改進中小機場航務(wù)管理工作的思考與建議

中小機場是民航生產(chǎn)運行的重要組成部分，是保證行業(yè)整體運行安全的重要陣地，在保障好樞紐機場“樹干”的基礎(chǔ)上，充分挖掘中小機場“樹枝”的保障能力，有利于民航業(yè)健康、穩(wěn)步發(fā)展。航務(wù)管理作為中小機場安全管理工作的重要組成，是重點也是難點，不斷引起業(yè)界關(guān)注，并加強實踐提升航務(wù)管理工作質(zhì)量。 本文將結(jié)合近年來對中小機場航務(wù)管理工作情況的掌握和了解，梳理中小機場航務(wù)管理面臨的困難和挑戰(zhàn)、問題和短板，并就如何改進中小機場的航務(wù)管理工作提出建議。

中小機場發(fā)展現(xiàn)狀

截至2021年底，我國境內(nèi)運輸機場（不含香港、澳門和臺灣地區(qū)）248個，中小機場共199個，比上年底凈增7個。運輸機場按飛行區(qū)指標分類：4F級機場15個，4E級機場37個，4D級機場37個，4C級機場154個，3C級機場4個，3C級以下機場1個。截至2021年底，全行業(yè)運輸機場共有跑道275條，停機位7133個，航站樓面積1787.9萬平米。

一方面，我國中小機場數(shù)量多，目前占運輸機場的比重達到了80.24%；另一方面，由于多方面原因，導致大部分中小機場保障資源不足、安全保障基礎(chǔ)弱，是我國民航安全管理鏈條中的薄弱環(huán)節(jié)。

中小機場航務(wù)管理工作的問題和困難

當前，中小機場均設(shè)置了負責空管保障工作的組織機構(gòu)，但較空管系統(tǒng)保障部門還存在較大差距，主要表現(xiàn)為人員數(shù)量和資質(zhì)能力不足，設(shè)施設(shè)備老化、維護保養(yǎng)不足，規(guī)章制度不健全、不完善，運行環(huán)境復雜，安全管理能力不足等。

（一）人員數(shù)量和資質(zhì)能力不足

對空管專業(yè)等人才的吸引力不強導致人力資源緊張和人員資質(zhì)能力不足。過去相當長的一段時期，空管系統(tǒng)對于民航院校養(yǎng)成畢業(yè)生的吸引力較大，因為地區(qū)空管局、空管分局（站）所在地往往都是省會城市，對于畢業(yè)生的工作、生活和發(fā)展提供了較好的環(huán)境和較大的空間。加之省會城市機場航班量持續(xù)快速發(fā)展，且空管系統(tǒng)的人員待遇也較高，民航院校優(yōu)秀畢業(yè)生供不應(yīng)求；中小機場的人員待遇相對較差，民航院校畢業(yè)生，特別是相對緊缺的民航空管等專業(yè)學生一般不愿意到中小機場工作，留給中小機場選擇的畢業(yè)生數(shù)量較少且質(zhì)量不高，這就導致中小機場空管專業(yè)入職門檻低，人員業(yè)務(wù)水平不高，安全意識不強，長此以往就會造成空管安全保障基礎(chǔ)越來越薄弱。

由于管理體制的不同，目前民航局空管局及其所屬單位都沒有把轄區(qū)內(nèi)中小機場的空管業(yè)務(wù)培訓納入到本單位培訓計劃中。比如，中小機場空管單位一般還都實行程序管制，而民航局空管局及其所屬單位全部實行雷達管制，其培訓主要針對雷達管制，就會造成中小機場空管專業(yè)人員長期得不到高水平的培訓機會。同時，中小機場在培訓組織方面一是缺乏高水平教員，二是沒有適用的培訓教材，三是缺乏培訓場地和設(shè)施設(shè)備，很難開展高質(zhì)量培訓，這就給中小機場空管人員業(yè)務(wù)理論和技能提升造成了很大影響。

（二）設(shè)施設(shè)備老化、維護保養(yǎng)不足

通信人員持照種類較少，不能完全覆蓋機場各類空管設(shè)備；持照人員缺乏高水平的培訓提升機會，缺少實際操作經(jīng)驗；故障檢測設(shè)備不足，無法準確判定設(shè)備故障情況；設(shè)備配件儲備不足，購買周期長，對航務(wù)保障工作造成一定影響。

部分高高原機場自然環(huán)境惡劣，設(shè)備老化速度較快。以四川省中小機場為例，稻城機場、康定機場、甘孜機場、紅原機場、九黃機場都屬于高高原機場。高高原機場自然條件惡劣，通信、導航、監(jiān)視設(shè)備易老化，同時，部分臺站地處偏遠，設(shè)備維護人員數(shù)量不夠，設(shè)備維護資金投入不足，維護難度高。

（三）規(guī)章制度不健全不完善

由于管理體制的不同，中小機場航務(wù)管理工作沒有如空管系統(tǒng)“自上而下”統(tǒng)一的規(guī)章體系。中小機場“各自為政”現(xiàn)象明顯，航務(wù)管理機構(gòu)的運行手冊也“五花八門”，“拿來主義”痕跡較重，部分規(guī)定存在與上級規(guī)章不符、與實際運行不符的情況，沒有結(jié)合本單位實際編制切實可行的運行手冊，也間接體現(xiàn)了各中小機場航務(wù)管理水平參差不齊。

部分規(guī)章制度存在不健全、不完善的情況，比如管制員培訓管理規(guī)定不完善、培訓記錄不全，航務(wù)部門與場務(wù)部門關(guān)于航班運行信息、跑道表面狀況代碼等通報程序和用語不完善，航務(wù)部門與消防、醫(yī)救部門關(guān)于應(yīng)急信息通報程序和用語不完善。部分中小機場航務(wù)管理部門沒有建立強化過程監(jiān)督的班前準備和班后講評制度，席位交接班工作程序和檢查單還需完善。

（四）運行環(huán)境復雜

部分中小機場存在通用航空與運輸航空同場運行的情況，由于機型性能不同、調(diào)配間隔不同，管制指揮方式存在較大差異，一旦一方發(fā)生特殊情況，應(yīng)急處置難度較大。加之部分中小機場是軍民合用機場，軍民航的保障標準有差異，增加了中小機場航務(wù)保障難度，個別機場的進離場航線被其他空域用戶訓練空域影響，管制員只能指揮航班在本場上空盤旋上升或下降，極大降低了安全保障裕度。

還有部分中小機場屬于飛行環(huán)境復雜、機場保障條件不足的特殊機場，以四川省中小機場為例，稻城機場、九黃機場、攀枝花機場地處高海拔地區(qū)，運行環(huán)境復雜，這些機場對空管人員指揮能力要求高，機組的飛行難度大。

（五）安全管理能力不足

部分中小機場對航務(wù)安全的重視度不夠、安全保障投入不足，許多民航規(guī)章標準得不到較好的落實，安全保障能力隨之下降。比如部分中小機場的空管SMS管理規(guī)定與實際情況不符，緊急事件信息報送未明確時限，通信、導航、監(jiān)視設(shè)備未及時更新等。中小機場航務(wù)管理部門是直接對空指揮的部門，直接關(guān)系到人民群眾的生命安全和航空器等國家財產(chǎn)安全，必須加快補齊中小機場在航務(wù)安全管理中的短板。

改進中小機場航務(wù)管理工作的思考和建議

近年來，中小機場雖未發(fā)生航空器事故，但航務(wù)管理工作的安全隱患一直存在。從2020年初開始的新冠肺炎疫情導致中小機場長期處于航班量小、飛行沖突少的運行狀態(tài)，一旦疫情過去，航班量快速增加，飛行矛盾凸顯，發(fā)生征候及以上不安全事件的概率就會大大增加。解決以上中小機場航務(wù)管理工作的問題和困難已勢在必行，本文對改進中小機場航務(wù)管理工作的基本思路是“對標空管系統(tǒng)，結(jié)合自身實際，不斷改進提升”，主要從練內(nèi)功、找方法、提能力、借外力等四個方面提出建議。

（一）苦練內(nèi)功，打好基礎(chǔ)

目前，中小機場在人員資質(zhì)能力、設(shè)施設(shè)備、規(guī)章制度、安全管理等方面還存在較大差距。建議中小機場眼睛向內(nèi)，聚焦短板、聚焦弱項，一是比照空管系統(tǒng)梳理本機場航務(wù)管理的制度體系、管理體系，補充、修訂、完善各項規(guī)章制度，奠定良好發(fā)展基礎(chǔ)；二是在人員培訓、設(shè)施設(shè)備、新技術(shù)應(yīng)用等方面加大投入，持續(xù)加強對航務(wù)管理工作的支持，特別需要加強見習管制員的基礎(chǔ)能力和管制習慣的養(yǎng)成，引導見習管制員從管制員的角色思考和解決問題，為管制員能力繼續(xù)提升奠定扎實基礎(chǔ)，為中小機場航務(wù)管理持續(xù)發(fā)展提供強勁動力；三是加強空管SMS體系建設(shè)，通過科學制定政策、目標，清楚界定安全責任，鼓勵全員參與，實施風險管理，開展安全信息收集分析和安全培訓教育，有效地配置資源，在滿足規(guī)章的基礎(chǔ)上，不斷提高航務(wù)運行安全水平。

（二）找對方法，事半功倍

今年“321”墜機事故后，民航局提出了切實加強安全工作組織領(lǐng)導、強化風險防控和隱患排查治理、嚴格執(zhí)行規(guī)章制度和運行標準、切實履行安全監(jiān)管職責等四個方面的要求。同時，依據(jù)新《安全生產(chǎn)法》精神，企業(yè)的每個人都負有安全生產(chǎn)責任。面對前所未有的安全壓力與挑戰(zhàn)，如何做好中小機場航務(wù)管理工作，如何做到“防患于未然，綢繆于未雨”，保證航空器運行安全，建議做到以下三個“舉一反三”。

1.舉過去之一反現(xiàn)在之三。本文根據(jù)幾起在中小機場發(fā)生的不安全飛行事件的調(diào)查結(jié)果分析，一定程度涉及管制員沒有嚴格執(zhí)行規(guī)章標準，氣象人員沒有及時觀察天氣變化情況，管制員和氣象人員、管制員和機組之間沒有及時通報氣象信息變化情況等原因。現(xiàn)在回顧過去幾年發(fā)生的不安全事件，對當下的工作也會有一些新的啟示和值得借鑒的地方，比如規(guī)章制度是否健全，各崗位人員是否嚴格落實規(guī)章，是否建立完善監(jiān)督檢查的制度，規(guī)章制度是否符合新形勢、新要求。

2.舉他人之一反自己之三。民航安全事故讓民航人痛心不已，各級民航管理部門相繼下發(fā)了安全檢查文件，中小機場嚴格對照文件要求結(jié)合本機場實際情況開展安全隱患排查，制定管控措施。建議中小機場要持續(xù)做到“他人生病，自己吃藥”，持續(xù)掌握本機場航務(wù)人員的思想情況，設(shè)施設(shè)備運行情況，規(guī)章制度修訂情況，梳理這些方面是否還存在一些潛在的隱患沒有被識別、沒有被管控，確保類似的事故不會發(fā)生在自己機場。

3.舉現(xiàn)場問題之一反安全管理之三。中小機場需要從一線發(fā)現(xiàn)的問題中，謀劃航務(wù)安全管理的方向和重點。通過嚴格落實局方“吹哨人”工作要求，在安全政策與目標中予以聲明，為安全“吹哨”行為創(chuàng)造良好的、穩(wěn)定的安全管理環(huán)境，對廣大一線員工作出鄭重承諾，鼓勵、提倡“吹哨行為”，完善規(guī)章制度，制定主動報告違章行為的免責政策，打消安全“吹哨人”的顧慮，為積極自愿報告奠定基礎(chǔ)。中小機場航務(wù)管理各級領(lǐng)導需要擺正心態(tài)，聽得進“哨聲”，將“吹哨”行為納入航務(wù)安全管理體系。

（三）提升能力，持續(xù)改進

對于參與中小機場航務(wù)管理工作的各級人員，建議需要培養(yǎng)和具備以下幾個方面的能力：

1.“見微而知著”的風險洞察能力。“見微而知著”指見到事情的苗頭，就能知道它的實質(zhì)和發(fā)展趨勢。比如中小機場航務(wù)管理領(lǐng)導聽到管制員指令不規(guī)范，航班呼號中省略航空公司名，就需要思考如果在航班較多的時候，管制員的不良工作習慣就有可能造成機組誤聽，從而發(fā)生空中飛行沖突。對此就需要考慮是個別管制員工作作風問題還是培訓、管理方面有漏洞。

2.“治病于未有”的風險防范能力。中小機場航務(wù)管理人員要保持清醒頭腦，增強憂患意識，居安思危、防患未然，學會下先手棋。洞察風險以后，就要及時行動，對問題隱患開展風險評估，確定風險等級，制定管控措施。正如第一點講到的，如果是個別管制員工作作風問題，就要加強安全教育、合理搭配值班力量、增強現(xiàn)場監(jiān)控力度，如果是培訓、管理有漏洞，就要完善現(xiàn)有規(guī)章制度，提高培訓要求和質(zhì)量，嚴格把控“放單”關(guān)。

3.“處危而不亂”的風險駕馭能力。中小機場航務(wù)管理人員需要“臨大事而不亂”，當突發(fā)事件來臨時，不驚慌失措，鎮(zhèn)定沉著，妥善處置，并按規(guī)定及時報送事件信息。建議中小機場航務(wù)管理人員通過不斷加強相關(guān)業(yè)務(wù)知識的學習，不斷積累，逐漸具備“處危而不亂”的風險駕馭能力。

（四）借用外力，補齊短板

中小機場需要充分意識到和空管系統(tǒng)在航務(wù)管理方面的差距，正視自身存在的困難與不足。中小機場可在民航局“空管辦管行業(yè)，空管局管系統(tǒng)”的工作原則下，積極與屬地空管單位接觸，爭取將中小機場航務(wù)人員培訓工作納入各地區(qū)空管局培訓系統(tǒng)，充分借助各地區(qū)空管局開展空管培訓的優(yōu)勢和作用，探索建立一套中小機場航務(wù)人員培訓機制，切實提升航務(wù)人員的技能水平。

同時，中小機場還可與空管單位簽訂合作框架協(xié)議，建立健全長效合作機制，取得空管單位的大力支持和幫扶。充分借用空管單位在空域管理方面的優(yōu)勢，通過優(yōu)化空域結(jié)構(gòu)，為中小機場提供合理高效的排序、精細化的五邊間隔、進離場飛行沖突調(diào)配方案，通過聯(lián)合創(chuàng)新管制運行模式，緩解中小機場空管安全壓力，助力中小機場安全、健康和快速發(fā)展。

（五）統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌推進

隨著航班量增長和上級對航務(wù)安全保障的要求逐漸提高，中小機場航務(wù)管理水平和飛行安全保障之間的矛盾日益凸顯。國內(nèi)大部分機場集團已成立航務(wù)管理部，實現(xiàn)了對中小機場空管業(yè)務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)督、檢查和管理，提高了保障飛行安全水平，并且在中小機場引進和培養(yǎng)空管人員方面更具優(yōu)勢。

為持續(xù)提升中小機場航務(wù)管理水平，建議各機場集團成立航務(wù)管理部，全面建立航務(wù)工作總部垂直管理體系，形成責任集中擔當、資源集中調(diào)配、人員集中培訓的格局，在中小機場航班量持續(xù)增長的背景下，該模式能最大限度提升安全裕度。機場集團航務(wù)管理工作要堅持以航務(wù)管理部為主導，不斷規(guī)范航務(wù)安全管理體系，統(tǒng)一各項安全運行標準，整合空管設(shè)備保障資源，統(tǒng)一開展管制員初始培訓以及管制、通信、氣象人員的復訓。航務(wù)管理部探索建立人才培養(yǎng)及儲備培養(yǎng)模式，以民航院校畢業(yè)生為主體，建成充足的航務(wù)人才庫，建立集團層面的航務(wù)培訓機構(gòu)，取得局方認可的資格，開展航務(wù)人員的理論及模擬機培訓，并且聯(lián)合空管系統(tǒng)推進新技術(shù)應(yīng)用和空域結(jié)構(gòu)優(yōu)化，同時協(xié)調(diào)人力資源部門完善航務(wù)人員薪資管理制度，創(chuàng)造“好招人、易留人”的良好基礎(chǔ)，最大程度調(diào)動航務(wù)人員工作積極性。

近年來，中小機場航班量增長明顯，航務(wù)保障壓力“水漲船高”，對航務(wù)人員的要求也隨之提高。航務(wù)管理如同中小機場的運行中樞，在機場改擴建、引進航企時，高質(zhì)量的航務(wù)管理工作能為機場提供“造血”“輸血”的功能。對此，中小機場各級航務(wù)管理人員除了加強理論知識學習和思考之外，更需要加強實踐，以“時時放心不下”的責任感，發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。只有這樣，才能不斷夯實中小機場航務(wù)安全管理基礎(chǔ)，切實提高中小機場整體運行安全保障能力，確保中小機場在新時代民航強國建設(shè)中發(fā)揮出更大作用。