行政區(qū)劃?rùn)n案規(guī)范管理策略研究

□賀 彬 酈 偉 劉 寧

2018年10月10日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》(國(guó)令第704號(hào))第二十條規(guī)定對(duì)行政區(qū)劃?rùn)n案作出了較為明確的規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府民政部門，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)行政區(qū)劃?rùn)n案的管理。行政區(qū)劃管理中形成的請(qǐng)示、報(bào)告、圖表、批準(zhǔn)文件以及與行政區(qū)劃管理工作有關(guān)的材料，應(yīng)當(dāng)依法整理歸檔，妥善保管?！盵1]按照《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》，可以將行政區(qū)劃?rùn)n案歸納分為兩大組成部分：第一部分是在行政區(qū)劃日常管理工作過(guò)程中形成的檔案；第二部分是在行政區(qū)劃變更過(guò)程中形成的檔案。但是，該條例并沒(méi)有制定下發(fā)配套的規(guī)范化管理規(guī)定，導(dǎo)致大部分的行政區(qū)劃管理尤其行政區(qū)劃變更，難以按要求完整且準(zhǔn)確地建檔。因此，針對(duì)目前行政區(qū)劃?rùn)n案管理中存在的問(wèn)題，就行政區(qū)劃?rùn)n案規(guī)范管理提出建議，顯得尤為重要。

一、行政區(qū)劃管理的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

(一)行政區(qū)劃?rùn)n案管理體系不清晰。自2018年《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》發(fā)布以來(lái)，對(duì)于行政區(qū)劃?rùn)n案管理僅限于在第二十條中“……具體辦法由國(guó)務(wù)院民政部門會(huì)同國(guó)家檔案行政管理部門制定”[1]作出規(guī)定，但至今國(guó)家民政部門、國(guó)家檔案行政管理部門并沒(méi)有針對(duì)行政區(qū)劃?rùn)n案進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，沒(méi)有對(duì)行政區(qū)劃?rùn)n案管理主體、管理職責(zé)、管理內(nèi)容等事項(xiàng)進(jìn)行明確界定，比如行政區(qū)劃?rùn)n案有哪級(jí)誰(shuí)來(lái)管理，檔案實(shí)體以什么形式保管，檔案管理實(shí)施細(xì)則由誰(shuí)來(lái)制定，檔案管理由誰(shuí)來(lái)監(jiān)督等，使得行政區(qū)劃管理處于較被動(dòng)狀態(tài)。

(二)專業(yè)檔案人員介入節(jié)點(diǎn)滯后。目前行政區(qū)劃?rùn)n案是在各級(jí)行政區(qū)劃管理部門移交到檔案管理部門后，再由檔案管理部門對(duì)其進(jìn)行專業(yè)管理。在此之前都是由行政區(qū)劃管理人員兼職負(fù)責(zé)管理。這些人員普遍存在檔案意識(shí)和檔案專業(yè)知識(shí)缺乏的問(wèn)題，不能認(rèn)識(shí)到行政區(qū)劃變更各項(xiàng)材料的重要性，導(dǎo)致一些重要文件材料不能做到應(yīng)歸盡歸。同時(shí)，檔案管理單位因?yàn)闆](méi)有從源頭上參與到行政區(qū)劃變更的工作中，所以對(duì)其專業(yè)檔案形成過(guò)程難以做到全面掌握。

(三)行政區(qū)劃?rùn)n案整理歸檔標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。2018年開(kāi)始至今，河北省鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整多達(dá)168件，但因行政區(qū)劃?rùn)n案管理相關(guān)規(guī)定并未出臺(tái)，缺少對(duì)行政區(qū)劃?rùn)n案整理歸檔案的統(tǒng)一實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各級(jí)民政部門對(duì)行政區(qū)劃?rùn)n案整理歸檔操作流程理解各有不同，檔案管理工作者對(duì)行政區(qū)劃?rùn)n案的管理和指導(dǎo)力度稍顯薄弱。在實(shí)際工作中，各級(jí)民政部門整理歸檔的行政區(qū)劃?rùn)n案“千差萬(wàn)別”“各自為戰(zhàn)”。有的立檔單位將行政區(qū)劃變更整個(gè)過(guò)程中形成的文件按照形成時(shí)間進(jìn)行整理，使得同一行政區(qū)劃變更文件分散到不同的年度中；有的將變更過(guò)程中形成的文件按照變更批復(fù)前和變更批復(fù)后實(shí)施兩個(gè)階段進(jìn)行歸檔；有的將請(qǐng)示批復(fù)、會(huì)議紀(jì)要等按照文書檔案整理，變更實(shí)施階段按照專項(xiàng)檔案整理，使得同一行政區(qū)劃變更文件存在“件”“卷”兩種基本整理單位。

(四)行政區(qū)劃?rùn)n案管理信息化水平不高。一是行政區(qū)劃?rùn)n案仍以紙質(zhì)檔案保存為主，雖然有的立檔單位對(duì)其進(jìn)行了數(shù)字化，但是尚未形成有效的檔案數(shù)字化副本，使得行政區(qū)劃?rùn)n案數(shù)字資源體系還不完備。二是大部分立檔單位的行政區(qū)劃?rùn)n案仍以傳統(tǒng)手工管理方式為主，缺少科學(xué)、系統(tǒng)、高效的行政區(qū)劃?rùn)n案管理系統(tǒng)，導(dǎo)致查詢利用檔案需要耗費(fèi)大量人力和時(shí)間。

(五)行政區(qū)劃?rùn)n案管理開(kāi)發(fā)利用模式單一。當(dāng)前，“互聯(lián)網(wǎng)+”已經(jīng)融入工作、生活的各個(gè)領(lǐng)域，但行政區(qū)劃?rùn)n案開(kāi)發(fā)利用仍停留在傳統(tǒng)的檔案借閱模式，僅能為用戶提供較為粗淺的單層次服務(wù)，信息化、數(shù)字化程度較低，難以滿足現(xiàn)代社會(huì)公眾對(duì)檔案信息獲取方式便捷化、全方位的需求，一定程度上影響了檔案信息資源的高效開(kāi)發(fā)利用。

二、規(guī)范行政區(qū)劃?rùn)n案管理的策略

(一)健全行政區(qū)劃?rùn)n案管理體系。行政區(qū)劃?rùn)n案管理主體是行政區(qū)劃管理的根據(jù)《中華人民共和國(guó)檔案法》第九條規(guī)定：“中央國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)檔案管理需要，在職責(zé)范圍內(nèi)指導(dǎo)本系統(tǒng)的檔案業(yè)務(wù)工作。”[2]《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》第二十條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府民政部門，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)行政區(qū)劃?rùn)n案的管理?！盵1]因此，筆者認(rèn)為行政區(qū)劃?rùn)n案的管理主體應(yīng)為縣級(jí)以上人民政府民政部門。行政區(qū)劃?rùn)n案工作應(yīng)在國(guó)家檔案行政管理部門統(tǒng)籌規(guī)劃、監(jiān)督指導(dǎo)下，由國(guó)家民政部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，縣級(jí)以上各級(jí)民政部門分級(jí)負(fù)責(zé)、具體實(shí)施。國(guó)家民政部應(yīng)按照《條例》要求會(huì)同國(guó)家檔案行政管理部門制定行政區(qū)劃?rùn)n案管理辦法，規(guī)范。各省級(jí)民政部門應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的具體情況，建立健全本地區(qū)行政區(qū)劃?rùn)n案管理實(shí)施細(xì)則等配套制度?？h級(jí)以上人民政府民政部門要主動(dòng)與本級(jí)檔案行政管理部門聯(lián)系，加強(qiáng)協(xié)調(diào)與溝通，建立行政區(qū)劃?rùn)n案議事制度?？h級(jí)以上檔案行政管理部門負(fù)責(zé)對(duì)本級(jí)行政區(qū)劃?rùn)n案工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，解決檔案管理過(guò)程中的難點(diǎn)；縣級(jí)以上民政部門負(fù)責(zé)本級(jí)行政區(qū)劃?rùn)n案的具體管理工作，要指定專職人員對(duì)檔案實(shí)體實(shí)行集中統(tǒng)一管理，配備符合“十防”要求的專業(yè)庫(kù)房和檔案裝具，并建立完善相關(guān)管理制度。

(二)建立行政區(qū)劃?rùn)n案前端控制機(jī)制。20世紀(jì)80年代法國(guó)檔案學(xué)者諸加雷最先提出了前端控制理論，他認(rèn)為檔案的工作人員不僅要重新考慮他們?cè)谖募芷谥羞M(jìn)行干預(yù)的時(shí)機(jī)，甚至還需要重新思考這種生命周期本身[3]。筆者認(rèn)為，所謂檔案前端控制就是檔案管理工作者根據(jù)“文件生命周期理論”，對(duì)應(yīng)整理歸檔的文件資料進(jìn)行超前管理，簡(jiǎn)而言之就是提前介入。行政區(qū)劃變更工作特別是縣以上行政區(qū)劃變更過(guò)程往往工作周期長(zhǎng)、程序復(fù)雜、涉及部門多，如果缺少檔案管理部門在檔案資料形成前提前介入管理，會(huì)導(dǎo)致檔案的真實(shí)性、完整性、系統(tǒng)性受到一定影響。只有建立行政區(qū)劃?rùn)n案前端控制機(jī)制，通過(guò)業(yè)務(wù)與檔案管理同步開(kāi)展工作，“同頻共振”才能保證行政區(qū)劃?rùn)n案管理后續(xù)工作的順利進(jìn)行。目前河北省地名區(qū)劃?rùn)n案資料館與河北省民政廳區(qū)劃地名處建立業(yè)務(wù)合作機(jī)制，在行政區(qū)劃變更前結(jié)合檔案相關(guān)專業(yè)知識(shí)，根據(jù)變更工作的實(shí)際，確定行政區(qū)劃變更所需文件材料的收集范圍。變更工作啟動(dòng)后，檔案管理人員同時(shí)介入行政區(qū)劃變更的實(shí)際工作中，跟蹤行政區(qū)劃變更工作的全過(guò)程，指導(dǎo)行政區(qū)劃?rùn)n案的收集工作，這樣就可以有效避免檔案資料收集不全、歸檔文件質(zhì)量不高等問(wèn)題。

(三)制定完善的行政區(qū)劃?rùn)n案管理流程。一套操作性較強(qiáng)、科學(xué)合理的檔案管理流程是檔案規(guī)范管理的有力保障。以河北省地名區(qū)劃?rùn)n案資料館為例，檔案管理科針對(duì)行政區(qū)劃?rùn)n案形成的過(guò)程，結(jié)合河北省省級(jí)行政區(qū)劃?rùn)n案的實(shí)際情況，對(duì)行政區(qū)劃?rùn)n案的收集、整理、立卷等管理環(huán)節(jié)進(jìn)行了完善，確保行政區(qū)劃?rùn)n案管理工作的有序進(jìn)行。

1.行政區(qū)劃?rùn)n案的收集。對(duì)行政區(qū)劃收集范圍進(jìn)行分類分析，將行政區(qū)劃?rùn)n案分為日常管理類和行政區(qū)劃變更類，并根據(jù)文件材料的保存價(jià)值，責(zé)任單位、形成時(shí)間、文件內(nèi)容等基本要素,細(xì)化歸檔范圍，建立健全完整的行政區(qū)劃?rùn)n案收集工作體系。

行政區(qū)劃日常管理類檔案主要以行政區(qū)劃日常管理工作中形成的各類文件材料為主，包括：國(guó)務(wù)院、上級(jí)人民政府或者其主管部門對(duì)行政區(qū)劃管理工作作出批復(fù)、意見(jiàn)、條例、規(guī)定等文件材料；本級(jí)人民政府或者主管部門建立健全行政區(qū)劃管理制度的有關(guān)文件材料；行政區(qū)劃信息報(bào)、更新等過(guò)程中形成的有關(guān)文件材料；有關(guān)行政區(qū)劃沿革的書、圖編制過(guò)程中形成書稿、文件材料；違反《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》行為的處理性文件材料。

行政區(qū)劃變更類檔案主要以行政區(qū)劃變更過(guò)程中形成的各類文件材料為主，包括：行政區(qū)劃變更過(guò)程中形成的請(qǐng)示批復(fù)、情況報(bào)告、會(huì)議紀(jì)要、表圖等有關(guān)文件材料；審批機(jī)關(guān)或者被授權(quán)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或者備案行政區(qū)劃變更的有關(guān)文件材料；申請(qǐng)變更行政區(qū)劃提交的申請(qǐng)書、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告、專家論證報(bào)告、征求社會(huì)公眾等意見(jiàn)的情況報(bào)告、組織實(shí)施總體方案、變更前的行政區(qū)劃圖和變更方案示意圖等有關(guān)文件材料；承辦行政區(qū)劃變更工作時(shí)實(shí)地調(diào)查、審核論證、研究辦理等過(guò)程中形成的有關(guān)文件材料；行政區(qū)劃變更完成情況報(bào)告及組織實(shí)施過(guò)程中形成的決議、記錄、方案、請(qǐng)示、報(bào)告、意見(jiàn)等有關(guān)文件材料；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、專家論證、征求社會(huì)公眾等意見(jiàn)過(guò)程中形成的結(jié)論報(bào)告、工作記錄、意見(jiàn)建議等有關(guān)文件材料；相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)出具的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、規(guī)劃圖件、情況證明、意見(jiàn)建議等有關(guān)文件材料；與更新后的行政區(qū)劃圖、變更后的行政區(qū)劃代碼相關(guān)的文件材料；涉及行政區(qū)域界線變更及勘定的有關(guān)文件材料按照《行政區(qū)域界線檔案管理辦法》規(guī)定的歸檔范圍歸檔。

2.行政區(qū)劃?rùn)n案的整理立卷。行政區(qū)劃日常管理類檔案的整理立卷按照以年度為單位進(jìn)行整理立卷。同時(shí)編制檔號(hào)，檔號(hào)結(jié)構(gòu)為全宗號(hào)-ZY·QH(為“專業(yè)·區(qū)劃”的首字母)-RC(“日?！笔鬃帜?-年度(阿拉伯?dāng)?shù)字的公元紀(jì)年)-卷號(hào)(自然流水號(hào))。案卷內(nèi)文件材料應(yīng)按照形成時(shí)間先后排序，并于次年6月底前完成整理立檔。

行政區(qū)劃變更類檔案的整理立卷按照“一事一案”的原則進(jìn)行整理立卷。同時(shí)編制檔號(hào)，檔號(hào)結(jié)構(gòu)按照“全宗號(hào)-ZY·QH(為“專業(yè)·區(qū)劃”的首字母)-行政區(qū)劃代碼(變更后的行政區(qū)劃代碼)-卷號(hào)(自然流水號(hào))。案卷內(nèi)文件材料應(yīng)按照形成時(shí)間先后排序，特別注意的是行政區(qū)劃變更中涉及行政區(qū)域界線變更及勘定案卷應(yīng)當(dāng)設(shè)立分冊(cè)，并按照《行政區(qū)域界線檔案管理辦法》相應(yīng)要求進(jìn)行整理，并于行政區(qū)劃變更工作完成后6個(gè)月內(nèi)完成整理立檔。

行政區(qū)劃?rùn)n案是對(duì)行政區(qū)劃管理工作的全面記錄，對(duì)全國(guó)和本區(qū)域的行政區(qū)劃研究、規(guī)劃具有長(zhǎng)遠(yuǎn)利用價(jià)值，所以將行政區(qū)劃?rùn)n案的保管期限統(tǒng)一定為永久。

(四)加大行政區(qū)劃?rùn)n案信息化建設(shè)力度?！皺n案信息化建設(shè)再上新臺(tái)階”是《“十四五”全國(guó)檔案案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確的主要任務(wù)之一。為此，河北省地名區(qū)劃?rùn)n案資料館加強(qiáng)專業(yè)檔案的數(shù)字化建設(shè)，按照“存量數(shù)字化，增量電子化”的要求，加大館藏的地名、區(qū)劃、界線檔案數(shù)字化工作力度，利用數(shù)字化掃描、OCR等專業(yè)技術(shù)，共完成85,376件地名、區(qū)劃、界線檔案的數(shù)字化工作，建立健全省級(jí)行政區(qū)劃?rùn)n案數(shù)字資源體系。結(jié)合專業(yè)檔案自身的管理特點(diǎn)，研制開(kāi)發(fā)《河北省地名區(qū)劃?rùn)n案資料館地名區(qū)劃界線檔案管理系統(tǒng)》，實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃?rùn)n案方便快捷地查詢、調(diào)檔、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等功能，并且給省廳自動(dòng)化辦公OA系統(tǒng)預(yù)留鏈接端口，為業(yè)務(wù)處室實(shí)現(xiàn)“讀屏閱檔”提供了先決條件，提升行政區(qū)劃?rùn)n案管理信息化水平。

(五)創(chuàng)新行政區(qū)劃?rùn)n案開(kāi)發(fā)利用模式。開(kāi)發(fā)利用檔案是檔案管理的最終目的，是傳承歷史文化的重要方式。隨著社會(huì)公眾對(duì)各類檔案信息的需求越來(lái)越多、越來(lái)越高，應(yīng)采用多種多樣的開(kāi)發(fā)利用模式，變傳統(tǒng)化檔案查閱模式為多層次的全方位服務(wù)，更好滿足社會(huì)對(duì)檔案信息的多樣化、特色化需求，提升檔案利用率。一是行政區(qū)劃?rùn)n案是行政區(qū)域按一定原則劃分的證明，可以充分挖掘行政區(qū)劃?rùn)n案中的歷史信息，利用其內(nèi)容編纂當(dāng)?shù)氐难馗镏?、地方志等文獻(xiàn)資料，如河北省地名區(qū)劃?rùn)n案資料館編纂出版的《河北政區(qū)沿革志》《河北行政區(qū)劃變更大典1949—2005》《河北省政區(qū)大典》等工具書就是利用行政區(qū)劃?rùn)n案直觀系統(tǒng)地反映河北省行政區(qū)劃調(diào)整和行政區(qū)域界線的變化情況，為了解河北省社會(huì)發(fā)展歷史，指導(dǎo)行政區(qū)劃規(guī)劃提供了科學(xué)依據(jù)。二是隨著互聯(lián)網(wǎng)和新媒體技術(shù)的不斷發(fā)展，各級(jí)立檔單位可以通過(guò)自身建立的網(wǎng)站、微信公眾號(hào)發(fā)布有關(guān)行政區(qū)劃管理工作的相關(guān)信息、提供網(wǎng)上查檔服務(wù)。同時(shí)積極開(kāi)發(fā)數(shù)字化行政區(qū)劃?rùn)n案文獻(xiàn)，深入研究行政區(qū)劃?rùn)n案的歷史信息，確定主題定期以推文的形式發(fā)布，增加公眾對(duì)行政區(qū)劃?rùn)n案的認(rèn)知度。三是可以借助3D建模、虛擬現(xiàn)實(shí)等技術(shù)舉辦網(wǎng)上展覽，還原行政區(qū)劃?rùn)n案所記錄的歷史信息，將行政區(qū)域歷史沿革進(jìn)行“生動(dòng)”展示，讓行政區(qū)劃?rùn)n案真正“活起來(lái)”“亮起來(lái)”，使公眾更加深刻了解本地區(qū)行政區(qū)域變遷。

三、結(jié)語(yǔ)

行政區(qū)劃管理工作具有涉及面廣、參與單位多、歷時(shí)久等特點(diǎn)，如果沒(méi)有從前端明確規(guī)范，就不能系統(tǒng)、準(zhǔn)確、完整地進(jìn)行檔案材料的收集和管理，僅僅把請(qǐng)示、批復(fù)這一重要節(jié)點(diǎn)形成的文件材料作為檔案，對(duì)我們來(lái)說(shuō)也是一種損失。所以制定可操作性強(qiáng)、規(guī)范性強(qiáng)的管理規(guī)定和工作流程，是全面推進(jìn)行政區(qū)劃?rùn)n案工作高效有序進(jìn)行的重要保障。