上海合作組織投資便利化的法律問(wèn)題

王淑敏 張 樂(lè)

（大連海事大學(xué)，遼寧 大連 116026）

2001年，上海合作組織成立，哈薩克斯坦、中國(guó)、吉爾吉斯斯坦、俄羅斯、塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦共同簽署《上海合作組織成立宣言》，明確提出在上海合作組織框架內(nèi)開(kāi)啟投資便利化談判議程，并制定和簽署相關(guān)合作綱要文件。①《上海合作組織成立宣言》第9條：“……為此，將在上海合作組織框架內(nèi)啟動(dòng)貿(mào)易和投資便利化談判進(jìn)程，制定長(zhǎng)期多邊經(jīng)貿(mào)合作綱要，并簽署有關(guān)文件?！贝撕螅虾：献鹘M織成員國(guó)元首宣言多次強(qiáng)調(diào)了投資便利化議題。②《上海合作組織成員國(guó)元首阿斯塔納宣言》第4條：“……成員國(guó)指出，貿(mào)易保護(hù)主義有抬頭風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)調(diào)反對(duì)各種形式的貿(mào)易保護(hù)主義的重要性，包括消除現(xiàn)有貿(mào)易壁壘和防范新壁壘，并支持構(gòu)建開(kāi)放型世界經(jīng)濟(jì)，維護(hù)多邊貿(mào)易體制。為此，成員國(guó)強(qiáng)調(diào)，有必要建立區(qū)域內(nèi)經(jīng)貿(mào)合作制度安排，進(jìn)一步采取措施，促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化，發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，在條件成熟時(shí)建設(shè)工業(yè)園區(qū)，提高人民生活水平。”2002年6月7日，《上海合作組織憲章》亦明確傳遞了其推動(dòng)投資便利化的合作方向這一重大信息。③《上海合作組織憲章》第3條“合作方向”：“支持和鼓勵(lì)各種形式的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，推動(dòng)貿(mào)易和投資便利化，以逐步實(shí)現(xiàn)商品、資本、服務(wù)和技術(shù)的自由流通?！?001年9月14日簽署生效的《上海合作組織成員國(guó)政府間關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的基本目標(biāo)和方向及啟動(dòng)貿(mào)易和投資便利化進(jìn)程的備忘錄》（下文簡(jiǎn)稱《備忘錄》）及其配套的2002年《區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作及啟動(dòng)貿(mào)易和投資便利化進(jìn)程的備忘錄的議定書(shū)》簽署后，投資便利化的路線圖更加清晰；2003年版和2019年新版《上海合作組織成員國(guó)多邊經(jīng)貿(mào)合作綱要》均反復(fù)強(qiáng)調(diào)投資便利化這一主題。早在黨的十八大，習(xí)近平總書(shū)記 就親自謀劃，擘畫出上海合作組織命運(yùn)共同體的藍(lán)圖，從此引領(lǐng)這一組織砥礪前行。機(jī)遇與挑戰(zhàn)同在。上海合作組織在推進(jìn)投資便利化的過(guò)程中亦暴露出一些問(wèn)題，值得我們深入思考和探索。

一、上海合作組織投資便利化的內(nèi)涵

（一）國(guó)際組織對(duì)投資便利化的認(rèn)知

2008年，亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（APEC）各成員方達(dá)成共識(shí)并發(fā)布《投資便利化行動(dòng)計(jì)劃》（Investment Facilitation Action Plan），首次對(duì)投資便利化進(jìn)行明確的闡述，向成員方提供了一個(gè)全面的、可資借鑒制定國(guó)內(nèi)相關(guān)政策的參照示例?！锻顿Y便利化行動(dòng)計(jì)劃》把投資便利化定義為各國(guó)政府在投資周期的各個(gè)階段為吸引外資、提高管理效率而采取的行動(dòng)，這些行動(dòng)應(yīng)當(dāng)秉持透明度、簡(jiǎn)化和可預(yù)測(cè)性的原則。

WTO亦重視投資便利化的發(fā)展，但遺憾的是，WTO關(guān)于投資便利化的談判一波三折、進(jìn)展緩慢。發(fā)展中國(guó)家積極倡議探討并促進(jìn)投資便利化發(fā)展。2017年4月，中國(guó)發(fā)起“投資便利化之友”倡議；2017年7月，中國(guó)、哈薩克斯坦、巴西、哥倫比亞等11個(gè)國(guó)家組織“促進(jìn)‘投資促進(jìn)’發(fā)展研討會(huì)”。2017年12月，WTO召開(kāi)第十一屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，包括中國(guó)在內(nèi)的70多個(gè)成員共同簽署的《關(guān)于投資便利化的部長(zhǎng)聯(lián)合聲明》提出：投資與貿(mào)易在全球經(jīng)濟(jì)鏈條中存在動(dòng)態(tài)聯(lián)系，加強(qiáng)國(guó)際合作并塑造透明、高效、可預(yù)測(cè)的投資環(huán)境至關(guān)重要；國(guó)家之間應(yīng)就投資便利化問(wèn)題開(kāi)展高層次、較深入的非正式對(duì)話，并促進(jìn)雙邊、多邊區(qū)域合作的發(fā)展；投資便利化應(yīng)當(dāng)作為系統(tǒng)的專題研討。為此，WTO呼吁各國(guó)安排靈活的、適當(dāng)?shù)耐顿Y便利化優(yōu)先事項(xiàng)，并達(dá)成合作共識(shí)。然而，遺憾的是，WTO始終未出臺(tái)任何權(quán)威性的投資便利化規(guī)范文件，更未對(duì)投資便利化的內(nèi)涵進(jìn)行定義。

值得一提的是，《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）第10章第17條規(guī)定了投資便利化，這表明RCEP將投資便利化視為其投資章節(jié)的重要內(nèi)容。該條款包括5個(gè)方面內(nèi)容：（1）針對(duì)投資便利化的一般性規(guī)定。締約方在遵守法律法規(guī)的前提下，應(yīng)致力于便利締約方之間的投資活動(dòng)，包括創(chuàng)造有利的投資環(huán)境、簡(jiǎn)化投資程序、促進(jìn)投資信息的傳播（如法律法規(guī)、政策等）以及設(shè)立咨詢點(diǎn)、一站式平臺(tái)等一系列措施。（2）建立投訴機(jī)制。締約方應(yīng)致力于建立接受、回應(yīng)投資者不滿或投訴的機(jī)制，應(yīng)適當(dāng)考慮投資者的不滿或投訴，并在可能的范圍內(nèi)為投資者以及投資活動(dòng)提供幫助。（3）在可行的情況下，締約方應(yīng)建立相關(guān)機(jī)制，并向相關(guān)政府機(jī)構(gòu)提出建議，以解決影響另一方投資者的經(jīng)常發(fā)生的問(wèn)題。（4）促進(jìn)行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合。締約方應(yīng)通過(guò)舉辦國(guó)內(nèi)主管機(jī)關(guān)會(huì)議、促進(jìn)信息交流等方式，更好地推動(dòng)投資便利化。（5）該條款內(nèi)容不受RCEP項(xiàng)下的任何爭(zhēng)議解決程序的約束或者影響。

盡管中國(guó)新頒布的《外商投資法》未給出投資便利化的定義，但其總則、投資促進(jìn)、投資保護(hù)和投資管理等章節(jié)集中彰顯了投資便利化的亮點(diǎn)，包括外商投資準(zhǔn)入階段、外商投資準(zhǔn)入后運(yùn)營(yíng)階段以及外商投資撤出階段?！锻馍掏顿Y法實(shí)施條例》對(duì)上述規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化，便于操作和執(zhí)行，這對(duì)上海合作組織具有重要的影響，具體表現(xiàn)在：“總則”明確了投資便利化的政策導(dǎo)向；“投資促進(jìn)”規(guī)定各級(jí)地方政府有義務(wù)制定投資便利化細(xì)則，并在簡(jiǎn)化程序和提高服務(wù)水平方面全面提供便利，明確外商申請(qǐng)辦理程序的透明度、聽(tīng)證程序等；“投資管理”包括準(zhǔn)入時(shí)和準(zhǔn)入后兩個(gè)階段，前者涵蓋負(fù)面清單制度、許可審批的國(guó)民待遇，后者涉及報(bào)送信息的程序簡(jiǎn)化。

綜上所述，基于國(guó)際組織只有APEC《投資便利化行動(dòng)計(jì)劃》提出了明確的投資便利化定義，并提出8項(xiàng)原則，其中透明度、可預(yù)測(cè)性、程序簡(jiǎn)化以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化合作是最核心的要素，這為上海合作組織推進(jìn)投資便利化提供了樣本和借鑒。

（二）上海合作組織投資便利化的應(yīng)有之義

上海合作組織投資便利化的主要內(nèi)容反映在國(guó)際軟法文件中。

（1）2001年《備忘錄》。主要內(nèi)容有：在參照WTO規(guī)則的基礎(chǔ)上開(kāi)展投資便利化，提高上海合作組織成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；啟動(dòng)投資便利化進(jìn)程是現(xiàn)階段上海合作組織開(kāi)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的重要任務(wù)；投資便利化通過(guò)分步驟消除貿(mào)易和投資障礙、擴(kuò)大法律法規(guī)信息交流、吸引和保護(hù)相互投資等途徑實(shí)現(xiàn)。

（2）2003年《上海合作組織成員國(guó)多邊經(jīng)貿(mào)合作綱要》。該綱要提出：中期任務(wù)是在上海合作組織框架內(nèi)實(shí)施貿(mào)易投資便利化，包括共同制定穩(wěn)定的、可預(yù)見(jiàn)和透明的規(guī)則和程序等方案；短期內(nèi)將積極推動(dòng)貿(mào)易投資便利化進(jìn)程，包括共同起草多邊協(xié)議和法律措施清單以及示范項(xiàng)目目錄；根據(jù)2001年《備忘錄》，在充分體現(xiàn)上海合作組織成員國(guó)經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)的能源、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域，促進(jìn)中小企業(yè)實(shí)體之間的直接投資與合作，這也反映了上海合作組織扶植中小企業(yè)的初衷。

（3）2019年新版《上海合作組織成員國(guó)多邊經(jīng)貿(mào)合作綱要》。鑒于2003年《上海合作組織成員國(guó)多邊經(jīng)貿(mào)合作綱要》的推進(jìn)存在較大障礙，為了更好地實(shí)行投資便利化，上海合作組織推出2019年新版綱要，內(nèi)容更加具體，更具有可操作性。

盡管上海合作組織軟法關(guān)于投資便利化的表述碎片化、不成體系，但在吸引外資、增加透明度、可預(yù)測(cè)性和程序簡(jiǎn)化方面都與APEC《投資便利化行動(dòng)計(jì)劃》、RCEP及《外商投資法》的表述不謀而合?；诖耍P者將上海合作組織投資便利化定義為：上海合作組織成員國(guó)采取一系列旨在吸引外國(guó)投資，并在投資周期的全部階段使其管理有效性和效率達(dá)到最大化，保障透明度、程序簡(jiǎn)化和可預(yù)測(cè)性的所有行動(dòng)或做法以及滿足上海合作組織自貿(mào)區(qū)一體化的上述措施。

二、上海合作組織成員國(guó)投資便利化的法律問(wèn)題

（一）以吸引外資為目的引發(fā)可持續(xù)性發(fā)展問(wèn)題

作為投資便利化的第一要素，吸引外資是上海合作組織成員國(guó)優(yōu)先考量的因素。在這方面，中俄兩國(guó)的外資立法無(wú)疑做出了表率。Sornarajah（2021）指出：“雖然在國(guó)際層面上，一個(gè)國(guó)家可以加入其他國(guó)家支持的國(guó)際法立場(chǎng)，但就其國(guó)內(nèi)立場(chǎng)而言可能是不同的，因?yàn)樗赡軐で笪鈬?guó)投資作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。它也可以簽署與其國(guó)際地位不一致的雙邊投資條約。采取這一務(wù)實(shí)立場(chǎng)的原因是，有必要在國(guó)際層面保持對(duì)外國(guó)投資的主權(quán)控制，同時(shí)能夠通過(guò)創(chuàng)造有利于外國(guó)投資的適當(dāng)氛圍來(lái)吸引跨國(guó)公司進(jìn)入該國(guó)。世界銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)培養(yǎng)了一種信念，即除非外國(guó)投資得到充分保護(hù)，否則就不會(huì)有外國(guó)投資流入一個(gè)國(guó)家。”①Sornarajah, M. The International Law on Foreign Investment[M].London:Cambridge University Press,2021:33.從立法宗旨來(lái)說(shuō)，上海合作組織成員國(guó)的投資法基本肯定了吸引外資這一主題。

在吸引外資方面，《外商投資法》的創(chuàng)新值得一提：在立法模式上完成了從企業(yè)組織法向投資行為法的過(guò)渡；從價(jià)值導(dǎo)向上塑造了從準(zhǔn)入后國(guó)民待遇向準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的突破；在核心內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)了從外資審批轉(zhuǎn)向外資促進(jìn)與保護(hù)的轉(zhuǎn)換；在政府角色上從單一的管理監(jiān)督過(guò)渡到管理和服務(wù)并重的“守門人”。鑒于此，新《外商投資法》修改了立法宗旨，完成了從擴(kuò)大國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作和技術(shù)交流到吸引外資的全新轉(zhuǎn)向；而且，該法對(duì)“外資”外延的解釋十分寬泛，包括直接投資和間接投資。

1999年《俄羅斯聯(lián)邦外國(guó)投資法》歷經(jīng)8次修訂，吸引外資的國(guó)家政策導(dǎo)向契合上述學(xué)者們的關(guān)切。聯(lián)邦政府一方面制定旨在吸引外國(guó)直接投資的綱要并保障其施行，另一方面擬定吸引國(guó)際間接投資的措施，包括爭(zhēng)取國(guó)際金融組織及外國(guó)的貸款，這些貸款可以資助俄聯(lián)邦發(fā)展預(yù)算及聯(lián)邦層次的投資項(xiàng)目。②Russian Federation Federal Law on Foreign Investments[EB/OL].United Nations Conference on Trade and Development. Investment Policy Hub. https://investmentpolicy.unctad.org/investment-laws.[2008-05-07](2021-12-23).此外，巴基斯坦《1976年外國(guó)私人投資（促進(jìn)和保護(hù)）法》《塔吉克斯坦共和國(guó)投資法》《烏茲別克斯坦共和國(guó)外商投資法》《哈薩克斯坦共和國(guó)投資法》和《吉爾吉斯坦共和國(guó)外國(guó)投資法》都明確了以吸引外資為立法宗旨。

雖然成員國(guó)投資法在吸引外資這一立法宗旨方面的表述十分明確，但令人關(guān)注的是，在實(shí)際吸引外資的過(guò)程中，成員國(guó)往往對(duì)外資有所甄別。也就是說(shuō)，吸引外資的目的不僅僅是保護(hù)投資，而且保證外國(guó)投資有益于東道國(guó)的可持續(xù)性發(fā)展，將可持續(xù)發(fā)展作為吸引外資的底線，包括對(duì)環(huán)境保護(hù)、人權(quán)保護(hù)、勞工標(biāo)準(zhǔn)、原住居民權(quán)利和其他意識(shí)形態(tài)下的價(jià)值觀等因素的考量。這對(duì)于上海合作組織成員國(guó)而言，甄別這些標(biāo)準(zhǔn)還是有困難的，畢竟它們的國(guó)體、政體、宗教和道德觀還是有所差別，尤其是它們?cè)谌藱?quán)保護(hù)和意識(shí)形態(tài)下價(jià)值觀的差異表現(xiàn)得最為突出。

（二）投資準(zhǔn)入階段便利化的不足

如前所述，覆蓋投資周期的全部階段包含投資準(zhǔn)入、投資運(yùn)營(yíng)以及投資撤出的所有過(guò)程。從上海合作組織成員國(guó)的外資法立法導(dǎo)向來(lái)看，對(duì)后兩者重視程度顯然高于前者。根據(jù)國(guó)際公法，各國(guó)沒(méi)有義務(wù)向外國(guó)人、貨物或資本開(kāi)放其邊界。③Radi,Yannick.Rules and Practices of International Investment Law and Arbitration[M].London:Cambridge University Press, 2020:42.關(guān)于國(guó)際投資法，事實(shí)上，直到投資準(zhǔn)入的國(guó)民待遇日漸深入人心——負(fù)面清單的應(yīng)運(yùn)而生，才在很大程度上改變了東道國(guó)對(duì)給予外資準(zhǔn)入自由和便利待遇的擔(dān)憂。正如Sornarajah（2021）所言：“發(fā)展中國(guó)家之間關(guān)于外國(guó)投資的立法有很多相似之處，這大概是因?yàn)檫@些國(guó)家模仿了其他國(guó)家使用的更成功的手段，或者是因?yàn)樗鼈儾捎昧藝?guó)際組織建議的模式。舉例來(lái)說(shuō)，主要國(guó)家的立法使用不同的外國(guó)投資控制技術(shù)。隨著各國(guó)積累了此類控制的經(jīng)驗(yàn)，這些控制正變得越來(lái)越以部門為基礎(chǔ)，它們放開(kāi)了一些國(guó)內(nèi)有實(shí)力的部門，并出于安全原因或?qū)?guó)內(nèi)企業(yè)的擔(dān)憂限制了其他部門。負(fù)面清單很常見(jiàn)。違反負(fù)面清單中的規(guī)定將使該投資準(zhǔn)入的程序無(wú)效?！雹賁ornarajah, M. The International Law on Foreign Investment[M].London: Cambridge University Press, 2021:128.部分上海合作組織成員國(guó)采用了投資準(zhǔn)入時(shí)的國(guó)民待遇——負(fù)面清單。目前，采用負(fù)面清單的上海合作組織成員國(guó)有中國(guó)、印度、俄羅斯、巴基斯坦、烏茲別克斯坦和塔吉克斯坦。②《對(duì)外投資合作國(guó)別（地區(qū)）指南（印度）》（2020）；《對(duì)外投資合作國(guó)別（地區(qū)）指南（俄羅斯）》（2020）；《對(duì)外投資合作國(guó)別（地區(qū)）指南（巴基斯坦）》（2021）；《對(duì)外投資合作國(guó)別（地區(qū)）指南（烏茲別克斯坦）》（2021）；《對(duì)外投資合作國(guó)別（地區(qū)）指南（塔吉克斯坦）》（2021）[EB/OL].商務(wù)部官網(wǎng).http://fec.mofcom.gov.cn/article/gbdqzn/#. [2021-01-01](2022-07-25).吉爾吉斯斯坦則實(shí)行完全開(kāi)放的外資準(zhǔn)入模式，③《對(duì)外投資合作國(guó)別（地區(qū)）指南（吉爾吉斯斯坦）》（2021）[EB/OL].商務(wù)部官網(wǎng). http://fec.mofcom.gov.cn/article/gbdq zn/#.[2021-01-01](2022-07-25).無(wú)須出臺(tái)任何負(fù)面清單。相比之下，哈薩克斯坦仍然沿襲較為落后的審批準(zhǔn)入方式。④王曉峰,王林彬.絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶背景下哈薩克斯坦投資壁壘及中國(guó)的對(duì)策研究[J].國(guó)際商務(wù)研究,2016,(4).

美國(guó)貿(mào)易代表辦公室發(fā)布的《2022美國(guó)國(guó)家貿(mào)易評(píng)估報(bào)告——外國(guó)貿(mào)易壁壘報(bào)告》對(duì)64個(gè)國(guó)家（地區(qū)）的貿(mào)易、投資壁壘進(jìn)行了評(píng)估，其中包括上海合作組織成員國(guó)中國(guó)、俄羅斯和巴基斯坦。該報(bào)告的主要內(nèi)容有兩個(gè)方面：首先，針對(duì)中國(guó)立法。報(bào)告認(rèn)為：“《外商投資法》及其實(shí)施條例和其他相關(guān)措施表明，中國(guó)正在追求的目標(biāo)是，用一種只適用于‘受限’部門的制度取代對(duì)廣泛投資的逐案行政審批制度。然而，截至2022年3月，尚不清楚中國(guó)是否在實(shí)踐中完全實(shí)現(xiàn)了這一目標(biāo)。此外，即使對(duì)于已經(jīng)放開(kāi)的部門，也可能存在歧視性的許可要求或歧視性地適用許可程序，從而難以實(shí)現(xiàn)有意義的市場(chǎng)準(zhǔn)入。”⑤Office of the United States Trade Representative. 2022 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers[EB/OL]. https://ustr.gov/sites/default/files/2022%20National%20Trade%20Estimate%20Report%20on%20Foreign%20Trade%20 Barriers.pdf.[2020-07-01](2022-07-25).該報(bào)告指責(zé)中國(guó)在負(fù)面清單以外另有審批制度。引起美國(guó)猜忌的原因可能有：清單豁免條款，即在特殊情況下，特定外商投資企業(yè)不受清單的限制或禁止；⑥《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2021年版）》：“五、經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門審核并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，特定外商投資可以不適用《外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單》中相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)定?！鼻鍐嗡许?xiàng)目并非全部，即某些特殊行業(yè)即使不在清單之內(nèi)仍可執(zhí)行許可制。⑦《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2021年版）》：“八、《外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單》中未列出的文化、金融等領(lǐng)域與行政審批、資質(zhì)條件、國(guó)家安全等相關(guān)措施，按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行?！?/p>

其次，針對(duì)俄羅斯立法。該報(bào)告認(rèn)為：“美國(guó)利益相關(guān)者還對(duì)礦產(chǎn)開(kāi)采行業(yè)的直接投資限制表示擔(dān)憂，他們認(rèn)為這些限制歧視了外國(guó)公司，而且他們認(rèn)為許可制度不透明且不可預(yù)測(cè)?！雹貽ffice of the United States Trade Representative. 2022 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers[EB/OL]. https://ustr.gov/sites/default/files/2022%20National%20Trade%20Estimate%20Report%20on%20Foreign%20Trade%20 Barriers.pdf.[2020-07-01](2022-07-25).原因在于，2008年頒布的《俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于外資進(jìn)入對(duì)保障國(guó)防和國(guó)家安全具有戰(zhàn)略意義的公司程序法》（下文簡(jiǎn)稱《俄羅斯限制外資程序 法》）共有46個(gè)行業(yè)限制外國(guó)投資者準(zhǔn)入。②這些行業(yè)包括：核原料生產(chǎn)、核反應(yīng)堆項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，核裝置、輻射源、核材料、放射性物質(zhì)、核廢料的處置、運(yùn)輸、存放、埋藏；武器、軍事裝備和彈藥的研發(fā)、生產(chǎn)、銷售、修理和銷毀，以及用于武器和軍事裝備生產(chǎn)必須的特種金屬和合金的研制、生產(chǎn)、銷售；宇航設(shè)施和航空器研究、維修等?！秾?duì)外投資合作國(guó)別（地區(qū)）指南（俄羅斯）》（2020）[EB/OL].商務(wù)部官網(wǎng).http://www.mofcom.gov.cn/dl/gbdqzn/upload/eluosi.pdf, p.56.[2020-01-01] (2022-07-25).能源產(chǎn)業(yè)是俄羅斯最為重要的國(guó)家支柱 產(chǎn)業(yè)，③《對(duì)外投資合作國(guó)別（地區(qū)）指南（俄羅斯）》（2020）[EB/OL].商務(wù)部官網(wǎng). http://fec.mofcom.gov.cn/article/gbdqzn/#. [2020-01-01](2022-07-25).采取謹(jǐn)慎的準(zhǔn)入立場(chǎng)可以理解。美國(guó)也是這么執(zhí)行的，例如在《美墨加協(xié)定》的《附件一投資和服務(wù)負(fù)面清單》（Annex I Investment and Services Nonconforming Measures）中，采礦業(yè)等都屬于禁止準(zhǔn)入的行業(yè)。④Office of the United States Trade Representative. The United States-Mexico-Canada Agreement: Annex I Investment and Services Non-Conforming Measures[EB/OL].USTR. https://ustr.gov/sites/default/files/files/agreements/FTA/ USMCA/Text/NCM_ Annex_I_ United_States.pdf. [2020-07-01](2021-12-20).

值得關(guān)注的是，在中國(guó)與上海合作組織其他成員國(guó)簽署的雙邊投資協(xié)定中，僅有中俄、中印、中烏的雙邊投資協(xié)定規(guī)定了國(guó)民待遇條款。即使如此，這些條款也僅涉及外商投資準(zhǔn)入后階段，并未涵蓋準(zhǔn)入時(shí)階段。由此得知，僅有少數(shù)成員國(guó)的雙邊投資協(xié)定包含國(guó)民待遇條款。這意味著在中哈、中塔、中吉、中巴以及中伊之間，投資者無(wú)法依據(jù)雙邊投資協(xié)定享受國(guó)民待遇?！吨袊?guó)—巴基斯坦自由貿(mào)易協(xié)定》規(guī)定了準(zhǔn)入后國(guó)民待遇條款，這是迄今為止中國(guó)與上海合作組織其他成員國(guó)簽署的唯一自貿(mào)區(qū)協(xié)定，⑤商務(wù)部.中國(guó)—巴基斯坦自由貿(mào)易協(xié)定[EB/OL].2019,商務(wù)部官網(wǎng).http://fta.mofcom.gov.cn/pakistan/xieyi/xieyizw_cn.pdf.[2019-04-29](2021-12-15).也是提升上海合作組織成員國(guó)之間貿(mào)易投資便利化的典范。不過(guò)，中國(guó)與上海合作組織觀察員國(guó)蒙古國(guó)已經(jīng)啟動(dòng)了雙邊談判。⑥商務(wù)部.中國(guó)與蒙古啟動(dòng)自貿(mào)協(xié)定聯(lián)合可行性研究[EB/OL].2021,商務(wù)部官網(wǎng).http://fta.mofcom.gov.cn/article/chinamongol/chinamongolnews/201705/35064_1.html.[2017-05-12](2021-12-15).另外，這些少數(shù)含有國(guó)民待遇條款的條約并未涵蓋準(zhǔn)入時(shí)階段。例如，中俄、中印與中烏的雙邊投資條約均賦予準(zhǔn)入后國(guó)民待遇，意味著中國(guó)與上海合作組織其他成員國(guó)之間的雙邊投資便利化并不覆蓋外商投資的全周期，這種投資便利化無(wú)疑存在缺陷且不完整。

（三）投資管理行為有效性和效率最大化的缺陷

Joubin-Bret和Chiffelle（2019）指出：“為了避免在指導(dǎo)原則中直接解決這個(gè)問(wèn)題，決定將重點(diǎn)放在‘有效和高效’的投資促進(jìn)上，這反映了國(guó)家在促進(jìn)投資方面可以發(fā)揮的積極和主動(dòng)的作用?！雹逬oubin-Bret,Anna,Chiffelle, Cristian Rodriguez.G20 Guiding Principles for Global Investment Policy-making:A Stepping Stone for Multilateral Rules on Investment,China’s International Investment Strategy:Bilateral,Regional and Global Law and Policy[M].London: Oxford University Press,2019:339.

在上海合作組織成員中，中國(guó)和塔吉克斯坦開(kāi)通了國(guó)際投資“單一窗口”，為投資管理行為有效性和效率最大化提供了技術(shù)支撐。2020年8月13日，海南國(guó)際投資“單一窗口”正式上線，為投資者提供“一站式”服務(wù)。這一服務(wù)彰顯了效率最大化的服務(wù)功能，有效解決各個(gè)審批系統(tǒng)信息隔離、信息重復(fù)驗(yàn)證、資料重復(fù)提交、辦理流程繁冗等問(wèn)題。①羅霞,陳雪怡,傅人意.海南國(guó)際投資“單一窗口”正式上線[EB/OL].2020,人民網(wǎng). https://baijiahao.baidu.com/s?id= 1674961672886283065&wfr=spider&for=pc.[2020-08-14](2021-12-18).值得一提的是，《塔吉克斯坦共和國(guó)投資法》在總則中規(guī)定了2個(gè)條款，甚至專門設(shè)置第23條“為投資者提供協(xié)助的單一窗口”，②Laws of the Republic of Tajikistan[EB/OL].Tax Committee under the Government of the Republic of Tajikistan. https://andoz.tj/Law/Laws?culture=en-EN.[2020-09-14](2022-01-09).這種立法模式值得上海合作組織其他成員國(guó)借鑒。

（四）國(guó)家安全審查的透明度和可預(yù)測(cè)性的質(zhì)疑

透明度與可預(yù)測(cè)性有密切聯(lián)系，前者是后者的基礎(chǔ)，后者是前者的結(jié)果。誠(chéng)如邊城（2020）所言：“除了透明度原則所針對(duì)并能夠獨(dú)立實(shí)現(xiàn)的個(gè)體價(jià)值之外，透明度還作為一種手段來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)期結(jié)果的可預(yù)測(cè)性。”③Bian, Cheng.National Security Review of Foreign Investment:A Comparative Legal Analysis of China,the United States and the European Union[M].New York:Routledge,2020:50.對(duì)于投資便利化而言，它們時(shí)常捆綁在一起，用于國(guó)家安全審查制度?？疾焐虾：献鹘M織各成員國(guó)的國(guó)家安全審查制度現(xiàn)狀，可分為3類：在外資法原則規(guī)定外，專門出臺(tái)國(guó)家安全審查立法，以中國(guó)《外商投資安全審查辦法》和哈薩克斯坦《哈薩克斯坦共和國(guó)國(guó)家安全法》④《哈薩克斯坦共和國(guó)國(guó)家安全法》第4條[EB/OL].商務(wù)部官網(wǎng).http://kz.mofcom.gov.cn/article/ddfg/200305/20030500091637. shtml.[2020-08-14](2021-12-16).為代表；在外資法中規(guī)定相應(yīng)的國(guó)家安全審查條款，以俄羅斯、⑤Russian Federation Federal Law on Foreign Investments[EB/OL].United Nations Conference on Trade and Development. Investment Policy Hub.https://investmentpolicy.unctad.org/investment-laws.[2008-05-07](2021-12-23).巴基斯坦、⑥Foreign Private Investment Promotion and Protection Act 1976[EB/OL].Board of Investment.https://invest.gov.pk/investmentregime#gallery-8.[2020-01-15](2021-12-16).烏茲別克斯坦⑦Law of the Republic of Uzbekistan on Investments and Investment Activity[EB/OL].United Nations Conference on Trade and Development. Investment Policy Hub.https://investmentpolicy.unctad.org/investment-laws.[2019-12-14](2021-12-23).和塔吉克斯坦⑧The Law of the Republic of Tajikistan on Investments[EB/OL].United Nations Conference on Trade and Development. Investment Policy Hub.https://investmentpolicy.unctad.org/investment-laws.[2002-11-11] (2021-12-23).為代表；雖未專門制定法律法規(guī)，但通過(guò)修改雙邊投資協(xié)定進(jìn)行審查，如印度對(duì)2003年的雙邊投資協(xié)定范本進(jìn)行審查，用新的范本取而代之，為印度未來(lái)的貿(mào)易談判提供條款和條件。⑨MA,Ji.Analysis of the 2015 Draft Model Indian Bilateral Investment Treaty.International Investment and National Security Review[J].Vanderbilt journal of Transnational Law,2019,(52).新范本轉(zhuǎn)向一個(gè)對(duì)東道國(guó)更加友好的框架，以保護(hù)國(guó)家主權(quán)，這一點(diǎn)通過(guò)第17條安全例外條款等得到了說(shuō)明。⑩Model Text for the Indian Bilateral Investment Treaty,Art.17,2016[EB/OL].https://www.mygov.in/sites/default/files/master- imageModel%2Text%20for%20the%20lndian%20Bilateral%20Investment%20Treaty.pdf.(Archived Sept. 3,2019).

首先，《2022美國(guó)國(guó)家貿(mào)易評(píng)估報(bào)告——外國(guó)貿(mào)易壁壘報(bào)告》指責(zé)中國(guó)的國(guó)家安全審查具有新的、過(guò)于廣泛的國(guó)家安全審查機(jī)制潛力以及中國(guó)的《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》以及相關(guān)實(shí)施措施（包括限制跨境數(shù)據(jù)流和加強(qiáng)數(shù)據(jù)本地化要求的措施）對(duì)外國(guó)投資者和投資有嚴(yán)重的負(fù)面影響。11Office of the United States Trade Representative.2022 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers[EB/OL]. USTR.https://ustr.gov/sites/default/files/2022%20National%20Trade%20Estimate%20Report%20on%20Foreign%20Trade%20 Barriers.pdf.[2022-04-01](2022-07-25).俄羅斯也存在類似的問(wèn)題：1999年《俄羅斯聯(lián)邦外國(guó)投資法》包含定義廣泛的條款，賦予俄羅斯政府相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，以潛在的歧視性方式禁止或限制外國(guó)投資；法律允許政府限制投資者的權(quán)利，以“保護(hù)憲法、公共道德和健康，以及其他人的權(quán)利和合法利益，并保護(hù)國(guó)家?！雹貽ffice of the United States Trade Representative.2022 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers[EB/OL]. USTR.https://ustr.gov/sites/default/files/2022%20National%20Trade%20Estimate%20Report%20on%20Foreign%20Trade%20 Barriers.pdf.p.438.[2022-04-01](2022-07-25).通過(guò)比較中國(guó)、美國(guó)和俄羅斯的立法可以發(fā)現(xiàn)，《美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)國(guó)家安全審查指南》比《外商投資安全審查辦法》和《俄羅斯聯(lián)邦外國(guó)投資法》的審查標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格、所覆蓋的行業(yè)更加寬泛。

其次，如何評(píng)價(jià)可預(yù)測(cè)性?！翱深A(yù)測(cè)性作為一種可互換的概念，不斷與法律的確定性和穩(wěn)定性聯(lián)系在一起，這是促進(jìn)程序公平的原因，構(gòu)成了完善的行政法原則?？深A(yù)測(cè)性或法律確定性，意味著法律以及法律裁決必須滿足清晰、穩(wěn)定和可理解性的要求，以便相關(guān)人員能夠相對(duì)準(zhǔn)確地計(jì)算其行為的法律后果以及法律程序的結(jié)果?！雹贐ian,Cheng.National Security Review of Foreign Investment:A Comparative Legal Analysis of China, the United States and the European Union[M].New York:Routledge,2020:51.因此，可預(yù)測(cè)性的核心要義是：保持法律的確定性和穩(wěn)定性，不能朝令夕改或頻繁修訂；司法裁決必須清晰、穩(wěn)定和容易理解，足以說(shuō)服當(dāng)事人各方；接受法律監(jiān)管的對(duì)象十分明了違法的成本和后果。

（五）影響程序簡(jiǎn)化的桎梏

2017年《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)政府與東南亞國(guó)家聯(lián)盟成員國(guó)之間的投資協(xié)定》第16條規(guī)定：“各方應(yīng)根據(jù)各自的法律法規(guī)，通過(guò)以下途徑開(kāi)展合作，促進(jìn)各方之間的投資：為各種形式的投資創(chuàng)造必要的環(huán)境；簡(jiǎn)化投資申請(qǐng)和批準(zhǔn)的程序；促進(jìn)傳播投資資料，包括投資規(guī)則、規(guī)章、政策和程序；在各自的東道國(guó)建立一站式投資中心，為商業(yè)部門提供協(xié)助和咨詢服務(wù)，包括為辦理經(jīng)營(yíng)執(zhí)照和許可證提供便利?！雹跼adi,Yannick. Rules and Practices of International Investment Law and Arbitration[M].London:Cambridge University Press, 2020:63.從上述條款來(lái)看，簡(jiǎn)化程序仍聚焦投資準(zhǔn)入階段。相比之下，《外商投資法》的條款則較為原則。④《外商投資法》第19條。事實(shí)上，中國(guó)在建設(shè)數(shù)字政府方面取得了重大進(jìn)展，包括完善“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”雙重體系，助推政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，構(gòu)建數(shù)字化綜合監(jiān)管制度，探究新型監(jiān)管模式，完善簡(jiǎn)化申報(bào)、簡(jiǎn)證放行、簡(jiǎn)易征管程序，以及推行“互聯(lián)網(wǎng)+核查”和“線上+線下”核查等。

中 國(guó) 電 子 政 務(wù) 發(fā) 展 指 數(shù)（EGDI）由2018年 的0.6811提 升 至2020年 的0.7948，同比上升16.69%；⑤United Nations E-government Survey 2020[EB/OL].United Nations. https://publicadministration.un.org/egovkb/Portals/ egovkb/Documents/un/2020-Survey/2020%20UN%20E-Government%20Survey%20(Full%20Report).pdf.[2022-07-10](2021-12-21).全球排名由第65位上升至第45位，EDGI組別由高組別躍升至非常高組別，⑥United Nations E-government Survey 2018[EB/OL].United Nations. https://publicadministration.un.org/egovkb/Portals/egovkb/Documents/un/2018-Survey/E-government%20Survey%202018_Final_Print_Chinese.pdf.[2018-07-19](2021-12-21).保持了持續(xù)上升的良好勢(shì)頭。但對(duì)于上海合作組織其他成員國(guó)來(lái)說(shuō)，無(wú)論是立法還是數(shù)字治理實(shí)踐，仍有較大的改進(jìn)空間。其他成員國(guó)的外資法鮮有程序簡(jiǎn)化的規(guī)定。《俄羅斯聯(lián)邦外國(guó)投資法》雖然在吸引外資、負(fù)面清單和國(guó)家安全審查方面比較先進(jìn)，但在程序簡(jiǎn)化方面幾乎沒(méi)有體現(xiàn)。哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦等成員國(guó)外資法雖規(guī)定了外匯和人員流動(dòng)等方面的程序，但并未提及程序簡(jiǎn)化。巴基斯坦的外資法對(duì)程序性事項(xiàng)的規(guī)定處于空白，遑論對(duì)程序簡(jiǎn)化的規(guī)定。

圖1 中國(guó)電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)匯總統(tǒng)計(jì)

三、推進(jìn)上海合作組織區(qū)域性投資便利化的法律對(duì)策

（一）進(jìn)行雙邊投資條約修訂或談判

上海合作組織在推出區(qū)域一體化的投資便利化協(xié)定之前，可以進(jìn)行雙邊投資條約修訂或談判作為過(guò)渡。盡管目前它們之間的條約并未形成清晰、完整的投資便利化框架，但部分條款還是間接涉及這一問(wèn)題。

1.在序言中統(tǒng)一可持續(xù)性發(fā)展的表述

特別是關(guān)于吸引外資的可持續(xù)性發(fā)展，涉及東道國(guó)的監(jiān)管程序問(wèn)題，在雙邊投資條約中不可或缺，亦符合當(dāng)下潮流，單純強(qiáng)調(diào)吸引投資的雙邊投資條約已經(jīng)成為過(guò)去，平衡條約（Balanced Treaties）的簽定正變得越來(lái)越普遍。非洲國(guó)家率先尋求協(xié)調(diào)保護(hù)外國(guó)投資與監(jiān)管，以確保和促進(jìn)公共利益。①Sornarajah,M.The International Law on Foreign Investment[M].Cambridge:Cambridge University Press,2021:272.聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)（UNCTAD）提到，越來(lái)越多的國(guó)家在其條約序言明確投資促進(jìn)和保護(hù)的目標(biāo)不得以犧牲其他關(guān)鍵公共政策目標(biāo)為代價(jià)，例如保護(hù)健康、安全、環(huán)境和促進(jìn)國(guó)際公認(rèn)的勞工標(biāo)準(zhǔn)。②UNCTAD.Bilateral Investment Treaties 1995～2006:Trends in Investment Rule Making(2007)[M].United Nations,2007:3.這些標(biāo)準(zhǔn)包括對(duì)環(huán)境的關(guān)注、人權(quán)保護(hù)、勞工標(biāo)準(zhǔn)、原住民權(quán)利和其他價(jià)值觀。③Sornarajah,M.The International Law on Foreign Investment[M].Cambridge:Cambridge University Press,2021:231.由于這些標(biāo)準(zhǔn)在上海合作組織成員國(guó)運(yùn)用存在差異，在雙邊投資條約序言中的表述應(yīng)盡可能統(tǒng)一，上海合作組織成員國(guó)相互承認(rèn)，既有利于東道國(guó)的可持續(xù)性發(fā)展，也符合投資母國(guó)的根本利益。

2.設(shè)立國(guó)際投資“單一窗口”條款

可以將中國(guó)海南自由貿(mào)易港的做法和《塔吉克斯坦共和國(guó)投資法》的國(guó)際投資“單一窗口”條款借鑒到上海合作組織的雙邊投資條約。（1）國(guó)際投資“單一窗口”。明確投資者的單一窗口是授權(quán)國(guó)家機(jī)構(gòu)在提供公共服務(wù)的投資領(lǐng)域向投資者提供援助的集中形式，該機(jī)構(gòu)規(guī)定盡量減少投資者參與收集和準(zhǔn)備文件，并限制他們與政府機(jī)構(gòu)的直接聯(lián)系。（2）國(guó)際投資“單一窗口”執(zhí)行以下功能：就現(xiàn)有公共服務(wù)接收及向投資者提供意見(jiàn)；接受投資者對(duì)公共服務(wù)的申請(qǐng)，協(xié)助準(zhǔn)備和提供公共服務(wù)的必要文件和結(jié)果；在接受公共服務(wù)時(shí)支持政府機(jī)構(gòu)的投資項(xiàng)目；與相關(guān)政府機(jī)構(gòu)合作，協(xié)助解決投資者問(wèn)題；監(jiān)測(cè)提供公共服務(wù)的過(guò)程以及審核投資者向國(guó)家機(jī)構(gòu)提出的要求。

3.增設(shè)程序簡(jiǎn)化條款

《俄羅斯聯(lián)邦外國(guó)投資法》在程序簡(jiǎn)化方面幾乎沒(méi)有規(guī)定，哈薩克斯坦、巴基斯坦、烏茲別克斯坦和塔吉克斯坦等國(guó)的外資法亦鮮有規(guī)定，巴基斯坦的外資法對(duì)程序性事項(xiàng)的規(guī)定處于空白，更無(wú)程序簡(jiǎn)化的規(guī)定。為了解決這些問(wèn)題，建議在雙邊投資條約中統(tǒng)一規(guī)定程序簡(jiǎn)化條款，提升立法和數(shù)字治理實(shí)踐改進(jìn)的空間。

（二）簽訂《上海合作組織自貿(mào)區(qū)協(xié)定》

1.中國(guó)政府倡導(dǎo)建立自貿(mào)區(qū)

2003年，在上海合作組織成員國(guó)政府首腦（總理）理事會(huì)第二次會(huì)議期間，溫家寶總理就上海合作組織的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作提出倡議：推進(jìn)貿(mào)易和投資便利化；確定若干大的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作項(xiàng)目；確立長(zhǎng)遠(yuǎn)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作目標(biāo)，逐步建立上海合作組織自貿(mào)區(qū)。①上海合作組織成員國(guó)總理會(huì)晤：溫家寶提三倡議[EB/OL].新浪網(wǎng).https://news.sina.com.cn/c/2003-09-23/1446805988s.shtml. [2003-09-23](2021-12-15).2016年11月，李克強(qiáng)總理在比什凱克舉行的上海合作組織成員國(guó)政府首腦（總理）理事會(huì)第十五次會(huì)議上，針對(duì)上海合作組織的未來(lái)發(fā)展再次提出中國(guó)智慧和中國(guó)方案——“打造融合發(fā)展格局。中方愿與各方推進(jìn)區(qū)域貿(mào)易和投資自由化便利化，對(duì)建設(shè)上海合作組織自貿(mào)區(qū)等倡議持開(kāi)放態(tài)度?！雹谥袊?guó)提出六大倡議 上合自貿(mào)區(qū)呼之欲出[EB/OL].中國(guó)聯(lián)合商報(bào)網(wǎng).http://www.cubn.com.cn/express/36411.html.[2016-11-10](2021-12-15).由此可見(jiàn)，中國(guó)政府積極擘畫上海合作組織自貿(mào)區(qū)的宏偉藍(lán)圖，使其成為經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中的黏合劑和助推器。但遺憾的是，中國(guó)的這一倡議尚未得到其他成員的正式回應(yīng)，亦未出現(xiàn)在上海合作組織的任何軟法文件中。

2.彌補(bǔ)國(guó)際軟法的不足

有學(xué)者從根本上否定國(guó)際軟法的存在，認(rèn)為其就是一種歪曲的、病態(tài)的表達(dá)。有學(xué)者認(rèn)為這種與法律確定性背道而馳的國(guó)際軟法是非?！岸嘤嗟摹雹買ngelse,C.Soft Law?[J].Polish Yearbook of International Law,1993,(20).或“過(guò)剩的”②Klabbers,J.The Redundancy of Soft Law[J].Nordic Journal of International Law,1996,(65);Klabbers,J.The Undesirability of Soft Law[J].Nordic Journal of International Law,1998,(67).。有學(xué)者甚至提出國(guó)際法學(xué)者諸多關(guān)于國(guó)際軟法的理論知識(shí)“擴(kuò)展學(xué)者研究的材料，以期為國(guó)際法律研究提供更多空間”。③Aspremont,J. D.Softness in International Law:A Self-serving Quest for New Legal Materials[J].European Journal of International Law,2008,(19).徐崇利（2019）將現(xiàn)有的國(guó)際經(jīng)濟(jì)法分為兩大譜系——規(guī)則和契約，規(guī)則對(duì)應(yīng)的是硬法，以WTO、國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行的多邊條約為基礎(chǔ)；契約是指在“一帶一路”推進(jìn)過(guò)程中各國(guó)簽署的合作協(xié)議，其中大部分屬于軟法，并無(wú)強(qiáng)制力，目的在于為與“一帶一路”沿線國(guó)家合作預(yù)留空間和極為靈活的選擇權(quán)，從而更加體恤那些發(fā)展中國(guó)家特別是最不發(fā)達(dá)國(guó)家的困難與利益。④徐崇利.“一帶一路”國(guó)際經(jīng)濟(jì)法律制度的“契約性”特征[J].法學(xué),2019,(3).盡管如此，采用國(guó)際軟法畢竟不是長(zhǎng)久之計(jì)，仍需締結(jié)《上海合作組織自貿(mào)區(qū)協(xié)定》這類硬法，作為自貿(mào)區(qū)的基本法，由所有成員國(guó)善意履行。據(jù)此，前瞻性地研判上海合作組織構(gòu)建自貿(mào)區(qū)的必要性，審時(shí)度勢(shì)擬定《上海合作組織自貿(mào)區(qū)協(xié)定》文本，是符合上海合作組織成員國(guó)共同愿望的重要課題。

3.《上海合作組織自貿(mào)區(qū)協(xié)定》的文本設(shè)計(jì)

《上海合作組織自貿(mào)區(qū)協(xié)定》應(yīng)包含以下條款：（1）協(xié)定宗旨定為吸引外資，即增加成員之間的貿(mào)易聯(lián)系，讓資本更加自由和便利地流動(dòng)，推進(jìn)上海合作組織成員國(guó)之間的深度一體化伙伴關(guān)系。（2）投資管理行為有效性和效率最大化。建議上海合作組織成員國(guó)共建國(guó)際投資單一窗口。（3）透明度條款。迅速公布投資相關(guān)信息；提供評(píng)議機(jī)會(huì)；締約方應(yīng)考慮適當(dāng)?shù)脑u(píng)議意見(jiàn)。（4）可預(yù)測(cè)性條款。保持法律的確定性和穩(wěn)定性，不能朝令夕改或頻繁修訂；司法裁決必須清晰、穩(wěn)定和容易理解，足以說(shuō)服當(dāng)事人各方；接受法律監(jiān)管的對(duì)象十分明白違法的成本和后果。（5）國(guó)民待遇加負(fù)面清單條款。締約方有權(quán)在附件中列明各自承諾的清單，包括禁止或限制的準(zhǔn)入行業(yè)。為了保持透明度和可預(yù)測(cè)性，避免以下兩種條款產(chǎn)生的誤區(qū)：清單豁免條款，即在特殊情況下特定外商投資企業(yè)不受清單的限制或不被禁止；清單所列項(xiàng)目并非全部，即某些特殊行業(yè)即使不在清單之內(nèi)仍可執(zhí)行許可制。（6）程序簡(jiǎn)化條款。改善數(shù)字管理水準(zhǔn)；推動(dòng)智慧執(zhí)法升級(jí)；加強(qiáng)數(shù)字治理的國(guó)際合作。

（三）發(fā)揮中國(guó)立法的引領(lǐng)作用

由于中國(guó)在上海合作組織的核心地位，完善其投資便利化的國(guó)內(nèi)立法，勢(shì)必對(duì)其他成員國(guó)產(chǎn)生積極影響。

1.完善中國(guó)負(fù)面清單

（1）消除任何對(duì)歧視性或特權(quán)的擔(dān)心?；砻鈼l款指法律或條約規(guī)定例外情形、免受義務(wù)約束的條款，這是常見(jiàn)現(xiàn)象，但不能被濫用。目前中國(guó)存在3個(gè)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單。①它們是：《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2021年版）》《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2021年版）》以及《海南自由貿(mào)易港外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2020年版）》。即使是最為便利的《海南自由貿(mào)易港外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2020年版）》，亦存在27項(xiàng)特別管理措施。從歷年變化看，負(fù)面清單呈現(xiàn)逐漸削減的態(tài)勢(shì)。但在現(xiàn)實(shí)中，某些特殊情況決策者很難預(yù)料并且提前做出研判。中國(guó)負(fù)面清單存在豁免條款和所列項(xiàng)目并非全部這兩大問(wèn)題，顯然排除了部分外商投資企業(yè)的適用，導(dǎo)致賦予他們某種特權(quán)的負(fù)面效果，解決的路徑之一在于消除投資者對(duì)任何歧視或特權(quán)的擔(dān)心。對(duì)于外商投資企業(yè)而言，決策者必須給出判斷它們相似性的標(biāo)準(zhǔn)，以避免“歧視”的結(jié)論。

（2）避免間接歧視規(guī)范。歧視通常包括直接（法律上）歧視和間接（事實(shí)上）歧視。應(yīng)細(xì)化國(guó)務(wù)院各個(gè)主管部門審核并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的條件和程序，主管部門應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的部門規(guī)章，明確這些特定行業(yè)準(zhǔn)入審核標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院應(yīng)統(tǒng)一審批程序，保障外資企業(yè)平等待遇。但無(wú)論如何，這些措施仍是臨時(shí)的，待條件成熟時(shí)仍要統(tǒng)一歸入負(fù)面清單，畢竟只有這份清單才是最透明和可預(yù)測(cè)的。

2.完善有透明度和可預(yù)測(cè)的國(guó)家安全審查機(jī)制

（1）設(shè)立更加透明的查閱和咨詢程序

立法信息應(yīng)當(dāng)公開(kāi)透明，法律法規(guī)通過(guò)便于公眾獲取的統(tǒng)一渠道發(fā)布。為了便利不同母語(yǔ)的投資者，最好提供英語(yǔ)、法語(yǔ)、日語(yǔ)等不同語(yǔ)言版本。執(zhí)法信息也應(yīng)該公開(kāi)透明，充分披露已作出的審查決定和采取的限制性措施。通過(guò)大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)、視頻監(jiān)控分析等新技術(shù)在執(zhí)法中的應(yīng)用建設(shè)，構(gòu)建監(jiān)管更智能、風(fēng)險(xiǎn)防控更精準(zhǔn)、服務(wù)更便捷的智慧執(zhí)法體系。完善提高司法透明度的機(jī)制，加快建設(shè)智慧法院、智慧法庭、互聯(lián)網(wǎng)法院和區(qū)塊鏈法院，推廣智慧公證、智慧司鑒、智慧法援、智慧調(diào)解等訴調(diào)對(duì)接新應(yīng)用模式。筆者建議在此基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一、權(quán)威的法律、規(guī)章、規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫(kù)，完善智慧政務(wù)系統(tǒng)、智能輔助系統(tǒng)、行政執(zhí)法監(jiān)督信息系統(tǒng)，提升執(zhí)法規(guī)范化，提高立法和執(zhí)法的透明度，全面提升數(shù)字政府的公信力?？偠灾?，推行“互聯(lián)網(wǎng)+法律服務(wù)”，形成覆蓋內(nèi)外資、普惠均等、便利優(yōu)化、智能精準(zhǔn)的法律服務(wù)體系。

保障外國(guó)投資者行使正式咨詢和投訴的權(quán)利。正式咨詢服務(wù)應(yīng)由政府機(jī)構(gòu)人員提供。他們具有豐富的管理知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，并且掌握較強(qiáng)的心理溝通能力，保障與企業(yè)管理人員及時(shí)聯(lián)絡(luò)，運(yùn)用理性的方法，通過(guò)定量和定性分析，查找企業(yè)存在國(guó)家安全問(wèn)題的原因，提出切實(shí)可行的改進(jìn)方案并且指導(dǎo)實(shí)施，改善企業(yè)的運(yùn)行理念，符合中國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入的安全要求。2020年8月25日，中國(guó)商務(wù)部發(fā)布《外商投資企業(yè)投訴工作辦法》。從這個(gè)辦法調(diào)整的范疇來(lái)看，主要限于行政侵權(quán)行為或在一般情形下對(duì)行政行為的投訴，因此尚未覆蓋國(guó)家安全審查事項(xiàng)。鑒于這類糾紛通常會(huì)產(chǎn)生阻斷外商投資準(zhǔn)入的嚴(yán)重后果，有必要完善《外商投資企業(yè)投訴工作辦法》，賦予全國(guó)外商投資企業(yè)投訴中心新職能，也就是說(shuō)，基于國(guó)家安全審查的糾紛可以納入外商投訴機(jī)制，在爭(zhēng)議升級(jí)之前可以進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)。

（2）完善國(guó)家安全審查的可預(yù)測(cè)性部門規(guī)章

確定審查程序的時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)國(guó)家安全審查辦理時(shí)限的現(xiàn)狀是：一般審查是30日，特殊審查是60日，特殊情形下還可延長(zhǎng)。①《外商投資安全審查辦法》第8條第1款。這一規(guī)定顯示了特殊審查時(shí)限的不可預(yù)測(cè)性。為了消除外國(guó)投資者的疑慮，特殊審查的時(shí)限應(yīng)盡可能透明確定，保障外資并購(gòu)的交易不被拖延。建議修改《外商投資安全審查辦法》，明確一般審查和特殊審查的標(biāo)準(zhǔn)，特別是如何鑒定特殊情形，避免不可預(yù)測(cè)性引發(fā)的糾紛。在實(shí)踐中完善審查辦案系統(tǒng)功能，實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)、受理、處理工作信息全程網(wǎng)上記載、網(wǎng)上運(yùn)轉(zhuǎn)流程透明；實(shí)現(xiàn)視聽(tīng)資料、大數(shù)據(jù)與信息智能高度關(guān)聯(lián)，實(shí)行全過(guò)程可溯式管理。通過(guò)國(guó)家安全審查部門互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和移動(dòng)終端公開(kāi)相關(guān)信息，依法及時(shí)向案件當(dāng)事人公開(kāi)辦案過(guò)程，消除外國(guó)投資者的疑慮。

實(shí)行既判原則下的重新審查。具體而言，中國(guó)應(yīng)完善外商企業(yè)投訴機(jī)制，明確它們的法律地位以及處理決定是否可復(fù)議、可訴訟。從表面上看，《外商投資法》強(qiáng)調(diào)“依法作出的安全審查決定為最終決定”，但在實(shí)踐中，“依法”這兩個(gè)字很難準(zhǔn)確把握和研判。如果國(guó)家安全審查決定違反了法律，則并非國(guó)家安全審查的最終決定。美國(guó)《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》將投資者尋求救濟(jì)的渠道限制在只能向哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院對(duì)美國(guó)外資投資委員會(huì)的行為或調(diào)查結(jié)果提起民事訴訟。②Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018,Section 1715[EB/OL].The Committee on Foreign Investment in The United States. https://home.treasury.gov/sites/default/files/2018-08/The-Foreign-Investment-Risk- Review- Modernization-Act-of-2018-FIRRMA_0.pdf.[2018-08-02](2021-12-23).歐盟《外國(guó)直接投資進(jìn)入歐盟的審查框架》要求成員國(guó)允許投資者對(duì)審查決定尋求救濟(jì)。③Regulation(EU)2019/452 of the European Parliament and of the Council Establishing a Framework for the Screening of Foreign Direct Investments into the Union, Article 3.5[EB/OL].European Union. https://eur-lex.europa.eu/ legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32019R0452.[2019-03-21](2021-12-23).有鑒于此，根據(jù)《外商投資法》第35第2款，《外商投資安全審查辦法》應(yīng)當(dāng)明確國(guó)家安全審查的救濟(jì)模式。值得注意的是，此種審查應(yīng)當(dāng)僅限于程序性審查，而非實(shí)體性審查，因?yàn)閲?guó)家安全審查所涉內(nèi)容關(guān)乎國(guó)家安全與經(jīng)濟(jì)安全，并且具備較強(qiáng)的政治性，不宜進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。

四、結(jié)語(yǔ)

上海合作組織成員國(guó)在推進(jìn)投資便利化的立法進(jìn)程中既有值得肯定之處，亦存在不足。第一，雖然成員國(guó)投資法在吸引外資這一立法宗旨方面的表述十分明確，但實(shí)際上只有符合東道國(guó)可持續(xù)性發(fā)展的投資才會(huì)真正受到保護(hù)。第二，在投資準(zhǔn)入階段，目前有3種類型：國(guó)民待遇加負(fù)面清單制度，以中國(guó)、印度、俄羅斯、巴基斯坦、烏茲別克斯坦以及塔吉克斯坦為代表，但在清單設(shè)計(jì)方面仍有模糊之處；對(duì)外資準(zhǔn)入無(wú)限制，且完全實(shí)行備案制度，以吉爾吉斯斯坦為代表；行政許可制度，以哈薩克斯坦為代表，這是最落后的準(zhǔn)入方式，其便利化程度最低。第三，有效性和效率最大化。中國(guó)海南自貿(mào)港率先打造效率最大化的國(guó)際投資單一窗口，《塔吉克斯坦共和國(guó)投資法》規(guī)定專門條款，為上海合作組織其他成員國(guó)提供了先行先試的經(jīng)驗(yàn)。第四，透明度和可預(yù)測(cè)性。對(duì)于投資便利化而言，兩者互相策應(yīng)運(yùn)用于國(guó)家安全審查制度，目前存在范圍過(guò)于寬泛、自由裁量權(quán)過(guò)大的問(wèn)題。第五，程序簡(jiǎn)化。中國(guó)外資法對(duì)此進(jìn)行了明確規(guī)制，中國(guó)的數(shù)字治理水平較高，但上海合作組織其他成員國(guó)無(wú)論是立法還是數(shù)字治理實(shí)踐仍有很大的提升空間。

基于上述問(wèn)題，上海合作組織成員首先可以進(jìn)行雙邊投資條約修訂或談判，在序言中統(tǒng)一可持續(xù)性發(fā)展的表述；設(shè)立國(guó)際投資“單一窗口”條款；增設(shè)程序簡(jiǎn)化條款。其次，建議制定《上海合作組織自貿(mào)區(qū)協(xié)定》，以吸引外資為宗旨，設(shè)計(jì)效率最大化條款、透明度條款、可預(yù)測(cè)性條款、國(guó)民待遇加負(fù)面清單條款和程序簡(jiǎn)化條款，為實(shí)現(xiàn)上海合作組織經(jīng)貿(mào)合作的終極目標(biāo)——上海合作組織自貿(mào)區(qū)提供法律保障。最后，發(fā)揮中國(guó)立法的引領(lǐng)作用，修訂《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》。決策者必須給出判斷它們相似性的標(biāo)準(zhǔn)，避免間接歧視性規(guī)范；完善透明和可預(yù)測(cè)的國(guó)家安全審查機(jī)制，設(shè)立更加透明的查閱和咨詢程序，完善國(guó)家安全審查的可預(yù)測(cè)性部門規(guī)章。