城市治理數(shù)字化建設(shè)實(shí)踐與啟示
——以南京市為例

文｜李正茂 吳德灃

城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型對于推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化、促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)城市核心競爭力作用重大、意義深遠(yuǎn)。近年來，南京市大力推動“數(shù)字城市”“智慧城市”發(fā)展，推動城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級，提升城市綜合治理能力，奮力建設(shè)“強(qiáng)富美高”新南京。

一、現(xiàn)狀與分析

2020年南京啟動了《南京市“十四五”智慧城市發(fā)展規(guī)劃》，從規(guī)劃背景、總體要求、發(fā)展重點(diǎn)和主要任務(wù)、保障體系四個方面，統(tǒng)籌謀劃、創(chuàng)新引領(lǐng)、重點(diǎn)突破，全面推動城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展，提升城市數(shù)字化治理能力。2021 年市委1號文提出推進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，提升數(shù)字化能力和水平，細(xì)化配套若干政策措施，縱深推進(jìn)數(shù)字技術(shù)促進(jìn)政府管理，提高決策科學(xué)性和服務(wù)效率。

（一） 治理框架和體制逐步建立

2019年，南京成立市大數(shù)據(jù)管理局，加快推進(jìn)數(shù)據(jù)資源整合、共享、開放和創(chuàng)新應(yīng)用，進(jìn)一步提升數(shù)據(jù)資源的整合管理能力、開放應(yīng)用能力、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化能力、安全保障能力。2020年6月，掛牌成立南京大數(shù)據(jù)集團(tuán)有限公司，圍繞數(shù)據(jù)要素市場化運(yùn)行，以“我的南京”APP和“智慧城市大腦”開發(fā)為重點(diǎn)，發(fā)揮數(shù)據(jù)在城市治理中的作用。形成政務(wù)數(shù)據(jù)和市場數(shù)據(jù)互補(bǔ)、互促、共進(jìn)的良好機(jī)制。2022年10月，將南京市信息中心更名為南京市城市數(shù)字治理中心，增加市域社會治理現(xiàn)代化指揮和城市運(yùn)行管理職能，進(jìn)一步奠定數(shù)字在城市治理中的核心作用。

（二）頂層設(shè)計(jì)和制度逐步完善

2021年10月，《南京市“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》印發(fā)，圍繞創(chuàng)新引領(lǐng)、融合賦能、智慧城建、智能體驗(yàn)等方面，對“十四五”期間南京數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了系統(tǒng)的指引，以“數(shù)字南京”建設(shè)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“數(shù)字蝶變”?！赌暇┦小笆奈濉敝腔鄢鞘邪l(fā)展規(guī)劃》完成編制，提出“一個中心、三個領(lǐng)域、一個底座、四大保障體系”的“1314”總體架構(gòu)，為未來5年全市智慧城市及信息化建設(shè)指明方向。出臺《加快推進(jìn)城市數(shù)字治理工作方案》《南京市政務(wù)數(shù)據(jù)管理暫行辦法》《南京市政務(wù)信息化項(xiàng)目建設(shè)管理辦法》等文件，為全市信息化項(xiàng)目建設(shè)、數(shù)據(jù)共享開放提供操作流程，打造城市數(shù)字治理中心，提供制度支撐。

（三）信息基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)能力大幅提升

南京加快新基建建設(shè)，采用“兩地三中心”架構(gòu)建設(shè)新一代政務(wù)云平臺，完成網(wǎng)絡(luò)及云服務(wù)能力擴(kuò)容工作，提升了市政務(wù)數(shù)據(jù)中心數(shù)據(jù)中臺和業(yè)務(wù)中臺服務(wù)能力，筑牢數(shù)字化轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)中心整體可達(dá)5萬個CPU核心、10PB 對象存儲能力，主干網(wǎng)絡(luò)帶寬達(dá)到40G，計(jì)算存儲傳輸提升3—5倍；擴(kuò)展云資源配置，推動政務(wù)數(shù)據(jù)中心一體化構(gòu)建，減少算力成本；電子政務(wù)外網(wǎng)實(shí)現(xiàn)市、區(qū)、街鎮(zhèn)、社區(qū)（村）四級全覆蓋，接入點(diǎn)達(dá)3500個。

匯集政務(wù)數(shù)據(jù)156億條，涉及17個部門46個應(yīng)用，有效支撐“我的南京”APP、智慧醫(yī)療、智慧交通等應(yīng)用。市政務(wù)數(shù)據(jù)中心（麒麟）已經(jīng)基本建成，為全市109個單位1100多個信息系統(tǒng)提供計(jì)算、存儲等基礎(chǔ)軟硬件支撐，政務(wù)系統(tǒng)上云率達(dá)94.5%。

（四）信息服務(wù)能力顯著提升

打造一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺，優(yōu)化功能設(shè)計(jì)和功能服務(wù)，提供用戶類、交互類、工具開發(fā)服務(wù)類、場景數(shù)據(jù)服務(wù)類等40余組件，深化統(tǒng)一身份認(rèn)證服務(wù)、統(tǒng)一公共支付服務(wù)、用戶行為分析服務(wù)、智能流程和智能表單引擎等高頻應(yīng)用，形成技術(shù)支撐協(xié)同改革創(chuàng)新的工作模式，推動智慧城市賦能數(shù)字治理的理論體系。

（五）城市智能門戶服務(wù)全面

“我的南京”APP作為城市智能門戶，實(shí)名注冊用戶數(shù)突破680萬，匯聚了33個政府部門、43個公共企事業(yè)單位的信息化建設(shè)成果，提供超4200余項(xiàng)在線服務(wù)，涵蓋了市民衣食住行的方方面面。電子購房證明線上申請、市民卡在線申請免費(fèi)送達(dá)、社保業(yè)務(wù)線上辦理、人才積分落戶等一批“零跑腿”服務(wù)應(yīng)用受到了用戶的廣泛好評，方便了市民，也提升了城市服務(wù)的效率，實(shí)現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿”。

（六）行業(yè)應(yīng)用不斷深化

政府部門信息化應(yīng)用廣泛開展，各領(lǐng)域的數(shù)據(jù)平臺支撐作用日益顯現(xiàn)。加強(qiáng)公安、城管、交通、應(yīng)急、環(huán)保、氣象、水務(wù)等40個部門城市運(yùn)行數(shù)據(jù)的匯集與綜合利用，實(shí)現(xiàn)對城市運(yùn)行狀況的綜合、實(shí)時和直觀展示；政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)” “互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管平臺”、可信平臺、領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙、“生態(tài)眼”、不動產(chǎn)登記信息服務(wù)與監(jiān)管平臺、公共信用信息綜合管理服務(wù)平臺等綜合業(yè)務(wù)平臺基礎(chǔ)支撐作用日益顯現(xiàn)，智慧醫(yī)療、智慧文旅、智慧城管等應(yīng)用相繼建成并運(yùn)行，提升了政務(wù)服務(wù)能力和水平。匯聚的法人、自然人、視頻監(jiān)控、公共信用等數(shù)據(jù)，推動城市治理、便民服務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為應(yīng)急管理、生態(tài)保護(hù)、智能出行和聯(lián)動指揮等提供有力支撐。

（七）社會治理數(shù)字化水平顯著提高

創(chuàng)新建立“大數(shù)據(jù)＋網(wǎng)格化＋鐵腳板”基層社會治理模式，為疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供支撐。全面部署網(wǎng)格化社會治理智能應(yīng)用平臺，推進(jìn)視頻聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、“生態(tài)眼”“雪亮工程”建設(shè)，搭建環(huán)境質(zhì)量自動監(jiān)測和污染源在線監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，社會治理智能感知能力顯著提升。建設(shè)“寧歸來”APP，快捷準(zhǔn)確地完成健康人員信息登記，助力抑制疫情蔓延，在疫情發(fā)展初期發(fā)揮重要防控作用。建成應(yīng)急管理“181”平臺，勾畫企業(yè)安全臉譜，形成數(shù)字化安全生產(chǎn)監(jiān)管的閉環(huán)鏈條。堅(jiān)持強(qiáng)化監(jiān)管效能與優(yōu)化利企便民服務(wù)相結(jié)合，創(chuàng)新現(xiàn)場監(jiān)管和遠(yuǎn)程監(jiān)管方式，完善社會信用體系建設(shè)，構(gòu)建跨部門綜合監(jiān)管大格局。

二、存在的問題

（一） 概念規(guī)劃不夠清晰

一是過于重視技術(shù)手段。信息技術(shù)數(shù)字化、智能化是城市治理數(shù)字化應(yīng)用手段，而不是城市治理數(shù)字化建設(shè)目標(biāo)，城市治理數(shù)字化應(yīng)該與體制機(jī)制的優(yōu)化、政策法規(guī)的配套緊密結(jié)合。二是頂層設(shè)計(jì)重設(shè)計(jì)輕業(yè)務(wù)。片面偏向信息化技術(shù)的架構(gòu)設(shè)計(jì)，忽略行政流程的優(yōu)化、民生服務(wù)機(jī)制的探索、產(chǎn)業(yè)政策的制定等。三是缺少自身特色。圍繞城市建設(shè)框架和內(nèi)容缺少前瞻性，缺少應(yīng)用場景和特色，協(xié)調(diào)推進(jìn)面臨很多不足。

（二） 治理基礎(chǔ)亟待完善

一是多層級共享不夠通暢。稅務(wù)、市場監(jiān)管、海關(guān)等系統(tǒng)獨(dú)立性強(qiáng)，數(shù)據(jù)價(jià)值屬性高，市級只有使用權(quán)、沒有管理權(quán)，致使基層無法利用數(shù)據(jù)實(shí)施治理，監(jiān)管過程無法實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動。二是各系統(tǒng)功能不夠兼容。各系統(tǒng)歸屬于不同部門，各條口立足于自身業(yè)務(wù)需要實(shí)施系統(tǒng)開發(fā)，歸集數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)同能力，難以支撐其他業(yè)務(wù)需求，難以發(fā)揮信息系統(tǒng)技術(shù)優(yōu)勢。三是缺少有效的數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)機(jī)制。數(shù)據(jù)共享仍是“部門主導(dǎo)”，沒有體現(xiàn)“需求導(dǎo)向”，存在“拿不到”或“拿不全”情況，如，稅收、電力數(shù)據(jù)有相關(guān)法律規(guī)定，因涉密而不能直接共享，難以滿足即時數(shù)據(jù)交換、及時辦理、實(shí)時反饋評估等需求。

（三） 治理能力有待提升

一是綜合平臺功能未充分激發(fā)。全市統(tǒng)一開發(fā)的統(tǒng)一身份認(rèn)證、統(tǒng)一支付、領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙、綜合感知平臺等綜合性系統(tǒng)尚未充分發(fā)揮功效，由騰訊提供的多組件服務(wù)平臺，也存在應(yīng)用場景不明確，而帶來碎片化應(yīng)用問題，跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同的應(yīng)用場景較少，跟城市治理精細(xì)、高效、便捷的需求還有較大差距。二是思維固化影響流程簡化。城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要具有“互聯(lián)網(wǎng)思維”，對行政管理工作流進(jìn)行重新審視，傳統(tǒng)工作方式難免存在思維定式，政府職能轉(zhuǎn)變、組織結(jié)構(gòu)改進(jìn)、工作流程再造和運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化相對滯后。三是高層次復(fù)合型人才相對不足。人才是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的核心要素，高層次復(fù)合型人才要求具有跨知識結(jié)構(gòu)、跨專業(yè)能力、跨學(xué)科思維等方面，從目前互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)競爭力看，產(chǎn)業(yè)化能力不強(qiáng)，對數(shù)字化轉(zhuǎn)型的支撐不夠。

三、形勢與展望

從國家層面看，數(shù)字城市是城市轉(zhuǎn)型的未來形態(tài)，城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字社會的重要基礎(chǔ)?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出加快數(shù)字化發(fā)展，建設(shè)數(shù)字中國，將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動政府治理流程再造和模式優(yōu)化，不斷提高決策科學(xué)性和服務(wù)效率。到2035年社會治理特別是基層治理水平明顯提高，加快城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型是我們面臨的緊迫任務(wù)。

從省市層面看，全省深入貫徹新發(fā)展理念，大力推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型，持續(xù)推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工程，深化省市政務(wù)數(shù)據(jù)中心建設(shè)，全面推進(jìn)政府運(yùn)行方式、業(yè)務(wù)流程和服務(wù)模式數(shù)字化、智能化，加強(qiáng)政務(wù)信息化建設(shè)快速迭代，增強(qiáng)政務(wù)信息系統(tǒng)快速部署能力和彈性擴(kuò)展能力。推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”，突出對城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的應(yīng)用場景設(shè)計(jì)，創(chuàng)新引領(lǐng)、重點(diǎn)突破、統(tǒng)籌推進(jìn)，促進(jìn)城市數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平顯著提升。

從社會層面看，人民群眾對美好生活的向往，包含了對數(shù)字化美好生活的愿景，需要獲得多樣化、便利化、均等化的公共服務(wù)。加快城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提高公共服務(wù)質(zhì)量，釋放數(shù)據(jù)活力，激發(fā)數(shù)據(jù)能力，極大地賦能市場與社會主體，打通數(shù)據(jù)從采集到應(yīng)用的整個鏈條，將數(shù)據(jù)紅利轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活改善的紅利，不斷提升人民群眾的獲得感和滿意度。

四、對策及建議

南京要加快推進(jìn)特大城市建設(shè)步伐，對標(biāo)國內(nèi)外先進(jìn)城市，運(yùn)用新型數(shù)字治理理念和技術(shù)，構(gòu)建符合中心城市的數(shù)字治理新體系，深化“智慧城市” “數(shù)字城市”建設(shè)的前期成果，形成可復(fù)制、可推廣的城市數(shù)字治理新模式。

（一） 建設(shè)“城市大腦”

以城市治理新理念、新技術(shù)、新需求為牽引，加快出臺城市治理數(shù)字化的頂層設(shè)計(jì)，明確轉(zhuǎn)型發(fā)展思路，明確治理理念、方式、模式以及應(yīng)用場景，形成城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型總體解決方案。以“政務(wù)數(shù)據(jù)中心”為基礎(chǔ)，以“全域感知、深度思考、預(yù)先研判、快速行動、確保安全”為要求，構(gòu)建南京的“城市大腦”，提升城市科學(xué)化、精細(xì)化、智能化治理水平，推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型流程再造、管理模式創(chuàng)新。重點(diǎn)以“智慧南京”建設(shè)為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌規(guī)劃，努力構(gòu)建“數(shù)網(wǎng)”“數(shù)紐”“數(shù)鏈”“數(shù)腦”和“數(shù)盾”體系。應(yīng)用BIM、CIM系統(tǒng)，推動信息設(shè)施與路橋、管網(wǎng)、照明等城市部件功能集成，提升全市域、立體化智能感知能力。構(gòu)建“中樞系統(tǒng)”，全力 促進(jìn)數(shù)據(jù)處理，加快數(shù)據(jù)共享，加強(qiáng)對數(shù)據(jù)的深度挖掘、關(guān)聯(lián)分析，實(shí)現(xiàn)城市大腦會預(yù)測問題、能解決問題。加快領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙與部門系統(tǒng)有效鏈接，構(gòu)建上下貫通、執(zhí)行有力的決策助手，推動城市大腦與綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)等治理平臺有機(jī)貫通，變“層層派單”為“一鍵直達(dá)”，變“各自為戰(zhàn)”為“協(xié)同作戰(zhàn)”，變“被動服務(wù)”為“主動服務(wù)”，實(shí)現(xiàn)城市治理數(shù)字化、智能化、快捷化。

（二） 構(gòu)建“神經(jīng)系統(tǒng)”

通過物聯(lián)傳感、5G、區(qū)塊鏈等技術(shù)，利用物聯(lián)網(wǎng)和城市通信網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建城市神經(jīng)系統(tǒng)，建成城市運(yùn)行綜合管理平臺，以新一代政務(wù)云、BIM、CIM系統(tǒng)、“生態(tài)眼”平臺等為重點(diǎn)，依托人工智能等技術(shù)，構(gòu)建從前端感知、數(shù)據(jù)傳輸、大腦決策，再到肢體行動的完整神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)來實(shí)現(xiàn)閉環(huán)。統(tǒng)籌布局重點(diǎn)區(qū)域、行業(yè)和領(lǐng)域的物聯(lián)感知基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)用視頻圖像、監(jiān)測傳感、控制執(zhí)行等感知終端及數(shù)據(jù)，完善“視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)共享平臺” “生態(tài)眼”平臺建設(shè)。強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)功能，推動萬兆寬帶、5G基站等加快集聚，實(shí)現(xiàn)無線網(wǎng)絡(luò)深度覆蓋，全面建成高速光纖網(wǎng)絡(luò)，加快推進(jìn)IPv6改造和升級，探索應(yīng)用量子通信安全網(wǎng)絡(luò)。

（三）破除“信息壁壘”

數(shù)據(jù)是社會發(fā)展新的生產(chǎn)要素，是城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的源泉，是國家全面發(fā)展的戰(zhàn)略資源。要遵循國家和省有關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)歸集、處理、分析、共享標(biāo)準(zhǔn)，整體統(tǒng)籌政務(wù)數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、社會數(shù)據(jù)以及公用企事業(yè)單位公共數(shù)據(jù)的匯集、開發(fā)，加強(qiáng)政務(wù)數(shù)據(jù)、平臺數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)相結(jié)合，深化大數(shù)據(jù)市場化、社會化的關(guān)聯(lián)和耦合，堅(jiān)持“一數(shù)一源”、多元校核和數(shù)據(jù)全生命周期管理，完善政務(wù)信息資源目錄體系和共享交換體系，注重?cái)?shù)據(jù)安全管理。加快推進(jìn)基于區(qū)塊鏈的可信平臺建設(shè)，建立數(shù)據(jù)上鏈、授權(quán)、應(yīng)用的新模式，有效打破“信息孤島”，解決數(shù)據(jù)歸集和授權(quán)的問題，推動數(shù)字治理場景更聚焦、更惠民。面對已經(jīng)來臨的大數(shù)據(jù)時代，海量數(shù)據(jù)正在驅(qū)動未來、改變?nèi)藗兩罘绞健Ｒ獜?qiáng)化數(shù)據(jù)歸集和共享，在數(shù)據(jù)質(zhì)量、覆蓋面、顆粒度、時效性、關(guān)聯(lián)性等方面，強(qiáng)化數(shù)據(jù)應(yīng)用與政務(wù)服務(wù)、民生改革相關(guān)聯(lián)，融合數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)價(jià)值聚變。

（四）筑牢平臺底座

樹牢“一盤棋”思想，打造“一體化”平臺，集成算力資源、數(shù)據(jù)資源，建好政務(wù)數(shù)據(jù)中心，加快推進(jìn)各系統(tǒng)和平臺的有效接入，在全市域更大范圍、更多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“一網(wǎng)通辦”。打造全市統(tǒng)一的“數(shù)字政府”門戶和移動端應(yīng)用體系，建成一體化集成終端，實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域不同系統(tǒng)應(yīng)用場景的協(xié)同。提升“我的南京”APP品牌價(jià)值，強(qiáng)化用戶認(rèn)證、支付管理、可信賬戶等方面基礎(chǔ)能力，推進(jìn)數(shù)字身份認(rèn)證平臺、統(tǒng)一支付平臺、可信數(shù)據(jù)管理平臺建理，有效提高故障診斷的效率和系統(tǒng)整體的容錯能力。這一技術(shù)可靠解決了數(shù)以萬計(jì)的前端儀器儀表和傳感器設(shè)備產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)信息，所有數(shù)據(jù)信息統(tǒng)一匯總處理時計(jì)算耗時長、設(shè)備負(fù)載高的痛點(diǎn)問題。具體地：

1.對大規(guī)模儀器儀表和傳感器進(jìn)行區(qū)域劃分；

2.基于邊緣計(jì)算設(shè)備的區(qū)域自治，自主完成部分設(shè)備的故障診斷與設(shè)備隔離；

3.基于邊緣計(jì)算進(jìn)行數(shù)據(jù)清洗，向大數(shù)據(jù)中心回傳高價(jià)值數(shù)據(jù)信息；

4.基于大數(shù)據(jù)中心的故障診斷與設(shè)備隔離，實(shí)現(xiàn)云端平臺與邊緣計(jì)算平臺靈活配置和高效協(xié)同的云邊結(jié)構(gòu)化故障診斷體系。

五、結(jié)論

本文通過研究集狀態(tài)感知、數(shù)據(jù)融合、智能診斷、邊云協(xié)同于一體的海上油田邊云協(xié)同的結(jié)構(gòu)化故障診斷技術(shù)，有效實(shí)現(xiàn)故障精確定位、狀態(tài)全面感知、報(bào)警及時響應(yīng)。所提出的物聯(lián)網(wǎng)智能診斷技術(shù)能夠有效提高物聯(lián)網(wǎng)的效率與可靠性，提高綜合系統(tǒng)的容錯性和綜合運(yùn)行效率，使得故障診斷時間大大縮短，實(shí)現(xiàn)故障快速定位，保障生產(chǎn)的同時，提高運(yùn)維效率，減少運(yùn)維成本。該技術(shù)可廣泛應(yīng)用于海上及陸地油田，具有良好的適用性及推廣前景。