耕地保護制度的相關(guān)思考

董曉博

（鐵嶺市自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 鐵嶺 112000）

1 前言

土地是發(fā)展的基礎(chǔ)，更是保證民生的根本，是創(chuàng)造財富的基石，土地問題與國家安全息息相關(guān)，關(guān)系到國家糧食安全與社會經(jīng)濟發(fā)展，更關(guān)系到國家的長遠穩(wěn)定，由此可見，耕地保護工作是關(guān)系到我國國家存亡的重要內(nèi)容，需要所有人長期堅持，正所謂國家興亡、匹夫有責，作為國家的一份子，必須思考耕地保護工作的有效開展途徑，集思廣益，對我們僅存的耕地資源進行保護與合理的規(guī)劃，充分開發(fā)耕地資源，確保耕地資源的最大化利用，從而實現(xiàn)對經(jīng)濟發(fā)展與國家強盛的促進作用。

2 耕地保護制度的現(xiàn)狀分析

2.1 耕地用途管制制度

隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入，我國耕地數(shù)量越來越少，經(jīng)濟建設(shè)與工業(yè)建設(shè)對耕地面積大量占用，同時調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)也會占用耕地面積?；诖?，最為重要的耕地保護方式就是嚴格管制耕地用途，尤其是要限制耕地向非耕地轉(zhuǎn)變的行為。首先，國家在耕地保護制度中對耕地用途管制進行了嚴格規(guī)定，國家會對我國土地進行總體的利用規(guī)劃，并對可以占用進行建設(shè)的耕地區(qū)域進行明確限定。其次，在總體土地規(guī)劃的基礎(chǔ)上，每年度會對耕地建設(shè)進行計劃，嚴格控制經(jīng)濟建設(shè)占用耕地的面積和數(shù)量。最后，對耕地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化的行為要進行嚴格審批，至少要上報至省級人民政府批準。

2.2 耕地占用補償制度

土地管理法中明確規(guī)定，如果批準非農(nóng)業(yè)建設(shè)項目占用耕地面積，必須嚴格按照批準的位置和面積進行占用，同時應(yīng)當遵循占多少、補多少的基本原則，由經(jīng)過批準的耕地開發(fā)人員作為第一責任人，開發(fā)出與耕地質(zhì)量與數(shù)量一致的項目用地。如果開墾的耕地并不能實現(xiàn)預(yù)期的要求，則應(yīng)當按照各級人民政府的規(guī)定繳納符合標準的開墾費用，并將這部分資金作為專項資金，用于耕地開墾。

2.3 基本農(nóng)田保護制度

基本農(nóng)田指的是根據(jù)國家人口數(shù)量、經(jīng)濟水平以及社會大眾對農(nóng)產(chǎn)品的需求對建設(shè)用地及耕地面積劃分進行預(yù)測，從而明確地需要保留耕地且重點保護的農(nóng)田。土地管理法中明確規(guī)定，任何單位以及個人不得以任何理由在未經(jīng)過國務(wù)院批準的前提下占用基本農(nóng)田。

2.4 退耕補貼制度

農(nóng)用耕地可能會因為各種各樣的問題退耕，包括生態(tài)建設(shè)退耕以及災(zāi)害影響退耕等等，國家為了將這部分無法用于耕種的耕地進行有效利用，會將耕地進行收繳，并將其在有償使用產(chǎn)生的收益補貼一部分給退耕較多的省市。

3 耕地保護中存在的諸多問題

3.1 保護耕地的行為與決策存在局限性

現(xiàn)階段，我國采用的耕地保護決策與制度上基本上還是對計劃經(jīng)濟年代的模式進行延續(xù)，認為耕地保護的主要目的仍舊局限在解決我國土地資源緊缺問題上，因此，耕地保護工作主要圍繞兩個思路開展，分別是吃飯和建設(shè)。在這個大方向上，誕生了與耕地保護相關(guān)聯(lián)的種種制度與舉措，例如土地規(guī)劃政策、占補平衡等等。我們不能否認這些土地保護政策的效果，但是我們也必須承認，這些舉措并不能有效遏制政府在耕地保護過程中產(chǎn)生的違法行為，甚至還容易出現(xiàn)各種問題，例如水土嚴重流失、投入產(chǎn)出比例失衡以及荒漠化問題加重等等。

3.2 未完全建立耕地保護目標體系

我國現(xiàn)階段已經(jīng)初步建立了耕地保護目標體系，但是這個體系并不完善，主要以《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》為基礎(chǔ)。但是長期以來的考核都以GDP作為核心，地方政府為了實現(xiàn)更高的GDP目標，導(dǎo)致現(xiàn)有的考核體系并不再適用，明顯缺少對耕地保護因素的考核，導(dǎo)致出現(xiàn)粗放的耕地利用現(xiàn)象，不僅有大量的經(jīng)濟、工業(yè)建設(shè)項目占用耕地面積，還存在退耕還林情況，難以落實耕地保護制度，由此可見，我國面臨的耕地保護任務(wù)仍舊十分艱難。

3.3 缺乏科學(xué)的耕地保護規(guī)劃

我國一直以來都是工業(yè)大國，盲目地追求工業(yè)發(fā)展成了我國各個地區(qū)的普遍狀態(tài)，無論是發(fā)達地區(qū)還是不發(fā)達地區(qū)，都沒有制定科學(xué)的耕地保護規(guī)劃，更沒有考慮到耕地保護規(guī)劃科學(xué)性的重要意義。目前我國地方財政的來源較為有效，缺乏完善的財政轉(zhuǎn)移制度。也就是說，不發(fā)達地區(qū)與發(fā)達地區(qū)之間無法實現(xiàn)成果共享與資源共享，想要發(fā)展工業(yè)就必須依靠自身向工業(yè)化方向邁進，這樣做只會產(chǎn)生諸多弊端，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低以及區(qū)域內(nèi)的惡性競爭，不僅浪費資金，更浪費了大量的土地資源。缺乏科學(xué)的耕地保護規(guī)劃直接影響著土地的合理利用，導(dǎo)致土地規(guī)劃與其他建設(shè)規(guī)劃相違背，無法順利銜接。

3.4 缺乏有效的土壤污染治理措施

根據(jù)有關(guān)資料內(nèi)容分析，近些年我國正面臨著嚴重的耕地質(zhì)量下降問題，可以將耕地質(zhì)量下降問題的主要表現(xiàn)形式概括為四個方面，分別是嚴重的水土流失、耕地沙化嚴重、污染嚴重以及過分的掠奪式土地開發(fā)。

3.5 存在違法占用耕地行為

目前仍舊存在違法占用耕地的行為，首先，城鎮(zhèn)化建設(shè)、工業(yè)化建設(shè)都離不開工程項目的支持，重大工程項目占地的面積也更大，占用的土地區(qū)域涉及的因素與土地類型多樣，在項目審批過程中需要多個環(huán)節(jié)，例如申請林地占用許可、進行環(huán)境評估、規(guī)劃修改等等，這些流程需要耗費大量的時間，更是難以實現(xiàn)耕地占補平衡，部分工程項目因工期緊張，為了便于開展建設(shè)工作，導(dǎo)致容易出現(xiàn)程序性違法問題。其次，受到自然環(huán)境以及地質(zhì)地貌帶來的影響，地方政府在建設(shè)線性工程項目時難免會占用到基本農(nóng)田區(qū)域，但該工程可能并不符合允許占用基本農(nóng)田的建設(shè)范圍，工程建設(shè)只能擱置，或者采用違法手段進行修建。最后是我國農(nóng)村等偏遠地區(qū)的公民法律意識薄弱，尤其是依法用地方面的法律意識薄弱，很少有村民會按照宅基地流程審批用地行為，同時基層執(zhí)法力度較低，很難第一時間發(fā)現(xiàn)違法占用耕地的行為，更無法起到震懾村民的效果。

3.6 缺乏完善的耕地保護監(jiān)管體系

我國更需要對耕地保護管理體系進行完善，首先我國在耕地保護制度以及相關(guān)的標準制定上存在漏洞，沒有詳細的規(guī)定非法占用農(nóng)用地以及耕作層破壞的界定標準，地方政府監(jiān)管工作因缺乏明確的依據(jù)導(dǎo)致效果不佳。其次，針對新興產(chǎn)業(yè)的占用農(nóng)用地行為的監(jiān)管力度較低，同時仍沒有找到一個有效的解決方案。最后未建立一個完善的耕地保護聯(lián)合監(jiān)管體系，地方政府與農(nóng)業(yè)部門工作脫離，未對職責進行明確劃分，甚至管理理念大相徑庭。

4 耕地保護制度的合理建議

4.1 建立健全的耕地保護法律體系

首先，法律和制度是一切工作開展的基礎(chǔ)，要建立健全的耕地保護法律體系，從修訂法律法規(guī)入手，對現(xiàn)有的耕地保護制度進行逐條分析與完善，補充缺失的法律法規(guī)條款。將耕地保護工作開展的眼光放長遠，不再局限于耕地保護的數(shù)量上，而是要關(guān)注耕地保護的力度和質(zhì)量。在耕地保護制度中增加與土壤污染防治相關(guān)的規(guī)定條款，將耕地保護的數(shù)量與質(zhì)量放在相同重要的位置上，為日后開展耕地保護工作奠定法律保障。在我國耕地保護工作落實的過程中，隨著實踐過程的深入，耕地保護相關(guān)的法律法規(guī)都得到了不斷的發(fā)展與完善，耕地保護制度對我國整體發(fā)展與糧食安全等各個方面都有著重要的意義。耕地保護制度的出臺對我國耕地資源保護工作進行了保證，更為糧食安全工作奠定了制度基礎(chǔ)。耕地保護法律體系主要包含幾個方面的內(nèi)容，例如從宏觀角度對耕地利用年度、季度規(guī)劃進行明確，落實永久性基本農(nóng)田范圍，并將基本農(nóng)田保護作為土地規(guī)劃統(tǒng)籌的切入點，其次，要嚴格落實耕地保護制度的改革與創(chuàng)新工作，構(gòu)建一個完整的政策制度體系，尤其是要對耕地占補平衡政策進行優(yōu)化調(diào)整，快速解決存在于城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展與土地資源利用之間的矛盾問題。通過采用增存掛鉤政策大力推動耕地保護的高質(zhì)量開展，優(yōu)化我國國土土地利用布局情況，從根本上提升耕地利用效率。

4.2 嚴格落實土地總體規(guī)劃

嚴格落實土地總體規(guī)劃的重點就在于對土地規(guī)模進行嚴格控制，確保盡量不減少耕地總面積，嚴格把控城市建設(shè)占用耕地的規(guī)模，避免因土地建設(shè)導(dǎo)致耕地面積大幅度下降的問題出現(xiàn)。在規(guī)劃城市建設(shè)用地范圍及規(guī)模時，必須符合國家相關(guān)標準的規(guī)定，并盡可能高效利用現(xiàn)有土地面積，盡量減少對耕地面積及農(nóng)用地的占用。在對城鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)業(yè)建設(shè)進行整體規(guī)劃時，應(yīng)充分考慮國家總體土地規(guī)劃，確保各級土地規(guī)劃的良好銜接。同時，對土地建設(shè)進行總體規(guī)劃，不得突破土地總體規(guī)劃對城市及耕地等土地的劃分范圍。

4.3 加大耕地保護工作執(zhí)行力度

加大耕地保護工作執(zhí)行力度的基礎(chǔ)就是嚴格落實基本農(nóng)田保護要求，主要通過以下五個方面實現(xiàn)符合基本農(nóng)田的保護：首先，不得對除國家規(guī)定之外的重點項目外其他建設(shè)占用基本農(nóng)田，也就是說，基本農(nóng)田是保證耕地面積的基礎(chǔ)，除極特殊情況外無任何理由可以占用。其次，具有良好耕作條件的基本農(nóng)田嚴禁被劃分為退耕還林以及生態(tài)建設(shè)范圍內(nèi)，不能違反我國整體土地利用規(guī)劃，不得隨意以各種理由減少基本農(nóng)田面積。第三是嚴禁利用基本農(nóng)田開展植樹造林，更不能利用基本農(nóng)田發(fā)展林業(yè)與種植業(yè)。第四是不準利用基本農(nóng)田進行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，更不允許出現(xiàn)一切可能對耕作層產(chǎn)生破壞的生產(chǎn)活動與經(jīng)營活動。最后是嚴禁利用基本農(nóng)田建設(shè)綠色設(shè)施，例如綠色隔離帶以及綠色通道。不僅如此，加大耕地保護工作執(zhí)行力度的有效途徑還有對基本農(nóng)田保護監(jiān)管制度的強化，隨著信息技術(shù)水平的不斷提升，衛(wèi)星遙感監(jiān)測技術(shù)在各行各業(yè)都得到了良好的發(fā)展，有利于提升土地整體耕地質(zhì)量，并監(jiān)控耕地向其他類型用地轉(zhuǎn)換的行為。如果發(fā)現(xiàn)非法利用基本農(nóng)田的行為，嚴格執(zhí)行誰破壞農(nóng)田，誰進行復(fù)墾的基本原則，加大耕地復(fù)墾工作力度，維持基本農(nóng)田數(shù)量及面積的長期穩(wěn)定，有效提升基本農(nóng)田耕地質(zhì)量。

4.4 保護耕地，有效節(jié)約集約用地

落實耕地保護制度，守住耕地面積紅線，有效實現(xiàn)集約用地的節(jié)約。在保護耕地時應(yīng)當遵循四個基本原則，分別是嚴控增量、管住總量、節(jié)約集約以及盤活存量。在這四個原則的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)階段閑置的土地進行充分開發(fā)與利用，從而提升土地總體利用效率，在保證耕地面積的同時為必要的工程建設(shè)用地提供保障作用。應(yīng)當從宏觀角度出發(fā)，建立完善的集約用地節(jié)約標準與建設(shè)體系，對土地管理制度進行充分落實，宏觀調(diào)控土地管理相關(guān)政策。對建設(shè)用地使用耕地面積的有償使用費進行調(diào)整提升，從而確保建設(shè)用地利用最大化，通過提升城鎮(zhèn)建設(shè)土地使用稅，發(fā)揮市場經(jīng)濟及資源配置在耕地保護工作中起到的基礎(chǔ)性作用。

4.5 通過先進的技術(shù)手段提高耕地保護質(zhì)量

耕地保護工作主要分為兩個部分，分別是質(zhì)量保護與數(shù)量保護，如果說耕地數(shù)量難以增加，而且農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的數(shù)量已經(jīng)確定，那么耕地質(zhì)量在一定程度上直接決定著耕地的數(shù)量，如果耕地質(zhì)量高，則耕地數(shù)量會隨之下降，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展有著重要作用。通過先進的技術(shù)手段提高耕地保護質(zhì)量可以主要利用四個方向進行，首先是防止出現(xiàn)水土流失問題，其次是避免出現(xiàn)嚴重的耕地鹽堿化現(xiàn)狀，第三是防止因經(jīng)濟活動等各項因素造成耕地污染，最后是對耕作層進行保護。

4.6 對耕種層破壞及農(nóng)用地標準進行明確

首先應(yīng)當明確耕種層破壞標準進行明確，將達到破壞程度的指標進行規(guī)定，從耕地區(qū)域糧食生產(chǎn)能力、耕作層完整性以及自然屬性等角度出發(fā)，對耕作層的破壞情況進行衡量，在為正確執(zhí)法提供依據(jù)的基礎(chǔ)上避免出現(xiàn)一刀切行為。其次應(yīng)當根據(jù)建設(shè)項目的實際情況，明確用地面積，并將各類建設(shè)項目允許占用最大耕地面積的標準進行細化。同時要積極研究學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)用地建設(shè)商業(yè)的經(jīng)典案例，強化耕地保護意識。最后是要完善農(nóng)用地占用的標準，最后要明確占用農(nóng)用地的標準，聯(lián)合各個相關(guān)部門的優(yōu)勢，制定完善的劃分標準，減少占用農(nóng)用地行為的發(fā)生，提升農(nóng)用地效率。

5 結(jié)語

綜上所述，耕地保護制度的落實與完善是我國未來發(fā)展的重中之重，土地是發(fā)展的根本，更是保證人民生活的基礎(chǔ)條件?，F(xiàn)階段耕地保護制度的落實仍舊存在諸多問題需要解決，只有發(fā)現(xiàn)存在于其中的弊端，提出對耕地保護制度的合理建議，才能提高耕地保護工作質(zhì)量，減少非法占用農(nóng)用地與基本農(nóng)田的行為發(fā)生，同時促進耕地的最大化利用，發(fā)揮耕地的重要作用。