“雙碳”目標(biāo)背景下長(zhǎng)江中游城市群大氣污染協(xié)同治理的困境和對(duì)策思考

何心儀，倪海霞，王思睿，尉容強(qiáng)

(湖北大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430000)

1 長(zhǎng)江中游城市群大氣污染協(xié)同治理的必要性

長(zhǎng)江中游城市群包括湖北、湖南和江西三省的31個(gè)城市，2021年常住人口約為全國(guó)的9.4%，地區(qū)GDP占全國(guó)的10.3%，是我國(guó)面積最大、中部地區(qū)最重要的城市群，被形象地比喻為“中國(guó)的金腰帶”。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的不斷發(fā)展，大氣污染問(wèn)題也不可避免地越來(lái)越突出，對(duì)城市發(fā)展、周邊環(huán)境和人們的生活造成了嚴(yán)重影響，特別是大氣污染的連片性、外溢性和重疊性愈加嚴(yán)重，形成了多重空間關(guān)聯(lián)效應(yīng)，這一熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題已引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注［3］。

在“雙碳”目標(biāo)下，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)同治理勢(shì)在必行?！皡f(xié)同治理”是指政府內(nèi)部各部門(mén)之間、政府與市場(chǎng)或非政府組織之間、政府與公民之間通過(guò)平等協(xié)商共同參與解決公共問(wèn)題。協(xié)同治理理論對(duì)于解決復(fù)雜性程度高、治理難度大的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題具有重要的參考和指導(dǎo)意義。當(dāng)前長(zhǎng)江中游城市群大氣污染區(qū)域協(xié)同治理仍處于初期階段，一些地區(qū)的環(huán)境問(wèn)題未能得到妥善解決。因此，我們必須正視該地區(qū)在當(dāng)前大氣污染協(xié)同治理中存在的問(wèn)題，找出區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制作用欠佳的原因，并提出相關(guān)的改進(jìn)建議，助力大氣質(zhì)量的改善和“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2 長(zhǎng)江中游城市群大氣污染協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)困境

2.1 協(xié)同治理內(nèi)在動(dòng)機(jī)不足

長(zhǎng)江中游城市群在大氣污染協(xié)同治理方面協(xié)同合作意識(shí)薄弱。由于行政壁壘、地方保護(hù)主義的根深蒂固，各自為政的治理體系早已形成，缺乏合理的大氣污染協(xié)同治理機(jī)制［4］。當(dāng)前屬地主義的大氣污染治理模式盛行，只強(qiáng)調(diào)環(huán)境治理的便利性，客觀上忽視了二氧化碳等溫室氣體具有天然的流動(dòng)性和外溢性，致使大氣污染防治工作未能發(fā)揮合力［5］。

由于我國(guó)的大氣環(huán)境污染具有復(fù)合型的特征，治理難度較大，需要各地方政府協(xié)同合作治理，然而地方政府始終將各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在戰(zhàn)略優(yōu)先地位，能源利用效率、資源環(huán)境保護(hù)等在政績(jī)考核中居次要地位，碳排放目標(biāo)往往讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，并且減少碳排放勢(shì)必需要控制能源消費(fèi)，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)［3］。此外，碳中和目標(biāo)要求大量公共資源轉(zhuǎn)向節(jié)能降碳和能源轉(zhuǎn)型，在許多城市政府面臨財(cái)政短缺和嚴(yán)重債務(wù)的情況下，將有限的財(cái)政資源用于碳達(dá)峰、碳中和就會(huì)顯得動(dòng)力不足［6］。特別是有望沖擊中國(guó)“第五極”的長(zhǎng)江中游城市群，政府官員始終秉持GDP增長(zhǎng)論，治理思維滯后，省際之間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，面對(duì)碳中和這一約束性目標(biāo)多采取應(yīng)付性措施，在條件尚未成熟之際，地方政府協(xié)同治理大氣污染的動(dòng)力更多來(lái)源于中央的壓力，缺乏內(nèi)在動(dòng)機(jī)。

2.2 協(xié)同治理缺乏政策法規(guī)依據(jù)

近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列關(guān)于生態(tài)環(huán)境治理的法律法規(guī)和政策規(guī)定，十八大以來(lái)更是明確提出了 “用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的要求，號(hào)召各地方政府積極響應(yīng)。從中央立法層面來(lái)看，《大氣污染防治法》對(duì)重點(diǎn)區(qū)域大氣污染協(xié)同治理措施的實(shí)施提出了一定的工作要求和工作標(biāo)準(zhǔn)，但這些要求和標(biāo)準(zhǔn)都較為模糊，缺乏詳細(xì)的操作程序和保障措施。在“雙碳”目標(biāo)背景下，碳減排的相關(guān)立法內(nèi)容仍然存在空白，目前雖已出臺(tái)了多個(gè)關(guān)于“雙碳”的政策性文件，但由于缺乏強(qiáng)制性的法律保障，在實(shí)施過(guò)程中還存在很多問(wèn)題［4］。

從地方立法層面來(lái)看，湖北、湖南、江西三省政府分別制定了指導(dǎo)各自轄區(qū)內(nèi)的大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃和實(shí)施方案的規(guī)范性文件，但由于三省在大氣污染防治工作上的進(jìn)展不一，治理方案和治理手段都存在差異，對(duì)三省政府合作協(xié)同治理大氣污染有一定影響。此外，在長(zhǎng)江中游城市群中，并沒(méi)有建立大氣污染防治跨區(qū)域協(xié)同治理的法律法規(guī)，三省政府對(duì)于這一問(wèn)題只發(fā)布了宏觀性政策文件，對(duì)各地的職責(zé)、行政權(quán)力和協(xié)調(diào)機(jī)制沒(méi)有做出明確規(guī)定。當(dāng)前長(zhǎng)江中游城市群仍處于大氣環(huán)境污染政府協(xié)同治理的初級(jí)探索階段。

2.3 協(xié)同治理監(jiān)督考核機(jī)制不完善

在區(qū)域大氣污染協(xié)同治理過(guò)程中，監(jiān)督考核是非常關(guān)鍵的一環(huán)。監(jiān)督考核機(jī)制不完善，會(huì)導(dǎo)致協(xié)同治理主體自我監(jiān)督缺失、協(xié)同治理的監(jiān)督渠道不暢，從而削弱地方政府協(xié)同治理大氣污染的成效。長(zhǎng)江中游城市群在大氣污染協(xié)同治理的監(jiān)督考核過(guò)程中還存在著一些問(wèn)題。

（三）收集資料。小組內(nèi)部分工，各組員按照分工收集資料。每位組員可以根據(jù)自己的條件選擇合適的獲取資料途徑，通過(guò)圖書(shū)館查閱圖書(shū)或網(wǎng)絡(luò)資源查找與學(xué)習(xí)任務(wù)相關(guān)的原始信息，然后小組成員們合作對(duì)所收集的信息進(jìn)行分類、篩選、整合，最終形成小組的集體資料，并上傳到網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的學(xué)習(xí)資料資源包，作為完成學(xué)習(xí)任務(wù)的基礎(chǔ)。

2.3.1 監(jiān)督管理不到位

目前，湘贛鄂三省的大氣污染監(jiān)督部門(mén)仍隸屬于地方政府，因此在政策支持、人員安排、財(cái)政投入方面受到地方單位的限制。同時(shí)，由于監(jiān)管主體定位不清、責(zé)任不明等問(wèn)題，加上在屬地主義治理模式下三省協(xié)同治理大氣污染監(jiān)管機(jī)制的缺失，使得當(dāng)前的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)既做“運(yùn)動(dòng)員”，又做“裁判員”，監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)威性受到了質(zhì)疑。

2.3.2 問(wèn)責(zé)和處罰力度不夠

目前在長(zhǎng)江中游城市群協(xié)同治理大氣環(huán)境問(wèn)題的過(guò)程中，三省政府既沒(méi)有建立三省聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，也沒(méi)有統(tǒng)一的評(píng)判和處罰標(biāo)準(zhǔn)，缺乏專業(yè)的執(zhí)法隊(duì)伍與強(qiáng)有力的獎(jiǎng)懲機(jī)制，導(dǎo)致監(jiān)督檢查不力、問(wèn)責(zé)處罰不到位，同時(shí)也無(wú)法形成共治合力，導(dǎo)致三省政府協(xié)同治理大氣污染的效果不佳。

2.3.3 政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系不完備

三省并未設(shè)立協(xié)同治理大氣污染相關(guān)的政績(jī)考核評(píng)價(jià)制度，導(dǎo)致一些政策落實(shí)不到位，并且也沒(méi)有激勵(lì)及獎(jiǎng)懲措施，領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)大氣污染治理工作的認(rèn)識(shí)不清、重視程度較低［7］。

2.4 協(xié)同治理溝通交流不暢

有效整合區(qū)域內(nèi)的大氣污染信息是地方政府協(xié)同治理大氣污染的先決條件之一。然而，雖然中央和地方都提出構(gòu)建長(zhǎng)江中游城市群空氣污染數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)的概念，但由于信息標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信息來(lái)源不同、信息收集渠道不暢等問(wèn)題，信息共享平臺(tái)搭建困難重重。目前，長(zhǎng)江中游城市群大氣污染協(xié)同治理缺乏統(tǒng)一的信息共享平臺(tái)，僅通過(guò)各城市內(nèi)部的平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)和信息的共享，共享的內(nèi)容主要集中在單一或局部的環(huán)境指標(biāo)上，有待進(jìn)一步完善。在信息發(fā)布方面，三省信息的發(fā)布渠道各異，地方政府、地方環(huán)保部門(mén)、氣象部門(mén)等機(jī)構(gòu)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行信息傳遞，但總體整合水平較低，協(xié)同效應(yīng)較弱。整體來(lái)看，由于長(zhǎng)江中游城市群大氣污染協(xié)同治理還處于起步階段，各項(xiàng)規(guī)章制度有待進(jìn)一步完善，并且結(jié)合大氣污染具有流動(dòng)性的特點(diǎn)，在信息溝通效率低的情況下形成了區(qū)域間的信息壁壘。

3 長(zhǎng)江中游城市群大氣污染協(xié)同治理的對(duì)策建議

3.1 強(qiáng)化協(xié)同治理理念

實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江中游城市群大氣污染協(xié)同治理合力，需要三地政府深化合作理念，改變“各自為政”的治理觀念，加大對(duì)區(qū)域間政府協(xié)同治理大氣污染的宣傳力度，營(yíng)造良好的合作環(huán)境，加強(qiáng)三省地方政府間和政府部門(mén)間的合作溝通。通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)化協(xié)同機(jī)制、充分協(xié)調(diào)利益關(guān)系，因地制宜實(shí)現(xiàn)區(qū)域大氣污染治理的最優(yōu)配置，由污染治理成本邊際效應(yīng)最小的區(qū)域承擔(dān)更多的減排和治理任務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)整體最優(yōu)的污染治理效果［8］。為了充分發(fā)揮三省政府協(xié)同參與大氣污染環(huán)境治理的的主動(dòng)性和積極性，可以以現(xiàn)行的強(qiáng)制性協(xié)同治理機(jī)制為基礎(chǔ)，通過(guò)給予地方主管部門(mén)一定的自主權(quán)，提供資金支持以及建立獎(jiǎng)懲機(jī)制等方式，激發(fā)三省協(xié)同參與大氣治理的強(qiáng)大活力，將目前由中央主導(dǎo)的強(qiáng)制性協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制性與自愿性相結(jié)合的協(xié)同治理模式。

3.2 健全大氣污染協(xié)同治理的法律規(guī)范

從中央層面來(lái)看，雖然我國(guó)已建立了大氣污染防治的相關(guān)法律法規(guī)，但其中關(guān)于大氣污染協(xié)同治理的要求和標(biāo)準(zhǔn)都比較模糊，法律法規(guī)無(wú)法有效地發(fā)揮作用。為此，必須細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容要求，詳細(xì)闡述操作程序和保障措施。同時(shí)，應(yīng)把“雙碳”目標(biāo)納入立法范疇，首先要制定一個(gè)具體的針對(duì)“雙碳”目標(biāo)的法律法規(guī)，如《氣候變化法》，通過(guò)明確相關(guān)主體的職責(zé)和義務(wù)，構(gòu)建合理的治理體系和運(yùn)行機(jī)制；其次是修改現(xiàn)行法律，增加“碳減排”的內(nèi)容，如《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》等［9］。

在地方層面來(lái)看，長(zhǎng)江中游城市群大氣污染跨區(qū)域協(xié)同治理法律法規(guī)存在空白。因此，有必要對(duì)長(zhǎng)江中游城市群的大氣污染協(xié)同治理進(jìn)行法律約束，并制定區(qū)域保護(hù)法，這不僅能減少因地方政府自利傾向而產(chǎn)生的地方保護(hù)主義，而且還能為地方政府之間的協(xié)作提供更多的法律支撐。對(duì)三省政府協(xié)同治理的內(nèi)容、人員、資金等以法律的形式進(jìn)行統(tǒng)一的解釋和規(guī)定，確保長(zhǎng)江中游城市群各地方政府積極履行各自的職責(zé)。

3.3 完善協(xié)同治理監(jiān)督考核機(jī)制

在區(qū)域協(xié)同治理過(guò)程中，不健全的監(jiān)督考核機(jī)制不利于地方政府協(xié)同治理的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而影響大氣環(huán)境治理的成效，因此，相關(guān)部門(mén)必須完善當(dāng)前的監(jiān)督考核機(jī)制。

3.3.1 建立政府協(xié)同治理監(jiān)督制度

在大氣污染治理過(guò)程中，政府作為大氣污染治理的主體，承擔(dān)著重要責(zé)任。為了充分發(fā)揮跨區(qū)域協(xié)同治理的成效，加強(qiáng)對(duì)大氣污染的治理，需要在三省政府之間和政府各部門(mén)之間推進(jìn)監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)，清晰監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位，以促進(jìn)大氣污染治理進(jìn)程，并鼓勵(lì)民眾參與社會(huì)監(jiān)督，以此提升大氣污染協(xié)同治理的民主性和科學(xué)性。

3.3.2 建立政府協(xié)同治理問(wèn)責(zé)制度并加大問(wèn)責(zé)力度

首先，相關(guān)部門(mén)應(yīng)推動(dòng)建立大氣污染區(qū)域協(xié)同治理問(wèn)責(zé)機(jī)制。針對(duì)各地政府在大氣污染治理中所承擔(dān)的責(zé)任，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化和完善，建立統(tǒng)一的問(wèn)責(zé)評(píng)判和懲罰標(biāo)準(zhǔn)，形成三省政府共治合力，提高協(xié)同治理的科學(xué)性。其次是建立大氣污染治理責(zé)任終身問(wèn)責(zé)制，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)的治理行為進(jìn)行長(zhǎng)期追蹤，通過(guò)強(qiáng)有力的獎(jiǎng)懲機(jī)制，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)大氣污染治理的重視程度。

3.3.3 建立政府協(xié)同治理綠色考核制度

2014年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《大氣污染治理行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況考核辦法（試行》），三省可以依據(jù)《考核辦法》，制定適合本區(qū)域?qū)嶋H情況的區(qū)域大氣環(huán)境污染治理考核辦法［10］。依據(jù)量化指標(biāo)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的治理行為進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，增加環(huán)境治理在績(jī)效考核和任期考核中所占比重，并與職位晉升相掛鉤，提升領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)大氣污染治理工作的重視程度，推動(dòng)考核體系的科學(xué)化。

3.4 加強(qiáng)協(xié)同治理主體的溝通交流

3.4.1 建立統(tǒng)一的信息交流平臺(tái)

長(zhǎng)江中游城市群地區(qū)需要完善目前的環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，建立覆蓋三省的環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，建立信息交流平臺(tái)，加強(qiáng)大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的公開(kāi)性，加強(qiáng)區(qū)域政府間的信任，保證社會(huì)公眾的知情權(quán)，使信息能夠在一個(gè)更加開(kāi)放、有序的平臺(tái)上進(jìn)行交流［11］。同時(shí)，要以信息交流平臺(tái)為基礎(chǔ)，擴(kuò)充信息共享內(nèi)容，不僅要公開(kāi)單一的監(jiān)測(cè)信息，也要公開(kāi)大氣環(huán)境污染企業(yè)、大氣環(huán)境污染源等信息。

3.4.2 建立信息共享機(jī)制

一是要設(shè)立一定的共享權(quán)限，打破傳統(tǒng)的地域限制，使得各地政府都能獲得全面的信息資源。同時(shí)，對(duì)其他主體也要共享信息，以推進(jìn)其他主體更好地參與大氣環(huán)境污染治理；二是完善信息公開(kāi)制度，向社會(huì)公開(kāi)大氣環(huán)境污染治理信息，并且通過(guò)優(yōu)化溝通流程與程序，減少不必要的溝通環(huán)節(jié)以降低溝通成本，從而使得不同的主體都能獲得所需信息，并發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，做到與政府部門(mén)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

4 總結(jié)

總而言之，在實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的目標(biāo)愿景下，長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展過(guò)程中的大氣污染問(wèn)題不容忽視，省際大氣污染協(xié)同治理機(jī)制還存在多方面的不足，面臨新的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。我們需要在原先的治理成果上不斷推進(jìn)聯(lián)防聯(lián)控、統(tǒng)籌發(fā)展、協(xié)同實(shí)施，致力于打造優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境，以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江中游城市群大氣污染的有效治理。