非現(xiàn)場監(jiān)督檢查在新疆機場的應(yīng)用探討

2017年底，以監(jiān)管事項庫為基礎(chǔ)的法定自查五項創(chuàng)新性制度正式在民航業(yè)推廣，標志著行業(yè)監(jiān)管模式調(diào)整改革工作在全行業(yè)正式啟動?！睹裼煤娇辗乾F(xiàn)場監(jiān)管規(guī)定》在給民航行政機關(guān)帶來節(jié)約監(jiān)管資源、提升監(jiān)管效能、促進精準監(jiān)管的同時，也為行政相對人（民航生產(chǎn)經(jīng)營單位）在完善內(nèi)部監(jiān)督檢查機制、創(chuàng)新內(nèi)部監(jiān)督檢查形式、提高內(nèi)部監(jiān)督檢查效率、降低內(nèi)部監(jiān)督檢查成本方面提供了有益的借鑒和參考。本文就非現(xiàn)場監(jiān)督檢查在新疆機場的應(yīng)用實踐談一些認識和體會。

非現(xiàn)場監(jiān)督檢查實施背景

民航局《關(guān)于推進精準監(jiān)管工作的意見》要求，全面深化民航體制機制改革，初步建成以“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”為目標的民航行業(yè)監(jiān)管系統(tǒng)。民航局《關(guān)于“十四五”期間深化民航改革工作的意見》明確提出，現(xiàn)代化的航空安全管理體系要以風(fēng)險管控和數(shù)據(jù)驅(qū)動為基礎(chǔ)?！笆濉币詠?，民航局完善了相應(yīng)法規(guī)體系，印發(fā)智慧民航建設(shè)路線圖，推進非現(xiàn)場監(jiān)管、精準監(jiān)管，有效提升了行業(yè)監(jiān)管效能。

新疆機場集團目前管轄23個（飛行區(qū)等級4E級3個、4D級3個、4C級17個）在用機場，是全國運輸機場數(shù)量最多的省級行政區(qū)。由于新疆自治區(qū)國土面積大，使得新疆自治區(qū)機場密度為1.27個/十萬平方公里，僅為全國平均水平的54%。在數(shù)量眾多的運輸機場中，如按吞吐量劃分，千萬級樞紐機場僅有1個（烏魯木齊），百萬級機場5個（喀什、庫爾勒、阿克蘇、和田、伊寧），其余皆為百萬以下的中小機場。如按運營管理方式劃分，自主運營管理（資產(chǎn)為機場集團所有）16個，委托管理運營7個。如按使用性質(zhì)劃分，民用運輸機場17個，軍民合用機場6個。因此，新疆機場除具有分布廣、運行規(guī)模差異顯著、運營模式多樣、軍民合用機場占比較高的特點外，還普遍面臨復(fù)雜的運行環(huán)境。以機場標高為例，最低的克拉瑪依機場為274.8米，而即將投運的塔什庫爾干機場則為3258米（高高原機場）；以機場氣溫為例，吐魯番機場機坪最高氣溫6～8月間可達到75℃，富蘊機場所在地處暑季節(jié)就開始飄雪等等。

上述情況致使新疆機場集團組織實施集團級監(jiān)督檢查的時間成本、空間成本極高。根據(jù)《新疆機場（集團）公司安全監(jiān)督檢查工作管理規(guī)定》，集團級安全監(jiān)督檢查分為綜合安全檢查、機場適用性檢查、專項檢查、安全巡查（督查）、法定自查共五類，除此之外還有針對重大保障任務(wù)的臨時性檢查。然而，與之對應(yīng)的是新疆機場集團專職安全管理部門人員數(shù)量的相對不足，無論是檢查的深度、廣度，還是檢查的覆蓋面都決定了僅僅依靠現(xiàn)場檢查是難以實現(xiàn)預(yù)期目標的。

非現(xiàn)場監(jiān)督檢查所具有的易組織、遠程性、可見、可控、可查等特點基本彌補了傳統(tǒng)監(jiān)督檢查方式的不足，非常適用于新疆機場。新疆機場集團積極響應(yīng)行業(yè)監(jiān)管新要求，深入探索嘗試機場合規(guī)管理工作的路徑與方法，逐步構(gòu)建了新疆機場集團非現(xiàn)場監(jiān)督檢查機制。從最初的微信視頻連線，到全疆23個機場監(jiān)控視頻系統(tǒng)的連接貫通，再到新疆機場集團全域管控中心的破土動工，非現(xiàn)場監(jiān)督檢查形式的全面應(yīng)用有效應(yīng)對了新冠肺炎疫情（以下簡稱“疫情”）的考驗，為分布分散、運行規(guī)模普遍偏小的機場集群安全管理工作注入了活力，提供了支撐。

非現(xiàn)場監(jiān)督檢查在新疆機場的應(yīng)用及成效

疫情爆發(fā)以來，按照屬地要求在做好疫情防控的同時，新疆機場集團緊緊圍繞“保物流暢通、保穩(wěn)鏈供應(yīng)、保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保基本民生、保紓困解難”做好機場安全有序平穩(wěn)運行的保障工作成為機場落實主體責(zé)任、堅決扛起政治責(zé)任的試金石。無論是“建立與疫情防控形勢相適應(yīng)的協(xié)調(diào)機制，做到航班調(diào)控收放自如，還是人物同防、非接觸式保障以及實現(xiàn)“五統(tǒng)一”管理（ 統(tǒng)一崗位管理、統(tǒng)一健康管理、統(tǒng)一用餐管理、統(tǒng)一封閉管理、統(tǒng)一住宿管理）要求的落地，監(jiān)督檢查的作用是不可替代的。根據(jù)《新疆機場集團2020年度安全監(jiān)督檢查工作任務(wù)及責(zé)任清單》的安排，機場集團安委會辦公室全年應(yīng)組織五類集團級安全監(jiān)督檢查14項，其中部分項目的檢查頻次是按一月一次、一季度一次計劃的，全年合計要組織開展47次集團級檢查。受疫情影響，機場集團所在地烏魯木齊市全年實行靜態(tài)管理近百天，如果繼續(xù)按原計劃實施現(xiàn)場監(jiān)督檢查就成了無法完成的任務(wù)。

新疆機場集團參照《民用航空非現(xiàn)場監(jiān)管規(guī)定》《關(guān)于明確非現(xiàn)場監(jiān)管工作有關(guān)問題的通知》修訂完善的《新疆機場（集團）公司安全監(jiān)督檢查工作管理規(guī)定》為完成全年監(jiān)督檢查任務(wù)提供了制度保障。機場集團安委會辦公室按照檢查類別、檢查項目抽調(diào)各專業(yè)辦公室檢查員組成檢查組，不再按照以往要求檢查組成員集中。各位檢查員要么在機場封閉上班，要么居家辦公。疫情期間的監(jiān)督檢查主要借助微信視頻和機場生產(chǎn)運行系統(tǒng)，檢查組成員不必前往被檢查機場現(xiàn)場，免去了旅途的奔波。利用機場生產(chǎn)運行系統(tǒng)開展的機坪運行規(guī)范化檢查甚至不需要被檢查機場人員的配合，檢查員操作視頻監(jiān)控系統(tǒng)即可完成。2020年，在兩次疫情波及面較廣的期間，新疆機場集團共開展遠程監(jiān)督檢查94次，累計發(fā)現(xiàn)問題1023項，實現(xiàn)了計劃內(nèi)的安全監(jiān)督檢查任務(wù)全部落實，非現(xiàn)場檢查的運用效果達到了預(yù)期。

非現(xiàn)場監(jiān)督檢查的優(yōu)勢與不足

（一）非現(xiàn)場監(jiān)督檢查具有傳統(tǒng)現(xiàn)場檢查所不具有的優(yōu)勢

一是非現(xiàn)場監(jiān)督檢查具有組織靈活的優(yōu)勢。平時在組織集團級監(jiān)督檢查時，安委會辦公室需在掌握各專業(yè)辦公室人員在崗在位、當前工作任務(wù)緊急程度等情況下方能確定統(tǒng)一的現(xiàn)場檢查時間，前期準備組織時間相對較長。非現(xiàn)場檢查可不考慮檢查組成員統(tǒng)一集中的問題，僅需統(tǒng)籌安排好檢查任務(wù)、使用工具（微信視頻、騰訊視頻、釘釘視頻或是機場生產(chǎn)運營系統(tǒng)）、完成時限、提交成果的要求等關(guān)鍵要素即可，具體的實施環(huán)節(jié)由各位檢查員視情而為。

二是非現(xiàn)場監(jiān)督檢查具有“四不兩直”（不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同接待；直奔基層、直插現(xiàn)場）的優(yōu)勢。無論是局方的監(jiān)管檢查還是民航企事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督檢查，只有掌握真實的第一現(xiàn)場、第一手資料才能實現(xiàn)發(fā)現(xiàn)問題這一核心目標。為此，“四不兩直”的要求應(yīng)運而生。在實際應(yīng)用過程中，傳統(tǒng)的現(xiàn)場檢查很難做到真正的“四不兩直”。非現(xiàn)場檢查所具有的易組織、遠程性以及調(diào)閱資料的及時性等特點使其天然滿足“四不兩直”要求。

三是非現(xiàn)場監(jiān)督檢查具有效率高的優(yōu)勢。新疆機場集團管轄的機場中距離集團本部最近的當屬吐魯番機場（約為200公里），若實施現(xiàn)場檢查即使乘坐動車來回路途也需要大概3小時，若實施遠程非現(xiàn)場檢查可能3小時已經(jīng)完成了一次專項檢查。單從時間的消耗上來看，非現(xiàn)場檢查的效率無疑是較高的。

四是非現(xiàn)場監(jiān)督檢查具有及時掌握機場運行態(tài)勢的優(yōu)勢。新疆機場集團搭建的生產(chǎn)運行系統(tǒng)為非現(xiàn)場監(jiān)督檢查提供“千里眼”和“順風(fēng)耳”，不但實現(xiàn)對機場運行、空管、通信導(dǎo)航、飛行區(qū)保障、機場供電保障、安檢、航站樓運維、地面勤務(wù)保障等重點崗位全覆蓋，還能更好地了解掌握機場運行保障的實際狀況。如需掌握各機場跑道運行現(xiàn)狀，打開機場集團信息平臺即可獲悉；如需掌握各機場運行保障各環(huán)節(jié)銜接情況，通過A-CDM可掌握；如需了解各機場運輸生產(chǎn)數(shù)據(jù)，打開航線運營統(tǒng)計系統(tǒng)可查詢；如需查看運行保障現(xiàn)場“三違”（違規(guī)作業(yè)、違章指揮、違反勞動紀律）發(fā)生情況，只需用鼠標點擊生產(chǎn)保障現(xiàn)場監(jiān)控系統(tǒng)的相關(guān)攝像頭就能實現(xiàn)。

五是非現(xiàn)場監(jiān)督檢查具有顯著降低管理成本的優(yōu)勢。數(shù)據(jù)顯示，2020年新疆機場集團安委會辦公室實際發(fā)生的差旅費較預(yù)算數(shù)節(jié)省49%。除差旅費支出減少外，更是節(jié)省了時間成本、提升了人力資源綜合利用效率。在疫情影響的當前，非現(xiàn)場監(jiān)督檢查既是落實疫情防控要求的現(xiàn)實舉措，也是落實企業(yè)“過緊日子”要求的必然選擇。

（二）非現(xiàn)場監(jiān)督檢查存在的不足不容忽視

一是非現(xiàn)場監(jiān)督檢查依然需要被檢查方的配合。從新疆機場集團的監(jiān)督檢查效果來看，實施非現(xiàn)場監(jiān)督檢查的過程中，檢查員可以通過調(diào)取遠程音視頻、圖文或者其他電子數(shù)據(jù)等完成一部分基礎(chǔ)檢查項，在涉及過程回溯、業(yè)務(wù)技能掌握情況的訪談、查閱現(xiàn)場資料、復(fù)核現(xiàn)場工作記錄等檢查項目時仍需依賴于被檢查方有關(guān)工作人員。從這個層面上講，非現(xiàn)場監(jiān)督檢查效率提升的空間是有限的。

二是非現(xiàn)場監(jiān)督檢查的交流溝通不及現(xiàn)場檢查方便。不可否認，非現(xiàn)場檢查在組織及時、高效方面有著無可比擬的優(yōu)勢。但在檢查者與被檢查者雙方的交流溝通方面還存在著短期無法打破的壁壘。通過視頻連線或語音連線方式的交流溝通始終無法做到面對面般的直接和順暢，面對面時語氣的輕微變換、面部表情的些許變化都能成為雙方有效溝通的方式。非現(xiàn)場檢查時，平時一個再正常不過的問題可能都需要進行大量的語言描述。隨著非現(xiàn)場監(jiān)督檢查頻繁的使用，其不便于交流溝通的弊端也愈發(fā)明顯。

三是非現(xiàn)場監(jiān)督檢查對硬件設(shè)施的依存度較高。從新疆機場集團實施非現(xiàn)場監(jiān)督檢查的情況來看，不是每個機場都適合該形式。非現(xiàn)場監(jiān)督檢查十分依賴機場已建成的視頻監(jiān)控系統(tǒng)、各類信息系統(tǒng)以及相關(guān)設(shè)備設(shè)施。上述系統(tǒng)或設(shè)備的位置相對固定、功能比較明確，加之新舊機場、是否實施機場改擴建、設(shè)施設(shè)備的代際差別等都會成為影響非現(xiàn)場監(jiān)督檢查效果的重要因素。以新疆機場集團一個未實施改擴建的4C級機場為例，該機場僅有120個監(jiān)控攝像頭，而另一個已實施過改擴建的同等規(guī)模機場監(jiān)控攝像頭的數(shù)量接近500個，兩者之間的差別巨大，實施非現(xiàn)場監(jiān)督檢查的基礎(chǔ)支撐差異不言而喻。

四是非現(xiàn)場監(jiān)督檢查難以實現(xiàn)全覆蓋。這里所講的全覆蓋，不僅指覆蓋范圍，還包括應(yīng)用時間、應(yīng)用場景。由于新疆機場集團各機場在機場建設(shè)、設(shè)備選型、安裝數(shù)量等方面存在著差異，部分機場在覆蓋范圍上存在著不全面的問題。新疆機場顯著的氣象條件差異也使得非現(xiàn)場監(jiān)督檢查存在諸多限制，南疆機場的沙塵暴天氣、北疆機場的雨雪霜凍霧天氣條件下都不能很好地實施非現(xiàn)場檢查。從實際應(yīng)用經(jīng)驗來看，夜間的非現(xiàn)場監(jiān)督檢查效果大打折扣，不及預(yù)期。

五是非現(xiàn)場監(jiān)督檢查帶來的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險問題。航空安全工作的極端重要使其具有政治、經(jīng)濟、社會、業(yè)務(wù)、文化五個屬性。近年來，由于網(wǎng)絡(luò)安全管控不利導(dǎo)致的行業(yè)失泄密事件接連發(fā)生，給全行業(yè)、涉事的民航企事業(yè)單位都帶來了較大負面影響。在實施非現(xiàn)場監(jiān)督檢查的過程中，檢查員查閱的都是機場運行保障的一線資料，如何確保網(wǎng)絡(luò)安全應(yīng)該成為組織開展檢查前的重要關(guān)注事項，唯有這樣才能管控住相應(yīng)的衍生風(fēng)險。

加強和完善非現(xiàn)場監(jiān)督檢查的思考

民航局分別于2020年、2022年印發(fā)實施的《四型機場建設(shè)導(dǎo)則》《智慧民航建設(shè)路線圖》是在新形勢下完整、準確、全面貫徹落實新發(fā)展理念，順應(yīng)新時代民航發(fā)展趨勢，全面推進民航強國建設(shè)，加快民航高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。通過創(chuàng)新民航運行、服務(wù)、監(jiān)管方式，實現(xiàn)對民航全要素、全流程、全場景進行數(shù)字化處理、智能化響應(yīng)和智慧化支撐的新模式新形態(tài)。

新疆機場集團堅持以四型機場建設(shè)為指導(dǎo)，以推進智慧化建設(shè)為主要實現(xiàn)路徑并確立了“規(guī)?；\營、區(qū)域化管理、專業(yè)化保障、智慧化發(fā)展”的路徑。筆者認為，未來，在非現(xiàn)場監(jiān)督檢查方面新疆機場集團可從以下三個方面加以突破。

一是加強配套制度建設(shè)。對照《四型機場建設(shè)導(dǎo)則》《智慧民航建設(shè)路線圖》要求完善新疆機場集團非現(xiàn)場監(jiān)督檢查工作制度，在制度層面為組織開展非現(xiàn)場監(jiān)督檢查工作提供基礎(chǔ)支撐。細化非現(xiàn)場監(jiān)督檢查工作流程，充分考慮檢查組織、檢查實施、網(wǎng)絡(luò)信息安全以及檢查結(jié)果運用等一系列事宜，進一步規(guī)范機場集團安全監(jiān)督檢查工作機制。

二是加快推進新疆機場集團全域管控中心項目建設(shè)。對照機場集團運行實際優(yōu)化遠程指控、應(yīng)急管理、遠程配載、航空情報、遠程業(yè)務(wù)保障能力提升、遠程塔臺、集中預(yù)報、空管業(yè)務(wù)保障等8大業(yè)務(wù)功能的輸出形式，為機場集團安委會11個專業(yè)管理辦公室實現(xiàn)跟蹤監(jiān)測、考核、評價、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支持提供支撐。

三是加速打破數(shù)據(jù)壁壘。在機場可研、初步設(shè)計、工程建設(shè)、改擴建等階段對照智慧化建設(shè)要求開展調(diào)研、設(shè)計、選型、采購等，按照適度超前原則盡量向移動式、全覆蓋、定制化統(tǒng)籌考慮，積極打破現(xiàn)有視頻監(jiān)控、生產(chǎn)運行、經(jīng)營管理等各個子系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)壁壘，并為將來的智慧化監(jiān)督檢查預(yù)留數(shù)據(jù)接口，全面完善實施非現(xiàn)場監(jiān)督檢查的硬件基礎(chǔ)。