修例風(fēng)波以來美國的涉港制裁：效果評估與中國的反制

張建 朱曉易

（上海國際問題研究院，上海 200233）

2022年10月12日，拜登政府發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略報告》將中國視為美國面對的“最嚴(yán)重的地緣政治挑戰(zhàn)”，將中國稱為“唯一一個既有意愿也有能力重塑國際秩序的競爭者”[1]。近年來，隨著中美戰(zhàn)略博弈螺旋上升，美國為遏制中國在多個領(lǐng)域進行了一系列對華制裁。黨的二十大報告要求：“健全反制裁、反干涉、反‘長臂管轄’機制?！盵2]這表明中國政府反對“筑墻設(shè)壘”“脫鉤斷鏈”，反對單邊制裁、極限施壓，不斷完善應(yīng)對美國干涉和制裁的反制措施。在中美相互認知不斷惡化的背景下，中美之間制裁與反制裁的斗爭仍會持續(xù)，甚至成為中美關(guān)系進一步惡化的主要體現(xiàn)。

香港回歸以來，美國取代英國成為影響香港局勢的最大外部因素，成為干擾、破壞“一國兩制”香港實踐的突出障礙。2019年修例風(fēng)波以來，美國勢力深度介入香港事務(wù)，以本國立法和單邊制裁干涉香港事務(wù)，利用香港妄圖滲透、破壞、顛覆我國。美國此舉干擾我國“一國兩制”實踐，嚴(yán)重危害我國的主權(quán)、安全和發(fā)展利益。對此，中方堅決打擊反中亂港勢力，防范、遏制、反制美國勢力干預(yù)香港事務(wù)。在中美博弈和斗爭不斷加劇的背景下，美國涉華制裁仍有可能進一步升級，中美在涉港議題上的斗爭仍會持續(xù)。

近年來，學(xué)界對美國涉華制裁有一定研究。有研究分析冷戰(zhàn)后美國對華制裁的演變及邏輯后認為，美國的國家利益是美國對華制裁的內(nèi)生動力，隨著美國國家利益在不同時期的發(fā)展變化，美國對華制裁的領(lǐng)域和方式呈現(xiàn)不同特點[3]。美國對華實施、加強制裁或者放松、結(jié)束制裁，都服務(wù)于其特定時期的對華戰(zhàn)略和政策目標(biāo)。美國對華制裁實際效果將取決于制裁方式、力度與相關(guān)制約因素之間的合力作用[4]。有研究將中美兩國之間的相互制裁稱為“制裁外交”，作為向?qū)Ψ绞┘咏?jīng)濟和象征性壓力以使對方付出代價的外交工具[5]。有學(xué)者認為，美國涉港立法及其制裁不僅不具有正當(dāng)性，而且在美國憲法上存在合憲性問題[6]。還有研究認為，美國國會涉港立法為美國全面介入香港事務(wù)提供了所謂“法律依據(jù)”，其主要意圖是干涉香港所謂“人權(quán)問題”和選舉事務(wù)、策動涉港問題國際化、聯(lián)合國際反華勢力干涉香港事務(wù)、將所謂香港“自治”程度與美國“給予”香港的所謂特別待遇掛鉤、對維護香港穩(wěn)定的人員實施所謂制裁措施[7]。本文在已有研究成果基礎(chǔ)上，從美國對香港進行制裁的層次和效能、規(guī)律和特點來分析美國對香港事務(wù)的介入，為中國更有效地反制和防范美國的涉港制裁提供參考。

一、美國涉港制裁措施與主體

2019年香港發(fā)生修例風(fēng)波以來，美國以維護香港民主、人權(quán)為借口干預(yù)香港事務(wù)，實施大量涉港制裁，妄圖阻撓香港國安法的順利實施，擾亂香港政局穩(wěn)定，從而牽制中國。1992年通過的《美國-香港政策法》、2019年通過的《香港人權(quán)與民主法》和2020年通過的《香港自治法》成為美國對香港進行制裁的所謂“法律依據(jù)”。

（一）涉港制裁措施

修例風(fēng)波以來美國采取的涉港制裁措施分為具體措施和指向性措施。具體涉港制裁措施是指美國依據(jù)國會立法、總統(tǒng)行政命令等明確采取的實質(zhì)性制裁。美國依據(jù)所謂法律取消香港的單獨關(guān)稅區(qū)地位，特別是對港優(yōu)惠待遇，主要措施包括輸美產(chǎn)品的原產(chǎn)地標(biāo)識不再承認“香港制造”以及限制“軍民兩用”科技產(chǎn)品、技術(shù)裝備售港；制裁中央和香港特區(qū)政府官員等。另外，美國以“香港局勢對美國國家安全、外交政策和經(jīng)濟構(gòu)成非同尋常和特別的威脅”為借口，依據(jù)美國國內(nèi)法《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》發(fā)出制裁香港的“第13936號行政命令”?！暗?3936號行政命令”在2020年7月由時任總統(tǒng)特朗普作出，2021年7月和2022年7月由拜登政府進行了兩次延長。根據(jù)該行政命令，美國宣布采取行動凍結(jié)因《美國-香港政策法》給予香港的優(yōu)惠待遇，包括撤銷香港護照的優(yōu)惠待遇、撤銷出口到香港的出口許可豁免、禁止國防產(chǎn)品出口、終止美港逃犯協(xié)定、終止美港移轉(zhuǎn)受刑人協(xié)定、終止與香港警方的共同訓(xùn)練計劃、終止與香港的富布萊特學(xué)者計劃、終止美港間關(guān)于船舶產(chǎn)生的收入相互豁免協(xié)定。

指向性涉港制裁是指美國有關(guān)機構(gòu)采取的對企業(yè)和輿論等的引導(dǎo)性措施。2020年6月11日，特朗普指示財政部金融市場工作小組，于60日內(nèi)提交保護美國投資者的建議行動報告，并考慮限制美國資金流經(jīng)香港市場。2021年7月，美國國務(wù)院、財政部、商務(wù)部和國土資源部聯(lián)合發(fā)出對在港美國企業(yè)的商業(yè)風(fēng)險警告，意在勸退駐港的美國企業(yè)。另外，美國有關(guān)機構(gòu)向國會提交涉港報告，強化美國政府對香港事務(wù)的“認知”，并提出可能的制裁措施?！懊绹鴩鴦?wù)院年度國別人權(quán)報告”“國務(wù)院年度國際宗教自由報告”“國務(wù)院年度人口販運報告”“美國國會行政當(dāng)局中國委員會年度報告”“美中經(jīng)濟與安全評估委員會年度報告”等都含有涉港內(nèi)容，以花樣百出的方式在香港議題上對華施壓。

（二）涉港制裁的重要主體

美國總統(tǒng)作為美國行政權(quán)力的代表，是涉港制裁的主要推動者。美國對香港實施的經(jīng)濟制裁，主要涉及美國總統(tǒng)根據(jù)《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》等法規(guī)發(fā)布的行政命令?！暗?13936號行政命令”就是“關(guān)于香港正常化的總統(tǒng)行政命令”。2020年7月14日，特朗普簽署所謂“香港自治法案”，認定中國“破壞香港自治”，此舉對美國國家安全、外交政策和經(jīng)濟構(gòu)成“異常和特殊的威脅”，并對此宣布國家緊急狀態(tài)，將暫?；蛉∠绹山o予香港的特殊和優(yōu)惠待遇。

國會是美國的立法機構(gòu)，在涉港立法方面扮演極其負面的角色。近年來，美國國會炮制并通過了“2019年香港人權(quán)與民主法案”和2020年的“香港自治法案”，并仍在推動新的涉港法案，以加強美國對香港的制裁權(quán)力。“2019年香港人權(quán)與民主法案”允許美國總統(tǒng)對破壞香港基本自由和自治的外國人實施某些制裁?！跋愀圩灾畏ò浮笔跈?quán)美國政府開展金融制裁?！跋愀圩灾畏ò浮钡闹撇眉墑e分為兩級，對官員施加的制裁稱為“一級制裁”，對所有與被制裁官員有業(yè)務(wù)往來的金融機構(gòu)施加“二級制裁”?！岸壷撇谩庇址Q“次級制裁”，指的是美國在對受制裁方進行制裁的同時，也限制第三方與受制裁方進行經(jīng)濟往來，并對違反規(guī)定的第三方企業(yè)或個人施加制裁，擴大了制裁打擊的層面。在此基礎(chǔ)上，美國政府持續(xù)加大力度，對中國公民和公司實施更嚴(yán)厲的制裁。

美國國務(wù)院和財政部是美國涉港制裁的重要執(zhí)行機構(gòu)。2020年10月14日，美國國務(wù)院根據(jù)“香港自治法”的要求，向美國國會提交首份涉港報告。該報告將我國中央政府和香港特區(qū)政府10名官員列為所謂破壞香港自治人員，并啟動了60日金融機構(gòu)制裁倒計時。2021年3月16日，美國國務(wù)院更新“香港自治法”報告，以我國《全國人民代表大會關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定》和實施《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法》等為借口，宣布更新涉港制裁人員名單和追加金融制裁措施。海外資產(chǎn)管理辦公室（簡稱 OFAC）是美國財政部的一部分，負責(zé)執(zhí)行美國對國家和個人團體實施的經(jīng)濟和貿(mào)易制裁。被制裁的實體和個人則會被列入OFAC的管理清單中，例如“特別指定國民和被封鎖人員清單”（簡稱SDN清單）。一般來說，列入SDN清單的實體和個人須面對全面的禁阻制約、凍結(jié)資產(chǎn)，以及限制貿(mào)易和金融交易等制裁措施。

表1 2020—2021年美國涉港制裁情況

從以上分析可以看出，美國干預(yù)香港事務(wù)、發(fā)起涉港制裁已經(jīng)形成體系，包括國會立法、總統(tǒng)行政命令和執(zhí)行層面的聯(lián)動。美國總統(tǒng)特朗普、拜登在行政命令中以香港的局勢已對美國國家安全、外交政策及經(jīng)濟造成威脅為借口，宣告緊急狀態(tài)。這標(biāo)志著美國總統(tǒng)開始以所謂 “香港問題”為由宣告緊急狀態(tài)，一定程度上體現(xiàn)了美國干預(yù)香港事務(wù)的層級。

二、修例風(fēng)波以來美國涉港制裁的層次和效能評估

區(qū)別于普通的貿(mào)易戰(zhàn)與經(jīng)濟沖突，經(jīng)濟制裁最顯著的特點是動機上的政治屬性?；舴蝓U爾在《反思經(jīng)濟制裁》一書中指出，經(jīng)濟制裁目的主要有：改變受制裁主體的政策、政體，打擊軍事行動，削弱受制裁主體的軍事實力等[8]。對于如何評估經(jīng)濟制裁有效性，有學(xué)者認為，可以通過判斷受制裁方的行為是否發(fā)生顯著變化來辨別經(jīng)濟制裁的有效性[9]；也有學(xué)者提出可以通過比較目標(biāo)主體在遭受經(jīng)濟制裁前后相關(guān)經(jīng)濟數(shù)據(jù)的變化來判斷經(jīng)濟制裁的有效性[10]。本文將從三條路徑出發(fā)，評估美國涉港制裁。路徑一是分析制裁的可信度和強度。路徑二是分析美國涉港制裁前后，相關(guān)經(jīng)濟指標(biāo)和輿情發(fā)生的變化。路徑三是按照不同層次分析美國涉港制裁的目標(biāo)，將目標(biāo)拆解為最低目標(biāo)、中級目標(biāo)、最高目標(biāo)，并逐級分析達成情況。

（一）美國涉港制裁的強度和可信度

有效的經(jīng)濟制裁依靠足夠的制裁強度、準(zhǔn)確的承受主體和可信的制裁承諾三大條件[11]。美國涉港制裁的手段主要包含四種方式：一是取消香港貿(mào)易優(yōu)惠待遇；二是對赴港美國公民發(fā)出旅行警告；三是對駐港企業(yè)發(fā)布商業(yè)警示；四是制裁相關(guān)的中國內(nèi)地和香港官員。從制裁強度來看，美國對港制裁多數(shù)針對個別官員、企業(yè)，屬于有限度的制裁，短期不會對香港的整體經(jīng)濟造成重大影響。例如受到制裁的官員主要被影響的是銀行賬戶以及與美國企業(yè)的交易，不會造成全局性的危害。從制裁可信度來看，一方面，制裁虛多實少，細節(jié)模糊。例如美方宣稱將取消給予香港區(qū)別于內(nèi)地的特殊待遇，但并無具體程序。另一方面，美國在港有著廣泛的經(jīng)濟利益，制裁會影響美國的在港投資，損害美國企業(yè)的商業(yè)利益。據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)前有 1 300多家美國公司在香港營運，這是在香港運營的外國企業(yè)中數(shù)量最多的，其中地區(qū)總部有283個，地區(qū)辦公室有443個，投資金額也非常龐大[12]。任何限制中國香港、內(nèi)地或其他外國金融機構(gòu)進入美國金融體系的措施，都可能削弱美國自身的金融體系[13]。從承受主體的準(zhǔn)確度來看，美國對香港被制裁官員資產(chǎn)劃定及確認存在一定困難，即便美國可以確定這類資金，但也需要防止制裁對象把資金轉(zhuǎn)移到其他賬戶。在很多情況下，制裁的發(fā)起國都缺乏監(jiān)管和實施制裁的精準(zhǔn)能力。制裁的承受主體準(zhǔn)確性有限，制裁的效果也會打折扣。

制裁的有效性還取決于雙方政治意愿強度的大小。每個國家的對外政策目標(biāo)中，都有重要度排序[14]。對于不同價值的目標(biāo)，不同國家所愿意付出的代價是不同的。中方維護香港政治經(jīng)濟穩(wěn)定的意愿強度遠高于美方。美國是否愿意為了香港事務(wù)付出巨大代價尚不得而知。涉港問題涉及中國的核心利益，維護香港的安定有序與維護國家安全密不可分。面對美國的制裁和干擾，中央政府必然會全力反擊。此外，美國一系列涉港立法及制裁行動本身不具備正當(dāng)性，并且在美國憲法上亦存在合憲性問題。這些由美國國會通過并由總統(tǒng)簽署的所謂法律，是對中國內(nèi)政的肆意干涉，是對我國國家主權(quán)和安全的嚴(yán)重侵犯，違反了國際法和國際關(guān)系基本準(zhǔn)則，在本質(zhì)上不具有正當(dāng)性[6]。

（二）美國涉港制裁的經(jīng)濟評估

制裁前后的經(jīng)濟指標(biāo)主要包括香港股市、進出口貿(mào)易、吸引外資、關(guān)稅等的數(shù)據(jù)。若制裁后的經(jīng)濟數(shù)據(jù)無明顯下滑，則在一定程度上表明美國對港經(jīng)濟制裁的效度有限。美國涉港制裁前后香港自身以及美國與香港之間的經(jīng)濟指標(biāo)的變化，表明美國涉港制裁對香港金融、經(jīng)濟等并沒有造成較大的沖擊和影響。

目前，在國內(nèi)建筑市場中，基本形成了以監(jiān)理制為監(jiān)督管理體系來控制工程質(zhì)量，以工程承包企業(yè)的自身技術(shù)力量，按照質(zhì)量保證體系來自控工程質(zhì)量，但事實卻不盡如人意，工程質(zhì)量問題和工程事故仍頻頻出現(xiàn)，針對這種狀況，建設(shè)單位為了自己切身利益，就不能任其狀況持續(xù)發(fā)展，而應(yīng)積極主動地參與到建筑工程的質(zhì)量管理上來，力促監(jiān)理和施工企業(yè)嚴(yán)把工程質(zhì)量關(guān)，盡量減少和消除工程建設(shè)過程中出現(xiàn)的質(zhì)量問題。下面就此歸納幾個質(zhì)量管理方法，以供探討。

其一，股市變化最易受政策影響，最能體現(xiàn)市場信心。香港股市沒有受到美國制裁的較大影響，香港股市的波動更多受到地緣政治、中國經(jīng)濟以及香港地區(qū)自身形勢變化的影響。2020年6月初，美國揚言取消香港的特殊地位，而港股卻以飆升771點作為回應(yīng)。在美國集中發(fā)起涉港制裁的2020—2021年，不少中概股回港上市，香港股市整體表現(xiàn)平穩(wěn)。

其二，考察美國涉港制裁下香港貿(mào)易數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，受影響較大的反而是美國自身。一方面，香港和美國貿(mào)易額占香港貿(mào)易總額的比例不高。根據(jù)香港特區(qū)政府工貿(mào)署數(shù)據(jù)，2019年，香港與美國的貿(mào)易額為5 170億港元，僅占香港外貿(mào)總額約6.2%；另一方面，每年在香港生產(chǎn)并出口至美國銷售的貨物價值總和僅36.76億港幣，只占香港總出口量不到0.1%。自2020年7月美國發(fā)出對港制裁以來，香港對外貿(mào)易總額、與美國的貿(mào)易額仍呈上升趨勢。美國常年從香港賺取貿(mào)易順差，對香港的順差是其全球貿(mào)易伙伴中最高的。2018年，美國對香港貿(mào)易順差已超300億美元。在美國干預(yù)香港事務(wù)、發(fā)起涉港制裁后，美國與香港的貿(mào)易額并沒有較大變化，甚至有所增加，但美國對香港的貿(mào)易順差在2020年下降到100多億美元。這表明美國自身在制裁中受損更大，若嚴(yán)格執(zhí)行美國所謂的經(jīng)濟制裁，美國的產(chǎn)品出口將受到更大的沖擊。圖1中虛線為總體趨勢線，圓形圖標(biāo)代表了美國發(fā)起的歷次涉港制裁。香港對外總體貿(mào)易情況也沒有受到制裁的較大沖擊，總體仍呈現(xiàn)上升態(tài)勢。圖2中實線代表香港進口貿(mào)易數(shù)據(jù)，虛線代表香港出口貿(mào)易數(shù)據(jù)，圓形圖標(biāo)代表美國發(fā)起的歷次涉港制裁。在2021年及2022年的2月份，貿(mào)易數(shù)據(jù)均有一定程度的下降，這是受到了農(nóng)歷新年假期的影響，與制裁的相關(guān)性較弱。

圖1 香港與美國貿(mào)易額變化

圖2 香港對外商品貿(mào)易變化

其三，美資投資香港的態(tài)勢仍呈現(xiàn)上升趨勢。2017年至2020年，美國在香港的外商直接投資總額逐年上升，從790億美元升至920億美元。香港在美國的投資規(guī)模也有所提升，從2017年的150億美元增至2019年的170億美元。根據(jù)香港特區(qū)政府統(tǒng)計處提供的駐香港的境外公司數(shù)據(jù)，2020年駐港地區(qū)辦事處數(shù)目為2 479家，制裁發(fā)出后的2020年駐港地區(qū)辦事處數(shù)目為2 483家，沒有因為制裁而減少[15]。2022年1月，香港美國商會發(fā)布的商業(yè)前景調(diào)查顯示，在港美資企業(yè)認為香港的競爭力主要來自資本自由流動、國際連接、稅收、法律法規(guī)體系、進出中國（內(nèi)地）的機會等因素。大型美資企業(yè)花旗、摩根大通、摩根士丹利等仍在擴大在香港的經(jīng)營布局。當(dāng)然，根據(jù)形勢的變化，也存在美資企業(yè)撤出香港的情況。

其四，美國對香港加征關(guān)稅影響有限。2020年8月，美國政府正式發(fā)布公告稱，自2020年9月25日起，原產(chǎn)自香港的貨品出口至美國須標(biāo)明來源地為“中國”，不再標(biāo)注“香港”。原產(chǎn)地為香港的貨物面臨美國單方面擅自加征關(guān)稅的風(fēng)險，這也意味著香港所享受的單獨關(guān)稅區(qū)優(yōu)惠喪失。根據(jù)美國取消香港單獨關(guān)稅區(qū)的大數(shù)據(jù)量化模型測算，在美國對香港加收關(guān)稅的情況下，中美兩國企業(yè)年度增加稅負成本為：中國企業(yè)增加稅款負擔(dān)6.84億元，美國企業(yè)增加稅款負擔(dān)121.6億元[13]。因此，美國單方面對香港加收關(guān)稅，對中國企業(yè)影響較為有限，利益受損的主要是美國企業(yè)[16]。

（三）美國涉港制裁的目標(biāo)達成情況

美國對港制裁的目標(biāo)可以拆解為低中高三個層次。美國對港制裁的最低目標(biāo)是釋放信號、表明立場?！傲霰磉_”可以是基于國內(nèi)因素考慮?！爸撇冒l(fā)起國通過實施制裁傳遞了三類信息：向受制裁國傳遞的信息為不能饒恕受制裁國的所作所為；向同盟國傳遞的信息為他們會說到做到；向本國民眾傳遞的信息為政府會為了捍衛(wèi)最重要的國家利益而做出切實行動。”[8]美國對港制裁一定程度上也是為了滿足美國國內(nèi)政治的需要。一旦制裁發(fā)出，就可以視作美國涉港制裁的最低目標(biāo)基本達成。

美國對港制裁的中級目標(biāo)是威脅阻嚇愛國者加入特區(qū)政府工作，企圖進一步左右特區(qū)政府的管治。與此同時，美國的官員和政客不斷貶損香港的經(jīng)濟和投資環(huán)境，以人身安全得不到保障為借口恫嚇各國在港的商人和專業(yè)人才、鼓勵西方企業(yè)撤離香港。中級目標(biāo)的達成情況，主要分析制裁實施后被制裁官員的回應(yīng)與實踐行為，以及制裁前后吸引外資的數(shù)據(jù)變化等。本文認為，美國對港制裁的中級目標(biāo)未能達成。在政治穩(wěn)定層面，香港官員并不畏懼制裁。2020年8月，林鄭月娥等多名特區(qū)政府官員針對美國所謂制裁紛紛表示，維護國家安全是光榮而崇高的責(zé)任，他們將無懼任何威嚇，繼續(xù)竭力服務(wù)國家和香港[17]。2021年12月，香港特區(qū)第七屆立法會選舉圓滿結(jié)束，90名新一屆立法會議員順利產(chǎn)生。2022年5月，香港特區(qū)第六任行政長官選舉圓滿舉行，“愛國者治港”得到成功實踐。在經(jīng)濟目標(biāo)層面，美國發(fā)起對香港的一系列制裁之后，并未對香港的經(jīng)濟發(fā)展和投資環(huán)境產(chǎn)生較大的負面影響。2020年，香港吸收外來直接投資在全球排第三位，僅次于美國和中國內(nèi)地；截至2020年末，香港吸收外來直接投資存量18 849億美元，居全球第四位，僅次于美國、英國和中國內(nèi)地。美國對香港的經(jīng)濟制裁未能給香港吸收外資帶來較大沖擊。聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議2021年6月發(fā)布的《2021年世界投資報告》指出，香港憑借有利的稅收制度、簡單的上市程序、資本自由進出的安排和良好的監(jiān)管框架，仍將是亞洲重要的金融中心和在中國內(nèi)地投資的門戶。

美國對港制裁的最高目標(biāo)是阻撓香港國安法實施，從而禍亂香港、遏制中國。美國涉港立法和制裁的表象是干涉香港事務(wù)，本質(zhì)則是以遏制中國的發(fā)展為目標(biāo)。為了掩蓋這一真實目的，美國常用“自由、民主”做幌子，妄圖借由涉港制裁對我方進行威懾和牽制。例如美國財政部部長斯蒂芬·梅努欽聲稱：“美國永遠與香港人民站在一起，我們會利用我們的工具和權(quán)力，打擊該等損害香港自治權(quán)之人士?！笨疾煜愀蹏卜ǖ膶嵤┣闆r，也可以評估美國對港制裁的有效性程度。香港國安法主要針對四類行為進行規(guī)制，包括顛覆國家政權(quán)、分裂國家、恐怖活動和外部勢力干預(yù)，以堵塞香港的國安漏洞，維護香港長治久安和長期繁榮。香港國安法為香港的經(jīng)濟社會穩(wěn)定提供了法律保障，有利于全力應(yīng)對外部制裁，凈化營商環(huán)境及恢復(fù)投資信心，從而穩(wěn)定香港國際金融中心地位，實現(xiàn)香港整體的經(jīng)濟和金融發(fā)展[13]。2022年香港一項民調(diào)顯示，有71.9%的受訪者認為實施香港國安法以后，法治秩序得到恢復(fù)。香港國安法的實施增強了香港民眾對“一國兩制”的信心[18]。

從以上對美國涉港制裁的強度、層次和效能的分析可以發(fā)現(xiàn)，美國涉港制裁對香港本身金融、經(jīng)濟和國際地位、聲譽等造成的負面沖擊和影響都在較小范圍內(nèi)。美國通過涉港制裁遏制中國、打壓香港、破壞香港穩(wěn)定以及沖擊香港經(jīng)濟金融地位的目的都難以達成，甚至反噬美國在香港的利益存在。當(dāng)然，值得警惕和不能忽視的是美國擁有全球金融影響力，其涉港制裁措施會影響國際商業(yè)和資本的態(tài)度，對此需要予以重視。

三、美國涉港制裁前瞻及中國的反制

面對美國方面的遏制打壓和對香港事務(wù)的肆意干涉、制裁，中國與以美國為首的西方國家展開了激烈的制裁與反制裁斗爭。我國在政治、安全、法律、輿論、外交等方面反制美國，有效壓制和削弱了美國對香港的制裁體系、制裁能力和制裁效能，讓美國對香港的無理制裁最終損害其自身利益。特別是中央堅定實施“一國兩制”政策，通過有效落實全面管治權(quán)，制定實施香港國安法和落實“愛國者治港”原則，精準(zhǔn)反制美國，維護了國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益。中國政府已經(jīng)形成防范、遏制和反制美國對香港事務(wù)的干涉和制裁的邏輯機理、政策論述和實踐行動[19]。2021年 6月10日，《中華人民共和國反外國制裁法》（以下簡稱《反外國制裁法》）公布施行，這是我國反對外國干預(yù)和制裁的突破性立法。在《反外國制裁法》頒布實施之前，外交部通過宣布進行“對等反制”的方式反制外部勢力干涉?！斗赐鈬撇梅ā返念C布是形勢使然，符合我國反制裁法律斗爭的結(jié)構(gòu)性需求，完善了我國的法律“工具箱”。從此，我國可以使用更加高效、更具有震懾力的方式展開反制，維護國家利益。

美國干預(yù)香港事務(wù)的特點是將香港事務(wù)包裝成所謂“人權(quán)”議題，指責(zé)中國政府破壞所謂“自由”“民主”，以此為借口插手香港事務(wù)，將香港作為制衡中國的棋子。2021年9月24日，外交部發(fā)布《美國干預(yù)香港事務(wù)、支持反中亂港勢力事實清單》，對美方進行有力反擊和嚴(yán)正警告[20]。該事實清單向國際社會揭露了美國通過非法炮制涉港法案、悍然實施制裁等形式干預(yù)香港事務(wù)、遏制中國發(fā)展的確鑿事實，取得了良好的內(nèi)外輿論效果[19]。2021年12月，國務(wù)院新聞辦發(fā)表《“一國兩制”下香港的民主發(fā)展》白皮書，闡明中央政府對香港特別行政區(qū)民主發(fā)展的原則立場，表明了反中亂港勢力及其背后的外部敵對勢力是阻礙香港特別行政區(qū)民主向前發(fā)展的罪魁禍?zhǔn)譡21]。白皮書的發(fā)布有利于國際社會更加準(zhǔn)確地認識“一國兩制”實踐以及香港的民主發(fā)展進程。

香港現(xiàn)在面臨的金融制裁風(fēng)險是在中美博弈的大背景下產(chǎn)生的。香港會不會受到金融制裁的波及，很大程度上也取決于中美關(guān)系的大局。在一系列地緣政治挑戰(zhàn)因素中，美國對香港的制裁是影響香港國際金融中心地位的重要外部因素。未來如果中美發(fā)生重大的地緣沖突乃至戰(zhàn)爭，美國會否對香港進行大規(guī)模的金融制裁，可以從美方利益視角進行初步觀察。

一是美國涉港金融制裁會沖擊美元地位。美元作為主要的全球儲備結(jié)算貨幣，具有重要的穩(wěn)定美元霸權(quán)的作用。港元與美元掛鉤的聯(lián)系匯率制度，不單有利于香港金融體系中港幣的穩(wěn)定，而且有利于美元的地位。香港作為全球第三大金融中心，不僅對香港自身和中國很重要，對美國也很重要。香港具有龐大的美元結(jié)算市場和需求，如果美國對香港進行金融制裁，會對美元霸權(quán)形成非常大的沖擊，對美元的信用造成難以估計的負面影響。

二是美國涉港金融制裁會引發(fā)全球金融危機。美國及其他發(fā)達國家和經(jīng)濟體在香港具有龐大的經(jīng)濟、金融、商業(yè)利益存在，如果像制裁俄羅斯一樣制裁香港，包括把香港移出 SWIFT系統(tǒng)，將對全球金融體系造成巨大沖擊。全球百大銀行中約有75%在香港開設(shè)業(yè)務(wù)；全球百大資產(chǎn)管理公司中的70%在香港設(shè)立了分支機構(gòu)；香港在法律服務(wù)、會計服務(wù)方面匯聚全球頂級機構(gòu)與從業(yè)者，全球百大律師行過半數(shù)在香港經(jīng)營。如果美國對香港進行金融制裁，會引發(fā)全球性金融危機。

三是美國涉港金融制裁得不到盟友的支持。全球發(fā)達國家特別是西方國家在香港擁有龐大的利益存在，美國對香港的金融制裁會損害這些國家在香港的巨大經(jīng)濟金融利益，受影響的包括英國、加拿大、澳大利亞等。因此，美國的做法會受到反對和制約。

四是美國正創(chuàng)新金融制裁工具以降低未來可能的涉港制裁對其自身的影響。不容忽視的是，美國不排除未來通過對香港進行金融制裁以遏制中國。目前美國仍認同香港與內(nèi)地屬兩個金融體系，但美國已把打擊香港金融體系作為打壓、制裁香港和遏制中國的重要手段，只是基于對自身金融體系和美元結(jié)算系統(tǒng)的潛在危害而沒有采取直接的對香港的金融制裁措施。但在當(dāng)前美國人為制造“脫鉤”趨勢下，美國正在創(chuàng)新金融制裁工具，以降低對自身的沖擊。

雖然因為中國巨大的經(jīng)濟體量和與全球經(jīng)濟、金融市場的緊密聯(lián)系，美國的金融制裁對中國壓力相對其他國家要小，但在中美關(guān)系不斷惡化，美國采取全政府方式打壓、遏制中國的背景下，對于美國可能的涉港金融制裁風(fēng)險要引起足夠重視。中國要對金融制裁的風(fēng)險有清醒認識，時刻關(guān)注美國經(jīng)濟制裁的新動向，不斷提升反制能力，防范政治經(jīng)濟風(fēng)險。

一是強化香港國際金融中心地位，鞏固提升香港在國際金融、貿(mào)易等領(lǐng)域的地位。中美貿(mào)易競爭、不穩(wěn)定的國際政治經(jīng)濟局勢和新冠疫情對香港經(jīng)濟產(chǎn)生了不同程度的沖擊。在此背景下，應(yīng)著力提升香港經(jīng)濟的靈活度和韌性，注重鞏固香港國際金融中心地位，做好防范和反制美國極端金融制裁的準(zhǔn)備，特別是鞏固香港國際金融中心內(nèi)部的制度和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時要密切關(guān)注和防范美國借助盟友體系開展涉港制裁。針對美國對俄羅斯的金融制裁措施，香港應(yīng)予以積極的關(guān)注，吸取經(jīng)驗和教訓(xùn)。

二是支持香港的聯(lián)系匯率制度，更大力度完善金融基礎(chǔ)設(shè)施以增強競爭力。港元與美元掛鉤的聯(lián)系匯率制度是香港國際金融中心的根本，中央在金融危機時支持香港的聯(lián)系匯率制度，未來仍應(yīng)繼續(xù)支持這一制度，并將其放在中美斗爭的格局下進行考量。香港國安法通過以后，市場確實一度對聯(lián)系匯率能否堅守產(chǎn)生擔(dān)憂。在當(dāng)前中美地緣政治沖突上升的國際背景下，為了避免資本大規(guī)模流動對聯(lián)系匯率的沖擊，可適度增加國內(nèi)外匯儲備中港幣資產(chǎn)的份額，穩(wěn)定港幣匯率預(yù)期和信心。2023年是香港聯(lián)系匯率制度實施40周年，可借此檢視聯(lián)系匯率制度實施，以更好地為香港的金融穩(wěn)定提供支撐。

三是美西方國家在香港具有較大規(guī)模的存量利益以及增量利益，可進一步通過美國在港經(jīng)濟利益來制約其介入香港事務(wù)的力度。特別是美國、英國在制裁香港的同時，也要維護在香港的龐大商業(yè)經(jīng)濟和金融利益。前美國駐香港總領(lǐng)事唐偉康在美國《外交事務(wù)》網(wǎng)站發(fā)表題為《與香港脫鉤的局限》的文章，質(zhì)疑美國政府涉港制裁的效果，認為應(yīng)檢討美國的涉港政策，聲稱應(yīng)采取切實可行的方式針對香港實施金融制裁。美國前政府高官、曾參與制定 1992年《美國-香港政策法》的布魯金斯學(xué)會高級研究員卜睿哲表示，拜登政府應(yīng)適時檢討對香港的制裁名單及被叫停的美國與香港之間的協(xié)議是否符合美國利益。

四、結(jié)語

近年來，美方公然插手香港事務(wù)，粗暴干涉中國內(nèi)政，嚴(yán)重違反國際法和國際關(guān)系基本準(zhǔn)則，中方對此堅決反對并予以強烈譴責(zé)，采取多種措施反制以美國為首的外部勢力對香港事務(wù)的粗暴干預(yù)。我國對于美國涉港制裁的反制主要體現(xiàn)在法律、輿論以及實施具體的反制措施三個層面，從而有效削弱美國對香港的制裁。本文通過總結(jié)美國對香港經(jīng)濟制裁的決策與實踐，對制裁特點、制裁發(fā)起后香港政治經(jīng)濟領(lǐng)域的變化以及美國制裁香港的目標(biāo)進行了層次分析，并總結(jié)了美國制裁目標(biāo)的達成情況。本文認為，修例風(fēng)波以來，美國對香港開展的經(jīng)濟制裁雖然涉及多個主體，但整體效果有限，并未對香港的經(jīng)濟發(fā)展和政治穩(wěn)定造成較大影響。這并不意味著可以放松警惕。未來仍要高度警惕美國的涉港制裁，通過鞏固和強化香港國際金融中心地位等措施提升應(yīng)對美國可能的金融制裁的能力。