財政專戶資金，逐步將所有的財政收支納入國庫單一賬戶管理，集中管理財政資金收入和使用，進一步減少國庫賬戶資金沉淀，提高資金使用效率。二是提高預算編制的科學性和透明度。財政預算編制應進一步細化明細科目，資金使用落實到相應的部門，相應部門使用資金應有合理的時間安排，這樣才能有利于后期的預算執(zhí)行。三是強化部門預算執(zhí)行的績效考核力度。財政部門應加強對預算部門的預算執(zhí)行績效考核，并將績效評價結果作為后續(xù)項目資金和下年度安排預算的重要依據，嚴格規(guī)范實施部門資金使用及進度安排。