京津冀區(qū)域大氣污染現(xiàn)狀與協(xié)同治理路徑的思考

鮑 豐

（廊坊市生態(tài)環(huán)境局，河北 廊坊 065000）

近年來，隨著社會經(jīng)濟水平的不斷提高，在加快城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進程的同時，大氣污染問題更加嚴重，大氣污染形態(tài)發(fā)生明顯改變，污染物在各座城市與地區(qū)將相互輸送轉化，由點源污染、單一污染轉變?yōu)槊嬖次廴竞蛷秃闲臀廴?，嚴重破壞了生態(tài)環(huán)境。在這一背景下，我國提出大氣污染協(xié)同治理理念，以京津冀區(qū)域為試點，采取多項措施來構建“區(qū)域”尺度治理體系，這對控制污染范圍、減輕大氣污染程度、建設環(huán)境友好型社會有著重要意義。對大氣污染協(xié)同治理路徑的探索，則是處理大氣污染治理機制所暴露問題的關鍵。

1 京津冀區(qū)域大氣污染現(xiàn)狀

1.1 空氣質量形勢嚴峻

現(xiàn)階段，京津冀區(qū)域是我國各區(qū)域中大氣污染程度較為嚴重的區(qū)域，對大氣環(huán)境治理水平、力度提出了更為嚴格的要求。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部所發(fā)布《2021中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》等文件來看，京津冀區(qū)域的平均優(yōu)良天數(shù)、PM2.5細顆粒物濃度、空氣總體質量都明顯低于我國平均標準。從橫向對比來看，京津冀區(qū)域大氣環(huán)境質量雖然在近年得到明顯提升，但仍低于珠三角、長三角等工業(yè)聚集區(qū)域。例如，京津冀區(qū)域在2021年的優(yōu)良天數(shù)比例為67.2%，同比上升4.7個百分點，細粒顆粒濃度同比下降18.9%。長三角區(qū)域在2021年的優(yōu)良天數(shù)比例為86.7%，同比上升1.6個百分比，細粒濃度為31 μg/m3，同比下降11.4%［1］。

1.2 產(chǎn)業(yè)結構失衡

目前，各區(qū)域大氣環(huán)境質量主要受到產(chǎn)業(yè)結構影響，產(chǎn)業(yè)結構中第二產(chǎn)業(yè)占比越高，則大氣環(huán)境污染程度越重。目前來看，在京津冀區(qū)域中分布著大量的火電廠、鋼鐵廠等重污染企業(yè)。在企業(yè)生產(chǎn)過程中，持續(xù)產(chǎn)生大量工業(yè)廢氣，雖然廢氣經(jīng)過一系列處理，但最終排放的廢氣中仍含有少量細顆粒物等污染物。因此，如果不對京津冀區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結構進行優(yōu)化調整，或是產(chǎn)業(yè)結構轉型升級效果不理想，將無法從根源上解決京津冀區(qū)域大氣環(huán)境嚴重污染的問題。

此外，北京市、天津市與河北省三地的產(chǎn)業(yè)結構、工業(yè)水平存在明顯差異，北京市與天津市的第一與第三產(chǎn)業(yè)占比較高，河北省第二產(chǎn)業(yè)則在總體產(chǎn)業(yè)結構中占據(jù)主導地位，大氣污染程度也明顯高于北京市、天津市。例如，在2014年，河北省工業(yè)二氧化硫排放量高達110.84萬噸，在本地區(qū)二氧化硫排放量中的比重達到92.4%。北京市工業(yè)二氧化硫排放量為7.89萬噸，本地區(qū)二氧化硫排放量占比為63.2%。天津市工業(yè)二氧化硫排放量為20.92萬噸，本地區(qū)二氧化硫排放量占比為96.0%［2］。

1.3 區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡

從大氣污染治理角度來看，當前所采取無害化技術的處理成本較為高昂，加重了當?shù)刎斦摀?，部分地區(qū)因財政收入較少，無法投入充沛資金來進行大規(guī)模的大氣污染治理工作，導致實際治理效果、治理范圍未達到預期要求。

在京津冀區(qū)域中，北京市、天津市與河北省的經(jīng)濟水平存在明顯差異，致使大氣污染治理力度有所不同。以2017年為例，京、津、冀三地財政收入為5 430.8億元、2 310億元以及3 233億元。其中，北京市財政收入最多，可以持續(xù)投入大量資金用于處理廢氣與治理環(huán)境。天津市財政收入較少，但得益于天津市面積較小和產(chǎn)業(yè)均衡，投入適量資金即可明顯改善大氣環(huán)境。而河北省財政收入雖然略高于天津市，但經(jīng)濟水平較低，且大氣污染程度最高，所投入資金少于實際資金缺口，大氣污染治理效果并不理想。

2 京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理路徑

2.1 建立區(qū)域利益補償機制

從協(xié)同治理邏輯關系角度來看，各地都以保護當?shù)乩妗⒋龠M經(jīng)濟增長為大氣污染治理工作的一項重要目標，強調于兼顧經(jīng)濟增長與環(huán)境改善。與此同時，從協(xié)同治理層面來看，由于各地存在多元化訴求，相互間處于利益競爭關系，這無疑給大氣污染治理工作造成阻力?，F(xiàn)階段，北京市以帶動其它地區(qū)治理標準，提升大氣污染協(xié)同治理項目愿景，督促天津市與河北省對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結構進行調整，減少第二產(chǎn)業(yè)比重，淘汰高污染工業(yè)企業(yè)，直至三地大氣污染治理標準保持齊平狀態(tài)，以減小大氣污染物在跨地區(qū)輸送交換期間，對北京市空氣質量造成的影響。天津市以避免削減工業(yè)產(chǎn)能作為大氣污染治理項目愿景，期望在治理項目中得到北京市資源傾斜，在不影響當?shù)氐诙a(chǎn)業(yè)前提下，聚焦京津冀區(qū)域資源，協(xié)同大氣污染治理工作，簡單來講，則是由其它地區(qū)來分擔天津市部分大氣污染治理成本。而河北省則以減輕大氣污染治理成本負擔、消除北京市與天津市在人才技術等層面虹吸效應作為項目愿景，并在項目運作期間通過促進要素流動，推動現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結構升級轉型。

為保證各地均實現(xiàn)利益最大化目標，掃清大氣污染協(xié)同治理期間遇到的內外部阻力，需要建立區(qū)域利益補償機制，在機制約束作用下來協(xié)調沖突、利益共容，確保各屬地政府可以從理性經(jīng)濟角度來看待問題，具體采取區(qū)域利益補償、建立排污權交易制度、創(chuàng)新成本分攤制度三項措施。第一，區(qū)域利益補償是由各級地方政府共同設立項目補償基金，在大氣污染治理期間采取產(chǎn)能削減等措施時，向項目屬地政府提供一定額度的補償基金，基金用于解決失業(yè)問題和再就業(yè)問題，如向高污染企業(yè)提供搬遷補償，向工業(yè)企業(yè)提供資金補助來升級生產(chǎn)技術，使用資金進行失業(yè)人員培訓教育工作。第二，建立排污權交易制度是從立法層面來實施大氣污染私有化政策，相關生產(chǎn)企業(yè)在生產(chǎn)過程中，排放工業(yè)廢氣或其它含有污染物的廢氣時，將由工業(yè)企業(yè)與排污者通過購買排污額度等方式，來承擔由此產(chǎn)生的治理成本，在真正意義上做到“誰排污誰治理”［3］。第三，創(chuàng)新成本分攤機制是對北京市、天津市與河北省的財政投入比例進行調整，既要肯定河北省在大氣污染協(xié)同治理工作中做出的貢獻，同時，也要認識到河北省在大氣污染治理過程中所承擔的財政負擔，采取對口幫扶大氣污染治理關鍵地區(qū)、提供技術資金支持、完善污染者付費方式等手段。

2.2 建立區(qū)域主體合作治理機制

大氣污染協(xié)同治理模式具備多元主體特征，由聯(lián)防聯(lián)控機構負責頂層設計、把控總體方向與制定全局規(guī)劃，相關部門負責具體工作與推動大氣污染治理項目實施。根據(jù)實際治理情況來看，當前正處于由屬地管理階段邁向區(qū)域協(xié)同治理階段的關鍵時期，京津冀區(qū)域各級污染治理主體間的合作程度有限，治理期間偶爾形成沖突，導致大氣污染實際治理效果和預期存在出入，具體存在彼此協(xié)調不平衡、責任分配機制不完善等多項問題。責任分配機制不完善問題在于，以減少大氣污染物排放量、減輕當?shù)丨h(huán)境污染程度作為治理目標，將環(huán)境治理壓力層層傳達，致使部分地方采取削減產(chǎn)能、搬遷高污染企業(yè)等措施，來實現(xiàn)大氣污染治理目標，并沒考慮到所采取各項措施對京津冀區(qū)的治理工作與大氣環(huán)境質量造成的影響。

為實現(xiàn)資源集成利用目標，提高大氣污染治理資源利用率和改善治理效果，需要著手建立區(qū)域主體合作治理機制，建立多元化合作網(wǎng)絡。一方面，建立京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理領導小組，從各部委與北京市、天津市和河北省抽調小組成員，統(tǒng)籌大氣污染治理工作，對治理方向、各項工作作出指示，起到居中協(xié)調作用，并對京津冀區(qū)域大氣污染治理目標負主要責任。另一方面，領導小組定期召開內部會議，總結上治理成果、制定相關政策、確定下一階段治理計劃與主要任務，并著手處理跨域協(xié)同治理期間遇到的重難點問題，牽頭各級政府深度合作，并在協(xié)同治理機構中設立協(xié)同執(zhí)法辦公室、規(guī)劃協(xié)同辦公室，以及聯(lián)絡協(xié)調辦公室等部門。

此外，在傳統(tǒng)大氣污染治理模式中，以環(huán)境部門為治理主體，沒有充分調動社會公眾力量，致使財政負擔加重，限制了大氣污染治理效果。因此，需要將企業(yè)與公眾納入大氣污染治理體系當中，建立起主導企業(yè)與公眾參與的全新治理格局。為實現(xiàn)這一目的，應采取加強政策扶持力度、建立完善的參與機制。其中，加強政策扶持力度，是鼓勵工業(yè)企業(yè)對現(xiàn)有生產(chǎn)技術進行創(chuàng)新改良，配置大量新型低污染生產(chǎn)設備，并由政府部門向其提供稅收減免、低息貸款等多項支持，以調動企業(yè)參與污染治理活動的積極性；建立完善參與機制，是促進公眾參與污染治理活動的渠道，如在官方網(wǎng)站上定期公示下一階段大氣污染協(xié)同治理工作計劃，公眾通過特定渠道提供建議與反饋問題，自發(fā)監(jiān)督協(xié)同治理計劃的后續(xù)執(zhí)行情況，以及在空氣質量監(jiān)測平臺中實時上傳所發(fā)現(xiàn)的大氣污染問題［4］。

2.3 堅持立法先行

現(xiàn)階段，為奠定堅實的大氣污染協(xié)同治理基礎，北京市、天津市與河北省都應嚴格遵循相關法律法規(guī)，如《大氣污染防治條例》，對大氣污染預警聯(lián)動、污染事故通報、聯(lián)合執(zhí)法等方面的規(guī)定，明確其標準，引導、約束后續(xù)的污染治理。但實際情況來看，各省市間協(xié)同立法工作在缺乏外部約束、相互約束，所出臺法規(guī)內容存在一定差異，甚至部分規(guī)定相互矛盾，不利于大氣污染協(xié)同治理。

因此，需要樹立立法先行的正確觀念，以法制制度作為區(qū)域協(xié)同治理體系的支撐，根據(jù)大氣污染治理工作現(xiàn)狀，對現(xiàn)有法律法規(guī)中有關治理標準、治理程序、治理范圍等內容加以明確，編制區(qū)域一體化防治保障方案。同時，還需要推動各地區(qū)協(xié)同立法，根據(jù)實際情況設立一批立法協(xié)作重點項目，編制協(xié)作清單，再將清單下達給地方政府，從根源上解決區(qū)域聯(lián)合立法碎片化與片面性問題。

2.4 創(chuàng)新政策工具

在大氣污染治理過程中，普遍使用管制型、市場型與自愿型三種政策工具，管制型工具是通過行政命令等強制手段，實施大氣污染治理政策；市場型工具是在市場引導下，鼓勵企業(yè)參與到治理活動當中；自愿型工具則是通過加強宣傳力度等手段，來引導民眾廣泛參與大氣污染治理活動。目前來看，京津冀區(qū)域存在政策工具單一化問題，管制型政策工具占比超過70%、市場型政策工具占比不足20%、自愿型政策工具占比僅為6%～7%，工具的實際應用效果未達到預期要求，并在不同治理主體影響下，出現(xiàn)各地現(xiàn)行標準差異較大、標準制定與執(zhí)行不協(xié)調等多項問題［5］。

因此，需要在大氣污染協(xié)同治理體系中創(chuàng)新政策工具，推動政策工具使用模式從單一型向復合型方向轉變，采取深化政策工具認識與政策工具互補措施。其一，深化政策工具認識，要求各治理主體與工作人員深入了解各類型政策工具的優(yōu)缺點，根據(jù)大氣污染治理工作需要，選擇恰當類型政策工具；其二，政策工具互補，同時采取多項政策工具，以此來彌補單一類型工具的局限性，進而取得一加一大于二的理想治理效果。

2.5 運用物聯(lián)網(wǎng)技術

建立統(tǒng)一監(jiān)測平臺，是實現(xiàn)大氣污染協(xié)同治理目標的重要舉措，在平臺中接入京津冀區(qū)域內各處地區(qū)的大氣監(jiān)測系統(tǒng)，根據(jù)所采集數(shù)據(jù)，判斷各地區(qū)大氣環(huán)境質量、評價污染治理效果和預測大氣污染問題。然而，從平臺應用情況來看，存在監(jiān)測數(shù)據(jù)與空間信息不統(tǒng)一的問題。當平臺收集到異常監(jiān)測數(shù)據(jù)并發(fā)送報警信號時，無法同步向治理人員反饋具體的異常點位三維空間坐標，必須由工作人員前往現(xiàn)場確定污染范圍，且很難準確劃分霧霾等大氣污染問題的具體分布范圍。對此，需要在大氣監(jiān)測平臺中應用到物聯(lián)網(wǎng)技術，采集各處大氣監(jiān)測站與終端監(jiān)測點的空間坐標值，當平臺收集到異常監(jiān)測數(shù)據(jù)時，根據(jù)數(shù)據(jù)來源，來鎖定監(jiān)測點坐標值，從而準確標記大氣污染范圍，并使用特殊符號顏色描述各區(qū)域大氣污染程度，再將處理信息匯總整理后上報給治理機構，從而高效引導大氣污染治理工作［6］。同時，還可選擇在平臺中建立模型，持續(xù)將平臺所采集監(jiān)測數(shù)據(jù)導入模型中，進行不同假定條件下的模擬試驗，用于預測未來一段時間的大氣質量、可能發(fā)生的大氣污染事故過程。

3 結語

綜上所述，為建立符合實際國情與具備實操條件的大氣污染協(xié)同治理體系，貫徹落實京津冀區(qū)域協(xié)同目標，相關主管部門必須認識到協(xié)同治理的價值所在，扭轉固有的工作觀念，建立區(qū)域利益補償機制、區(qū)域主體合作治理機制，堅持立法先行、創(chuàng)新政策工具、運用物聯(lián)網(wǎng)技術，從競爭治理走向合作治理。