集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果調(diào)查更新的實(shí)踐與思考
——以臨海市為例

□浙江省測繪科學(xué)技術(shù)研究院 隋廣巖 顏 煜

為貫徹落實(shí)《關(guān)于加快完成集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果更新匯交的通知》及《浙江省集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果更新匯交工作實(shí)施方案》文件要求，全省分兩批次完成縣級集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果整理入庫、集中更新和統(tǒng)一匯交工作。臨海市作為第一批次的先行軍，于2022 年6 月率先組織覆蓋全市的集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果更新及數(shù)據(jù)匯交工作，此項(xiàng)工作的順利開展及成果應(yīng)用將在規(guī)范土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益等自然資源改革中發(fā)揮重要的支撐作用。浙江省測繪科學(xué)技術(shù)研究院作為項(xiàng)目的承接單位，如何利用測繪新技術(shù)高效解決調(diào)查更新工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，如何利用已有的專項(xiàng)調(diào)查成果提升調(diào)查更新工作的推進(jìn)速度，如何組織宣傳切實(shí)調(diào)動土地權(quán)利人參與調(diào)查更新工作的積極性等，都是需要著重考慮、解決的關(guān)鍵性問題。

一、現(xiàn)有數(shù)據(jù)、資料的情況分析

按照黨中央、國務(wù)院決策部署及工作安排，全國各地于2013 年基本完成了集體土地所有權(quán)確權(quán)登記工作。臨海市在開展前期準(zhǔn)備工作的同時，對現(xiàn)有成果數(shù)據(jù)、資料進(jìn)行全面細(xì)致分析，并完成更新路線和技術(shù)方案的制定。

以早期集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果為基礎(chǔ)，收集“96 詳查”、不動產(chǎn)登記系統(tǒng)中的國有宗地數(shù)據(jù)、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記成果和農(nóng)轉(zhuǎn)用等多個專項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)，經(jīng)歸納分析，臨海市現(xiàn)有數(shù)據(jù)、資料主要有以下幾個特點(diǎn)。一是臨海市“96 詳查”成果資料、航片資料詳實(shí)可靠，可作為權(quán)屬依據(jù)用于現(xiàn)場指界和爭議調(diào)處。二是臨海市域范圍內(nèi)的飛入、飛出宗地數(shù)量較多，約有1.7 萬宗，占到臺州飛地總量一半以上，面對體量如此龐大的飛地數(shù)據(jù)，如何調(diào)查更新到位是需要重點(diǎn)考慮的問題。三是臨海市農(nóng)民集體合并或撤銷、行政區(qū)劃調(diào)整等導(dǎo)致集體土地所有權(quán)名稱或代碼發(fā)生變化，臨海市行政村總數(shù)由2012 年的994 個縮減至2021 年的665 個，縮減變化量為33.1%。四是自2013 年以來，臨海市開展了多個專項(xiàng)調(diào)查工作，隨著測繪新技術(shù)的不斷應(yīng)用，無論是調(diào)查成果的可靠性還是測繪成果的準(zhǔn)確性都有著大幅度提升，可以作為成果數(shù)據(jù)直接用于調(diào)查更新工作。五是隨著臨海市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷深入，道路新（擴(kuò)）建、河道整治的情況尤為突出，導(dǎo)致集體與國有之間界線發(fā)生較大變化。

二、確權(quán)登記成果的調(diào)查更新

按照浙江省自然資源廳部署，臨海市于今年5 月在全省率先完成項(xiàng)目招投標(biāo)工作，通過試點(diǎn)先行、因地制宜、分批推進(jìn)的方式，高效率、高質(zhì)量推進(jìn)集中更新、統(tǒng)一匯交工作。截至9 月底，全市已完成15 個鎮(zhèn)街537 個行政村20351 宗地外業(yè)調(diào)查，內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理及剩余4 個鎮(zhèn)街的外業(yè)調(diào)查工作也在有序推進(jìn)之中。

（一）前期準(zhǔn)備工作

為了掌握臨海市集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果的變化程度，選擇古城街道的振興村與邵家渡街道的枧橋一村作為試點(diǎn)，兩村均為行政村規(guī)模調(diào)整后的合并村，土地征收范圍廣、權(quán)屬情況相對復(fù)雜，利于發(fā)現(xiàn)各類生產(chǎn)難題，通過匯總分析、研究制定解決方案。為了確保項(xiàng)目成果質(zhì)量，臨海市自然資源和規(guī)劃局決定采取分批推進(jìn)的方式開展外業(yè)調(diào)查更新工作。該局深入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，逐一組織專題培訓(xùn)，現(xiàn)場講解工作流程的同時重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)辦理集體土地所有權(quán)證在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革、規(guī)范土地征收等方面起到的關(guān)鍵性作用，充分調(diào)動土地權(quán)利人參與調(diào)查工作的積極性，創(chuàng)造良好的工作氛圍。為了盡早完成對測繪人員的技術(shù)培訓(xùn)，項(xiàng)目組參考浙江省自然資源廳印發(fā)的工作實(shí)施方案，結(jié)合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，第一時間完成了臨海市集體土地所有權(quán)更新及匯交項(xiàng)目設(shè)計書的編寫及評審工作。為了提高內(nèi)外業(yè)工作效率，滿足不同縣市不動產(chǎn)系統(tǒng)的建庫、入庫要求，項(xiàng)目承接單位自主研發(fā)地空智測集體土地所有權(quán)調(diào)查變更軟件，利用軟件及APP 可以輕松實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)采集、圖形與屬性修改、圖件報表輸出、建庫等多項(xiàng)工作。

（二）調(diào)查更新

集體土地所有權(quán)調(diào)查更新工作主要包括底圖制作、權(quán)屬調(diào)查、數(shù)據(jù)建庫與入庫四個方面。底圖制作清晰完整，調(diào)查成果詳實(shí)可靠是決定數(shù)據(jù)成果準(zhǔn)確性的關(guān)鍵，也是數(shù)據(jù)建庫、入庫有效性的堅實(shí)保障。

1.底圖制作及注意事項(xiàng)

將收集到的各類數(shù)據(jù)進(jìn)行整理分析，并與最新高分辨率正射影像圖進(jìn)行套合，完成工作底圖的制作。工作底圖制作需要注意以下幾點(diǎn)：為了避免反復(fù)指界情況的出現(xiàn)，工作底圖不要以村為單位進(jìn)行制作，要將飛入、飛出宗地表示完整；為了便于土地權(quán)利人進(jìn)行現(xiàn)場指界，工作底圖要采用分幅的方式且比例尺不宜過小，要采用不同的填充方式表示不同類型的土地，并做好圖例；由于各類數(shù)據(jù)的反復(fù)疊加，導(dǎo)致對工作底圖中部分圖斑無法直觀、有效的進(jìn)行判別，為了避免外業(yè)調(diào)查過程中出現(xiàn)遺漏，要求作業(yè)人員對工作底圖進(jìn)行一次認(rèn)真的審閱，重點(diǎn)調(diào)查區(qū)域進(jìn)行重點(diǎn)標(biāo)注。

2.權(quán)屬調(diào)查

工作底圖制作完成后，通知土地權(quán)利人和指界小組，深入田間地頭，對每一塊土地的權(quán)屬性質(zhì)與界線進(jìn)行現(xiàn)場核定；利用實(shí)測法或圖解法完成新增、變化和爭議地塊的數(shù)據(jù)采集工作，在查閱檔案完成土地權(quán)屬來源認(rèn)定的基礎(chǔ)上，對變化的圖形、屬性信息進(jìn)行修改；對于爭議地塊，邀請爭議雙方進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)解，現(xiàn)場難以敲定的邀請村干部、駐村干部助力調(diào)解，力爭在村、鎮(zhèn)層面調(diào)處明確，此外無法調(diào)解的填寫《土地權(quán)屬爭議原由書》，依據(jù)臨海市爭議地塊調(diào)處實(shí)施辦法進(jìn)行處置。

為了提升調(diào)查成果的可靠性，要求作業(yè)人員完成數(shù)據(jù)修改的同時對變化區(qū)域進(jìn)行分類的標(biāo)注，輕松實(shí)現(xiàn)新增、修改、刪除、集體土地變?yōu)閲型恋兀ㄕ{(diào)入）和國有土地變?yōu)榧w土地（調(diào)出）圖斑的區(qū)分，將更新后的調(diào)查底圖交由土地權(quán)利人和指界人進(jìn)行二次的確認(rèn)，無誤后簽寫《調(diào)查成果確認(rèn)書》。

對于測量單位來說，任何一項(xiàng)調(diào)查工作的簽字確認(rèn)環(huán)節(jié)都是一場舉步維艱、曠日持久的拉鋸戰(zhàn)。為了避免這種情況的出現(xiàn)，臨海市自然資源和規(guī)劃局抽調(diào)專職業(yè)務(wù)骨干、盡心盡責(zé)，協(xié)調(diào)解決簽字確認(rèn)環(huán)節(jié)中遇到的各種問題，同時對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作進(jìn)度進(jìn)行不定期抽查，督促指導(dǎo)各鎮(zhèn)街全面完成簽字確認(rèn)工作；項(xiàng)目組則嚴(yán)抓質(zhì)量工作，要求每一地塊都要“走到、看到、問道、量到”，確保土地產(chǎn)權(quán)清晰，土地界線準(zhǔn)確。

3.調(diào)查更新成果的建庫與入庫

按照《不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》技術(shù)規(guī)范要求，整理現(xiàn)有集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果，利用自主研發(fā)的軟件，完成更新區(qū)域的圖形處理及宗地屬性信息的補(bǔ)錄入，最后再進(jìn)行文本報告、成果圖件的輸出和打印。

在數(shù)據(jù)入庫操作前，按照正式入庫的要求和規(guī)范對更新數(shù)據(jù)進(jìn)行檢查、避免出現(xiàn)數(shù)據(jù)的丟失與重復(fù)，就入庫過程中產(chǎn)生的各種問題，及時向臨海市自然資源和規(guī)劃局匯報并逐一制定解決方案，保證入庫數(shù)據(jù)的正確性和有效性。

三、重點(diǎn)、難點(diǎn)問題的處理

（一）飛地的調(diào)查與更新

經(jīng)統(tǒng)計，臨海市域范圍內(nèi)的飛地約有1.7 萬宗，隨著城市的不斷發(fā)展，加之受土地征收、行政村區(qū)劃調(diào)整等因素的影響，導(dǎo)致部分飛地的所有權(quán)、范圍界線發(fā)生了變化，在飛地體量如此龐大的前提下，逐宗核實(shí)飛地的現(xiàn)有情況，調(diào)查難度可想而知。隨著調(diào)查工作的不斷深入，發(fā)現(xiàn)個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在飛地遺漏現(xiàn)象。村落內(nèi)部的新增飛地可以通過查閱檔案、現(xiàn)場指界、測量的方式完成補(bǔ)充調(diào)查，但是位于山林之中的新增飛地，由于山高林密，現(xiàn)場指界人員無法提供有效的位置信息和屬性信息，導(dǎo)致調(diào)查更新工作一度陷入僵局。

自項(xiàng)目開展以來，飛地的調(diào)查更新工作一直被視為重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，所以項(xiàng)目組有針對性地制定了幾條工作方案，勢必要把該環(huán)節(jié)的工作做全、做細(xì)、做準(zhǔn)。一是形成跨縣級、跨鎮(zhèn)級、跨村級區(qū)域三套飛地清單臺賬。邀請熟知本村土地情況的人員，參照清單和工作底圖進(jìn)行逐一的核對，對存在爭議的飛地，需要邀請爭議雙方現(xiàn)場完成權(quán)屬界線的認(rèn)定并予以測量；針對跨縣級行政區(qū)域的飛出地，由市政府組織相關(guān)權(quán)利人按規(guī)定向飛入地登記機(jī)構(gòu)提出申請，配合飛入地登記機(jī)構(gòu)開展權(quán)屬核查，避免飛出到其他縣市區(qū)的集體土地在調(diào)查登記過程中產(chǎn)生遺漏和錯誤。二是參照“96詳查”成果中的插花地資料（注記、插花示意圖）和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的矢量數(shù)據(jù)（宗地圖），確定遺漏飛地的大致位置，再由村中指界人進(jìn)行現(xiàn)場核實(shí)。三是借助林權(quán)數(shù)據(jù)。在現(xiàn)場調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，各村土地權(quán)利人和指界人對早期林權(quán)登記成果認(rèn)可程度較高，因此可以借助林權(quán)數(shù)據(jù)完成山區(qū)新增林地、飛地的所有權(quán)調(diào)查工作。但是早期的林權(quán)數(shù)據(jù)采集是在1 ∶10000 地形圖的基礎(chǔ)上完成的，與現(xiàn)有的高分辨率正射影像圖無法實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的套合，需要完成數(shù)據(jù)校準(zhǔn)后方可使用。

（二）土地權(quán)屬界線與性質(zhì)的判定

隨著臨海市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷完善，道路新（擴(kuò)）建、河道整治的情況尤為突出，導(dǎo)致集體與國有之間界線發(fā)生較大的變化；受河道整治項(xiàng)目的影響，部分河段的地貌發(fā)生了巨大的變化，導(dǎo)致原本各村之間清晰明了的行政界線變得越加模糊，從而引發(fā)各種權(quán)屬爭議。在數(shù)據(jù)整理的過程中發(fā)現(xiàn)，臨海市2012 年集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果將道路、河流、水庫的權(quán)屬性質(zhì)統(tǒng)一認(rèn)定為國有屬性，與實(shí)際不符，需要在調(diào)查更新中予以糾正。

為了加快項(xiàng)目的推進(jìn)速度，最大程度避免矛盾、爭議情況的發(fā)生，經(jīng)與臨海市自然資源和規(guī)劃局多次協(xié)商，在處置方式、數(shù)據(jù)利用等方面做了優(yōu)化。在處置方式方面，由于河流自然沖刷導(dǎo)致河道邊界發(fā)生變化，這類情況的土地界線將不予調(diào)整；針對集體土地與國有土地之間界線模糊，無法判別的情況，本著“民進(jìn)國退”原則，經(jīng)核查，符合權(quán)屬事實(shí)的也將給予調(diào)查與確權(quán)。在資料利用方面，為了化解因河道整治而引發(fā)的權(quán)屬爭議，同時也為了更加準(zhǔn)確地判別道路、河流的權(quán)屬性質(zhì)，調(diào)查人員將數(shù)據(jù)梳理時間段推進(jìn)至“96 詳查”，該數(shù)據(jù)是由原國土資源部門組織土管員開展調(diào)查所得的成果，權(quán)屬性質(zhì)準(zhǔn)確度較高，具有較強(qiáng)的參考價值；同期的航片資料充分還原了20 世紀(jì)90 年代的地貌情況，可以更加直觀反映出當(dāng)時土地利用狀況與行政村界線走向，大幅提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)府及自然資源所協(xié)調(diào)工作的成功率。此外，臨海市已開展的自然資源統(tǒng)一確權(quán)、中小型水庫確權(quán)登記發(fā)證兩個項(xiàng)目已經(jīng)接近尾聲，成果中對于集體土地所有權(quán)發(fā)生變化的區(qū)域已按相關(guān)規(guī)定開展了權(quán)屬指界與不動產(chǎn)測繪，相關(guān)成果數(shù)據(jù)可直接用于調(diào)查更新工作。

（三）國有土地的核實(shí)與更新

2012 至2021 年期間，臨海市因土地征收導(dǎo)致消失的集體土地面積就多達(dá)數(shù)萬畝，針對國有土地的數(shù)據(jù)處理，不僅要按照標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫格式完成國有土地的精準(zhǔn)落位與面積核對，還要查找證明國有屬性的各種佐證材料，因此對資料收集與整理提出了更高的要求。由于早期部分征收、劃撥土地缺少紅線范圍或矢量數(shù)據(jù)，導(dǎo)致臨海市2012 年的國有土地調(diào)查成果存在缺失的情況，需要鎖定這些遺漏的國有土地，完成補(bǔ)充調(diào)查工作。市區(qū)范圍內(nèi)的城中村，由于受到城市擴(kuò)張、行政區(qū)劃多次調(diào)整等因素的影響，導(dǎo)致權(quán)屬狀況十分復(fù)雜，很難劃清集體土地與國有土地之間的界線；而在其范圍內(nèi)的各級機(jī)關(guān)事業(yè)單位，由于征收土地的相關(guān)檔案資料缺失嚴(yán)重，導(dǎo)致國有土地的范圍界線也難以確定。

針對國有土地調(diào)查過程中暴露出的幾點(diǎn)問題，項(xiàng)目組將工作的重點(diǎn)放在資料收集與數(shù)據(jù)整理兩個階段，最大程度削減外業(yè)調(diào)查工作量的同時提高數(shù)據(jù)成果的可靠性。一是對農(nóng)轉(zhuǎn)用數(shù)據(jù)進(jìn)行初步的篩選，排除集體屬性建設(shè)用地圖斑，利用檔案影像系統(tǒng)查閱各批次國有建設(shè)用地審批意見書、用地情況匯總表、分幅圖、定界圖等資料，逐一完成農(nóng)轉(zhuǎn)用數(shù)據(jù)中國有土地位置與面積的核定。二是除了實(shí)地確認(rèn)每宗地權(quán)屬性質(zhì)與界線范圍外，還要對少批多建、批東建西等特殊情況的國有宗地開展實(shí)地調(diào)查測量工作。三是對工作底圖中未標(biāo)注權(quán)屬性質(zhì)的廠房、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的政府所在地、學(xué)校、衛(wèi)生院等大型建筑物、廠區(qū)進(jìn)行逐一的調(diào)查，確保國有調(diào)查成果的完整性；對于以租代征、缺少征收文件的宗地，由于權(quán)屬性質(zhì)不夠明晰，暫時以爭議地塊的形式予以擱置，待土地權(quán)屬性質(zhì)確認(rèn)后，再行劃入相關(guān)宗地或單獨(dú)畫宗。

四、結(jié)語

做好集體土地所有權(quán)集中更新、統(tǒng)一匯交工作，是核實(shí)每一塊土地權(quán)屬、面積、用途、空間位置，更新原有登記成果的過程，也是摸清現(xiàn)有土地利用情況的過程。在此基礎(chǔ)上，建立“日常+定期”更新模式，從而改變農(nóng)村土地管理基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)狀，夯實(shí)管理力度，實(shí)現(xiàn)制度改革；同時健全登記成果應(yīng)用機(jī)制，在項(xiàng)目用地報批、土地征收、土地供應(yīng)等方面探索深化應(yīng)用，推動其在維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、支撐集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施等方面發(fā)揮積極作用。