中國特色自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的國際法問題

張乃根

（復(fù)旦大學(xué)，上海 200438）

自2013年9月中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（簡稱“自貿(mào)試驗區(qū)”）設(shè)立，中國的自貿(mào)試驗區(qū)迄今已遍布21個省、自治區(qū)和直轄市，其中海南全省為自貿(mào)試驗區(qū)（港）。中國特色自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)是世界面臨百年未有之大變局的背景下中國推進(jìn)改革開放事業(yè)的重大戰(zhàn)略部署。自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)從最初作為海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的保稅區(qū)起步，已朝著涵蓋貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資、金融和高端制造業(yè)等方面全方位發(fā)展。但是，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域仍是所有自貿(mào)試驗區(qū)不可或缺的關(guān)鍵組成部分之一。①陳暉.從中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)看我國綜合保稅區(qū)的建立和發(fā)展[M].海關(guān)法評論(第4卷),北京:法律出版社,2014:3～27.根據(jù)《關(guān)于簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)業(yè)務(wù)制度的國際公約》（簡稱《京都公約》）專項附約D第2章的規(guī)定，該區(qū)域就是保稅“自由區(qū)”（free zone）。②International Convention on the Simplification and Harmonization of Customs Procedures (done at Kyoto on 18 May 1973, as amended on 26 Jube 1999), 2006年2月6日生效。中國于2016年7月14日加入經(jīng)修訂的《京都公約》。英文本來源于世界海關(guān)組織：http://www.wcoomd.org/Topics/Facilitation/Instrument%20and%20Tools /Conventions/ pf_ revised_kyoto_conv/Kyoto_New.(2022-04-10)。以下援引該公約，出處略。從國際法視角看，自貿(mào)試驗區(qū)與中國在該公約下的國際義務(wù)有關(guān)。其他國際法問題涉及貿(mào)易和投資便利化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。隨著中國特色自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的快速發(fā)展，如何處理好統(tǒng)籌國內(nèi)法治與涉外法治相關(guān)的國際法問題顯得非常重要。國內(nèi)學(xué)界對近10年的自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)研究頗多，③陳立虎.自由貿(mào)易試驗區(qū)的特點和立法問題[J].法治研究,2014,(10);史曉麗.中國自由貿(mào)易區(qū)的特點與建設(shè)原則[J].中國法律, 2015,(2);賀小勇.中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)法治建設(shè)的評估與展望[J].海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究,2015,(2);胡加祥.我國自由貿(mào)易港建設(shè)的法治創(chuàng)新及其意義[J].東方法學(xué),2018,(4);龔柏華.中國自由貿(mào)易試驗區(qū)到自由貿(mào)易港法治理念的轉(zhuǎn)變[J].政法論壇,2019,(3);陳利強(qiáng).中國特色自貿(mào)區(qū)(港)法治建構(gòu)論[M].北京:人民出版社,2019.然而，聚焦國際法問題的研究還不多，④車丕照.中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)的“名”與“實”——相關(guān)概念的國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)解讀[J].國際法研究,2014,(1);王淑敏,馮明成.《貿(mào)易便利化協(xié)定》與《京都公約》(修訂)比較及對中國自由貿(mào)易港的啟示[J].大連海事大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2019,(2).亟待加強(qiáng)。

一、國際法視野下自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的中國特色

《京都公約》專項附約D第2章E1（定義）規(guī)定：“就本章目的而言，自由區(qū)是指締約方境內(nèi)的一部分，進(jìn)入這一部分的任何貨物，就進(jìn)口稅費(fèi)而言，通常視為在關(guān)境之外?！边@就是所謂“境內(nèi)關(guān)外”的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。中國加入經(jīng)修訂的該公約專項附約的保留不包括該定義及其相關(guān)規(guī)定，因而受之約束。①Notification by China (14 July 2016),An Instrument of Acceptance of Chapter 2 of Specific Annex D and Chapter 1 and 2 of Specific Annex F, World Customs Organization,PG025B1.世界各國或地區(qū)的“自由區(qū)”就保稅而言，與該定義都是一致的。譬如，根據(jù)美國聯(lián)邦《對外貿(mào)易區(qū)法》第81c節(jié)，對外貿(mào)易區(qū)是“指貨物不繳納海關(guān)關(guān)稅即可自由進(jìn)入的美國境內(nèi)的一定區(qū)域”；《歐盟海關(guān)法典》第243條規(guī)定：“成員國可以指定某聯(lián)盟的關(guān)稅領(lǐng)土為自由區(qū)。成員國應(yīng)決定每一自由區(qū)的區(qū)域及其進(jìn)出口?！笨梢姡幢阍跉W盟2013年修訂其海關(guān)法典之后，自由區(qū)依然存在。就進(jìn)口關(guān)稅而言，在自由區(qū)和自由倉庫內(nèi)的非聯(lián)盟貨物被視為不在聯(lián)盟關(guān)稅領(lǐng)土，只要不進(jìn)入自由流通，或進(jìn)入另一海關(guān)程序，或用于消費(fèi)。②Snyder,Francis.International Trade and Customs Law of the European Union[M].London:Butterworths,1998:122.在《京都公約》“自由區(qū)”的基礎(chǔ)上，中國的自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)有如下特色。

（一）擴(kuò)大開放與深化改革的互動試驗區(qū)

自20世紀(jì)70年代末，中國對外開放與國內(nèi)改革從一開始就是相輔相成的。1979年7月，《中美貿(mào)易關(guān)系協(xié)定》簽訂，全國人民代表大會通過《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》。這不是巧合，而是表明中國改革開放的堅定決心和實際行動。1990年6月，在國務(wù)院正式宣布開發(fā)上海浦東之后，中國在浦東設(shè)立第一個保稅區(qū)，實施“境內(nèi)關(guān)外”的政策。當(dāng)時，中國加入《京都公約》不久，且未接受“自由區(qū)”的專項附 約。③《關(guān)于簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)業(yè)務(wù)制度的國際公約》（1973年5月18日簽訂于京都），中國于1988年5月29日加入，同時接受公約專項附約E.3和E.5,并保留其中部分建議條款。中文本來自外交部條約數(shù)據(jù)庫：http://treaty.mfa.gov.cn/web/detail1.jsp?objid=1531876061374.(2022-04-10)。但是，中國為了今后在國內(nèi)履行該專項附約義務(wù)，通過保稅區(qū)先行先試“境內(nèi)關(guān)外”制度，然后將實踐經(jīng)驗上升為立法。2000年修改的《海關(guān)法》新增的第34條規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的保稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，由海關(guān)按照國家有關(guān)規(guī)定實施監(jiān)管?！边@是國內(nèi)海關(guān)監(jiān)管制度的重大改革。

2001年12月，中國正式加入世界貿(mào)易組織（WTO），進(jìn)入全面擴(kuò)大開放與深化改革的新時期。中國積極參與WTO有關(guān)規(guī)則的制定，尤其是推動2013年12月WTO第九次部長會議通過《貿(mào)易便利化協(xié)定》，并成為該協(xié)定的締約方。該協(xié)定對海關(guān)的進(jìn)出口手續(xù)和監(jiān)管制度提出了一系列更高要求，尤其是第10條第4款的“單一窗口”（single window）規(guī)定：“各成員應(yīng)努力建立或設(shè)立單一窗口，使貿(mào)易商能夠通過一個單一接入點向參與的主管機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)提交貨物進(jìn)口、出口或過境的單證和/或數(shù)據(jù)要求。待主管機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)審查單證和/或數(shù)據(jù)后，審查結(jié)果應(yīng)通過該單一窗口及時通知申請人。”中國在2014年7月和2017年6月先后向WTO遞交履約通知，承諾2020年2月22日（該協(xié)定生效后3年過渡期截止日）之前完成國內(nèi)海關(guān)全部實施“單一窗口”在內(nèi)B類條款。①China’s Notification of Categories A Commitments under the TFA, WT/PCIT/N/CHN/1, 1 July 2014;China’s Notification of Category Commitments under the TFA,G/TFA/N/CHN/1, 6 June 2017。B類條款是締約方指定在該協(xié)定生效后過渡期結(jié)束實施的條款。

2013年9月中國設(shè)立上海自貿(mào)試驗區(qū)，旨在使之成為推進(jìn)改革和提高開放型經(jīng)濟(jì)水平的“試驗田”，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，發(fā)揮示范帶動、服務(wù)全國的積極作用，促進(jìn)各地區(qū)共同發(fā)展。其中，創(chuàng)新海關(guān)監(jiān)管服務(wù)模式包括先行先試“單一窗口”。2014年5月，上海國際貿(mào)易“單一窗口”首個試點項目上線試運(yùn)行。海關(guān)、檢驗檢疫、邊檢、海事共同將準(zhǔn)予船舶離港電子放行信息發(fā)送至“單一窗口”平臺，海事憑電子信息簽發(fā)船舶出口岸許可證，實現(xiàn)船舶出口岸手續(xù)簽注一體化，進(jìn)一步提升口岸執(zhí)法效能。②張乃根.“一帶一路”視野下《貿(mào)易便利化協(xié)定》的實施問題[J].海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究,2017,(5).2017年底，國際貿(mào)易“單一窗口”標(biāo)準(zhǔn)版在全國口岸推廣。③海關(guān)總署：《推廣國際貿(mào)易“單一窗口”標(biāo)準(zhǔn)版》（2017年3月1日發(fā)布）。這是在國際條約的義務(wù)約束下，中國通過自貿(mào)試驗區(qū)擴(kuò)大開放和深化改革互動的典范。

（二）從貿(mào)易到投資、金融和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動的綜合試驗區(qū)

如果就擴(kuò)大開放與深化改革的互動試驗區(qū)建設(shè)就是《京都公約》中的“自由區(qū)”而言中國獨(dú)有且最具特色，那么從貿(mào)易到投資、金融和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動的綜合試驗區(qū)建設(shè)，雖然不是中國才有，如2006年度統(tǒng)計，美國對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)就有數(shù)千家公司和35萬雇員從事煉油、汽車制造、制藥以及電子產(chǎn)品的加工等，④周陽.美國海關(guān)法律制度研究[M]. 北京:法律出版社,2010:219.但是，中國在全國范圍聯(lián)動的綜合性之廣、之深，恐怕在全世界也獨(dú)一無二。中國的自貿(mào)試驗區(qū)（港）總面積約39,200平方公里。⑤21個自貿(mào)試驗區(qū)每個約為200平方公里，海南自貿(mào)試驗區(qū)（港）為35,000平方公里。參見商務(wù)部自貿(mào)區(qū)港建設(shè)協(xié)調(diào)司網(wǎng)站：http://zmqgs.mofcom.gov.cn.(2022-04-10)。自貿(mào)試驗區(qū)（港）建設(shè)的綜合性以上海和海南為例說明。

上海自貿(mào)試驗區(qū)和臨港新片區(qū)的總體方案分別規(guī)定兩區(qū)建設(shè)任務(wù)包括：擴(kuò)大投資領(lǐng)域開放，包括擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放、探索建立負(fù)面清單管理模式、構(gòu)筑對外投資服務(wù)促進(jìn)體系；深化金融領(lǐng)域的開放創(chuàng)新，包括加快金融制度創(chuàng)新、增強(qiáng)金融服務(wù)功能；推進(jìn)貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，包括推動貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級、提升國際航運(yùn)服務(wù)能級；建立以投資貿(mào)易自由化為核心的制度體系，包括實施公平競爭的投資經(jīng)營便利、高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易自由化、資金便利收付的跨境金融管理制度、高度開放的國際運(yùn)輸管理、自由便利的人員管理、國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)跨境安全有序流動、具有國際競爭力的稅收制度；建設(shè)具有國際市場競爭力的開放型產(chǎn)業(yè)體系，包括以關(guān)鍵核心技術(shù)為突破口的前沿產(chǎn)業(yè)集群、新型國際貿(mào)易、高能級全球航運(yùn)樞紐、跨境金融服務(wù)功能、產(chǎn)業(yè)及新城融合發(fā)展與長三角協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展；加快政府職能轉(zhuǎn)變，深化行政管理體制改革；完善法制領(lǐng)域的制度保障；創(chuàng)新海關(guān)監(jiān)管服務(wù)模式，營造相應(yīng)的監(jiān)管和稅收制度環(huán)境， 等等。⑥參見《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》附件；《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案的通知》（2019年7月27日）國發(fā)[2019]15號。其綜合性內(nèi)容之豐富，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出《京都公約》中的“自由區(qū)”范圍，成為中國進(jìn)一步全面擴(kuò)大開放和深化改革的“引領(lǐng)”（pilot）區(qū)。例如，與中國加入WTO的金融服務(wù)貿(mào)易減讓表比較，新增允許符合條件的外資金融機(jī)構(gòu)設(shè)立外資銀行，符合條件的民營資本與外資金融機(jī)構(gòu)共同設(shè)立中外合資銀行；在條件具備時，適時在試驗區(qū)試點設(shè)立有限牌照銀行。又如，建立外商投資負(fù)面清單，對不屬于負(fù)面清單限制的外商投資試行準(zhǔn)入前國民待遇，并在全國人大常委會授權(quán)下暫停適用當(dāng)時的外商投資審批制。①《全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》（2013年8月30日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過）。

海南自貿(mào)試驗區(qū)總體方案要求發(fā)揮海南島全島試點的整體優(yōu)勢，堅持開放為先和以制度創(chuàng)新為核心，包括大幅放寬外資市場準(zhǔn)入，提升貿(mào)易便利化水平，2025年全島封關(guān)以建設(shè)自由貿(mào)易港并相應(yīng)創(chuàng)新貿(mào)易綜合監(jiān)管模式，推動貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級，加快金融開放創(chuàng)新，加快服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，尤其是提升高端旅游服務(wù)能力等。②《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國（海南）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》（2018年9月24日）國發(fā)[2018]34號。海南自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)旨在打造世界上面積最大的中國特色自由港，并與廣西自貿(mào)試驗區(qū)、廣東自貿(mào)試驗區(qū)及粵港澳大灣區(qū)建設(shè)優(yōu)勢互補(bǔ)，形成超大規(guī)模的自貿(mào)試驗區(qū)聯(lián)動態(tài)勢。

（三）中央政策先行與地方授權(quán)立法結(jié)合的法治試驗區(qū)

與世界各國或地區(qū)尤其是歐美自由區(qū)的“先立法、后設(shè)立”不同，③Rowbotham,Mark.Freeports and Free Zone:Operations and Regulation in the Global Economy[M].London:Informa,2022.堅持對外擴(kuò)大開放和對內(nèi)深化改革的中國自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)采取中央政策先行與地方授權(quán)立法結(jié)合的方式，通過這樣具有中國特色的法治試驗區(qū)，探索既符合中國已經(jīng)或?qū)⒁尤氲南嚓P(guān)國際條約下的義務(wù)，又充分顧及各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的特殊性之路。

2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確：“建立中國上海自由貿(mào)易試驗區(qū)是黨中央在新形勢下推進(jìn)改革開放的重大舉措，要切實建設(shè)好、管理好，為全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗。在推進(jìn)現(xiàn)有試點基礎(chǔ)上，選擇若干具備條件地方發(fā)展自由貿(mào)易園（港）區(qū)?！鄙虾?、廣東等地相繼依據(jù)國務(wù)院設(shè)立有關(guān)自貿(mào)試驗區(qū)的總體方案與相應(yīng)授權(quán)，制定地方性自貿(mào)試驗區(qū)條例或管理辦法，唯有海南自貿(mào)試驗區(qū)（港）建設(shè)由全國人大常委會立法。

各地自貿(mào)試驗區(qū)條例趨同。以上海和廣東為例，兩個自貿(mào)試驗區(qū)條例包括總則、管理體制、投資開放、貿(mào)易便利、金融服務(wù)、稅收管理、綜合監(jiān)管、法治環(huán)境等內(nèi)容。有所不同的是，《中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》涵蓋高端產(chǎn)業(yè)促進(jìn)和粵港澳合作及“一帶一路”建設(shè)。但是，上海自貿(mào)試驗區(qū)臨港新片區(qū)獲批后的管理辦法聚焦人工智能、生物醫(yī)藥、智能網(wǎng)聯(lián)汽車、氫能產(chǎn)業(yè)等前沿產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法制保障，激勵科技創(chuàng)新，以推動新片區(qū)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級。由此可見，除廣東特有的粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，兩個條例的內(nèi)容相同或類似。此外，深圳市作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)擁有授權(quán)立法權(quán)，專門制定《前海蛇口自貿(mào)試驗片區(qū)條例》，進(jìn)一步細(xì)化《中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》，重點規(guī)定與粵港澳大灣區(qū)建設(shè)相關(guān)尤其與香港地區(qū)的跨境金融等服務(wù)貿(mào)易的合作等法制保障。

從體例上看，《海南自由貿(mào)易港法》與各自貿(mào)試驗區(qū)的地方立法基本相同，也包括總則、貿(mào)易自由便利、投資自由便利、財稅制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人才支撐和綜合措施。但是，與其他相關(guān)地方立法不同，海南自貿(mào)試驗區(qū)立法的效力范圍是全國性的，原因在于：中國為推動形成更高層次改革開放新格局，建立開放型經(jīng)濟(jì)新體制，通過在海南省全島設(shè)立自貿(mào)港，分步驟、分階段建立自貿(mào)港的政策和制度體系，實現(xiàn)貿(mào)易、投資、跨境資金流動、人員進(jìn)出、運(yùn)輸來往自由便利和數(shù)據(jù)安全有序流動，涉及國家層面的制度建設(shè)。這需要以全國性立法規(guī)定國家與海南地方的相關(guān)權(quán)限及管理內(nèi)容，凸顯海南自貿(mào)試驗區(qū)（港）建設(shè)的特殊性。通過中央與各地相關(guān)立法，在中國特色自貿(mào)試驗區(qū)（港）建設(shè)的法治方面積累經(jīng)驗，可望為今后相關(guān)的上位基本法制定創(chuàng)造必要條件。

二、中國特色自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的國內(nèi)履約問題

中國特色自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)涉及許多對中國已經(jīng)或?qū)⒁l(fā)生約束力的國際條約在國內(nèi)履約的具體問題。這主要包括對中國已生效的經(jīng)修訂《京都公約》專項附約D第2章的自由區(qū)規(guī)定、WTO《貿(mào)易便利化協(xié)定》和《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP），中國已申請加入的《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）和《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA），中國與其他國家或地區(qū)簽訂的雙邊投資協(xié)定和初步達(dá)成的《中歐投資協(xié)定》，WTO現(xiàn)行相關(guān)多邊協(xié)定與已初步達(dá)成共識的諸邊協(xié)定等。

（一）有關(guān)貿(mào)易自由便利化的國內(nèi)履約問題

中國特色自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的首要任務(wù)是促進(jìn)貿(mào)易自由便利化。根據(jù)《京都公約》專項附約D第2章，各締約國適用于自由區(qū)的海關(guān)法規(guī)應(yīng)符合該章以及該公約一般附約的規(guī)定。這包括：國內(nèi)立法應(yīng)具體規(guī)定自由區(qū)設(shè)立的要求、可進(jìn)入此類區(qū)域的貨物以及經(jīng)營；海關(guān)應(yīng)規(guī)定自由區(qū)的海關(guān)監(jiān)管安排，并應(yīng)有權(quán)隨時檢查自由區(qū)內(nèi)儲存貨物；自由區(qū)允許進(jìn)入的是不僅直接從外國進(jìn)口，而且來自締約方關(guān)稅領(lǐng)土的貨物；進(jìn)入自由區(qū)可免繳進(jìn)口稅費(fèi)的貨物在進(jìn)入后再出口應(yīng)免繳此類稅費(fèi)；應(yīng)允許可進(jìn)入自由區(qū)的貨物得到必要經(jīng)營以保存和改善包裝等，海關(guān)應(yīng)規(guī)定對此類經(jīng)營的程序或制造及經(jīng)營者的授權(quán)；國內(nèi)立法應(yīng)規(guī)定自由區(qū)內(nèi)消費(fèi)的貨物可免稅費(fèi)；僅在例外情況下可規(guī)定貨物在自由區(qū)的存儲期限；在自由區(qū)內(nèi)應(yīng)允許貨物所有權(quán)轉(zhuǎn)讓；應(yīng)允許進(jìn)入或在自由區(qū)生產(chǎn)的貨物符合手續(xù)后出區(qū)，并且國內(nèi)立法應(yīng)規(guī)定出區(qū)時根據(jù)貨物的價值和質(zhì)量繳納的稅費(fèi)。這些規(guī)定均是對締約國具有約束力的“應(yīng)”（shall）履行義務(wù)。根據(jù)中國海關(guān)總署頒布適用于包括自貿(mào)試驗區(qū)在內(nèi)的《綜合保稅區(qū)管理辦法》：區(qū)內(nèi)實行封閉管理；區(qū)內(nèi)企業(yè)可依法開展研發(fā)、加工、制造、再制造、國際轉(zhuǎn)口貿(mào)易和港口作業(yè)等業(yè)務(wù)；境外進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)貨物予以保稅，但供區(qū)內(nèi)企業(yè)和行政管理機(jī)構(gòu)自用的交通運(yùn)輸工具、生活消費(fèi)用品除外；區(qū)內(nèi)與區(qū)外之間進(jìn)出的貨物應(yīng)辦理相關(guān)海關(guān)手續(xù)；除法律法規(guī)另有規(guī)定外，區(qū)內(nèi)貨物不設(shè)存儲期限。該規(guī)定在先前暫行規(guī)定的基礎(chǔ)進(jìn)一步加以完善，符合《京都公約》專項附約D第2章中的國內(nèi)履約義務(wù)。

根據(jù)《海南自由貿(mào)易港法》，在境外與海南自由貿(mào)易港之間，貨物、物品可以自由進(jìn)出，海關(guān)依法進(jìn)行監(jiān)管；貨物由海南自由貿(mào)易港進(jìn)入其他內(nèi)地地區(qū)，原則上按進(jìn)口規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)，但是，貨物、物品以及運(yùn)輸工具由內(nèi)地進(jìn)入海南自由貿(mào)易港，按國內(nèi)流通規(guī)定管理；海南自由貿(mào)易港對進(jìn)出口貨物不設(shè)存儲期限，貨物存放地點可以自由選擇；海關(guān)實行通關(guān)便利化，簡化貨物流轉(zhuǎn)流程和手續(xù)，等等?？梢?，海南自由貿(mào)易港雖具有《京都公約》專項附約D第2章中自由區(qū)的法律性質(zhì)，并具有封閉性，境外入港貨物保稅，出港進(jìn)入內(nèi)地貨物為進(jìn)口，但內(nèi)地貨物入港不作為出口，因而不同于中國其他自貿(mào)試驗區(qū)的綜合保稅區(qū)。由于海南自由貿(mào)易港的建設(shè)于2025年全島封關(guān)，因此，如何實施“境內(nèi)關(guān)外”的海關(guān)特殊監(jiān)管，還需要國務(wù)院及海關(guān)總署進(jìn)一步制定實施法規(guī)和部門規(guī)章。

就海關(guān)的通關(guān)便利化而言，WTO《貿(mào)易便利化協(xié)定》設(shè)置了相關(guān)義務(wù)，包括：信息的公布與可獲得性，提供評論機(jī)會、生效前信息及磋商，海關(guān)預(yù)裁定及對海關(guān)行政決定的上訴或?qū)彶槌绦?，增?qiáng)公正性、非歧視性及透明度的其他措施，對進(jìn)出口征收或征收與進(jìn)出口和出口相關(guān)的規(guī)費(fèi)和費(fèi)用的紀(jì)律，貨物放行與結(jié)關(guān)，邊境機(jī)構(gòu)合作，受海關(guān)監(jiān)管的進(jìn)口貨物的移動，與進(jìn)出口和過境相關(guān)的手續(xù)，過境自由，海關(guān)合作，等等。這是對中國作為締約方從中央政府到地方所有與海關(guān)相關(guān)部門的條約義務(wù)，這對自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域更為重要。如前所述，中國作為發(fā)展中國家成員，承諾履約方面需3年過渡期完成的條款包括“單一窗口”已完成。在信息公開與可獲得性方面，中國充分利用網(wǎng)上渠道。例如，上海自貿(mào)試驗區(qū)保稅區(qū)管理局開設(shè)網(wǎng)上服務(wù)大廳，①www.singlewindow.sh.cn/winxportal/#.(2022-04-10).包括國際貿(mào)易單一窗口，其中，“中央標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用”涵蓋企業(yè)資質(zhì)、許可證件、原產(chǎn)地、運(yùn)輸工具、艙單申報、貨物申報、加工貿(mào)易、稅費(fèi)辦理、跨境電商、物品通關(guān)、出口退稅、口岸物流、檢驗檢疫、服務(wù)貿(mào)易、收費(fèi)公示和金融服務(wù)；“地方特色應(yīng)用”涵蓋貨物申報、運(yùn)輸工具、快件物品、服貿(mào)版塊、旅客、支付結(jié)算、資質(zhì)許可等。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域有關(guān)信息應(yīng)有盡有。這在全國所有自貿(mào)試驗區(qū)（港）中首屈一指。但是，這能否像國際貿(mào)易“單一窗口”標(biāo)準(zhǔn)版在全國所有口岸推廣，實施到位，有待完善。

RCEP第4章海關(guān)程序和貿(mào)易便利化條款包含透明度、預(yù)裁定、貨物放行、審查和上訴、海關(guān)合作等《貿(mào)易便利化協(xié)定》的內(nèi)容，但是，“認(rèn)識到締約方在履行本章項下的某些承諾方面準(zhǔn)備程度的不同”，允許按該章附件給予一定的過渡期。中國在第4條一致性項下有5年過渡期。根據(jù)該協(xié)定第4條，“每一締約方應(yīng)當(dāng)保證其海關(guān)法律和法規(guī)在其關(guān)稅領(lǐng)土內(nèi)一致的實施和適用。”這說明，雖已建立“中國國際貿(mào)易單一窗口”的全國性電子口岸，供進(jìn)出口企業(yè)網(wǎng)上辦理貨物申報、艙單申報等國際貿(mào)易“一站式”窗口服務(wù)，但RCEP項下海關(guān)程序和貿(mào)易便利化措施在全國統(tǒng)一實施尚待時日。相比較而言，CPTPP第5章海關(guān)管理和貿(mào)易便利化的履約要求更高。根據(jù)CPTPP第5.1條，每一締約方應(yīng)保證其海關(guān)程序以可預(yù)測、一致和透明的方式適用，且有關(guān)一致性沒有過渡期條款。因此，中國在RCEP的國內(nèi)履約一致性過渡期內(nèi)以更高要求，將通過自貿(mào)試驗區(qū)加快貿(mào)易便利化建設(shè)，為今后加入CPTPP創(chuàng)造更好條件。

此外，自貿(mào)試驗區(qū)的貿(mào)易自由便利化建設(shè)還包括服務(wù)貿(mào)易。中國作為締約方的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）沒有服務(wù)貿(mào)易便利化的條款或類似《貿(mào)易便利化協(xié)定》的專門協(xié)定，但是，包括中國在內(nèi)的部分WTO成員根據(jù)GATS第6條國內(nèi)法規(guī)談判已初步達(dá)成的實施性協(xié)議文本與貨物貿(mào)易便利化類似，涵蓋服務(wù)貿(mào)易許可要求和程序及電子化等新規(guī)則。①Joint Initiative/Reference Paper on Service Domestic Regulation,Note by the Chairperson, INF/SDR/1,27 September 2021.RCEP第8章服務(wù)貿(mào)易相比于GATS及其初步實施性協(xié)議，已規(guī)定負(fù)面清單、透明度及清單要求，便利商務(wù)人員臨時出入境的新規(guī)則，等等。為此，中國已宣布“開展服務(wù)具體承諾表由正面清單向負(fù)面清單的轉(zhuǎn)換，按照協(xié)定承諾在協(xié)定生效后6年內(nèi)盡早完成?！雹谏虅?wù)部等6部門《關(guān)于高質(zhì)量實施〈區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定〉（RCEP）的指導(dǎo)意見》（2022年1月26日），商國際發(fā)[2022]10號。海南自由貿(mào)易試驗區(qū)（港）已率先實施跨境服務(wù)貿(mào)易的負(fù)面清單管理。上海自貿(mào)試驗區(qū)《臨港新片區(qū)條例》也明確規(guī)定：“根據(jù)國家統(tǒng)一部署，在臨港新片區(qū)實行跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理?！?/p>

（二）有關(guān)投資自由便利化的國內(nèi)履約問題

中國特色自貿(mào)試驗區(qū)投資自由便利化建設(shè)的國內(nèi)履約涉及中國與外國雙邊投資協(xié)定（BIT）以及RCEP等生效的區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定下的投資條款。中國與其他成員共同發(fā)起WTO談判中的投資便利化協(xié)議，對于自貿(mào)試驗區(qū)先行先試也十分重要。

迄今仍生效的中外BIT已達(dá)105項，其中晚近生效的中國與土耳其BIT，投資范疇包括動產(chǎn)和不動產(chǎn)、股份或股票、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、商業(yè)特許權(quán)和合同權(quán)利，并規(guī)定“為了建立非長期經(jīng)濟(jì)聯(lián)系而購買低于10%的股份或投票權(quán)”不屬于該協(xié)定下投資。③《中華人民共和國政府與土耳其共和國政府關(guān)于相互促進(jìn)和保護(hù)投資協(xié)定》，2020年11月11日生效。中文本來自商務(wù)部：http://tfs.mofcom.gov.cn/aarticle/h/at/200212/20021200058396.html。中國與各國BIT的投資都包括直接投資和間接投資。BIT對投資準(zhǔn)入以東道國的法律法規(guī)為依據(jù)。例如，中國與加拿大BIT第3條規(guī)定：“任一締約方應(yīng)鼓勵另一締約方的投資者在其領(lǐng)土內(nèi)投資并依據(jù)其法律、法規(guī)和規(guī)定準(zhǔn)入該投資?！倍?，該BIT規(guī)定國民待遇是指投資者在擴(kuò)大、管理、經(jīng)營、運(yùn)營和銷售或其他處置其領(lǐng)土內(nèi)投資方面的待遇?？梢?，中國對外資準(zhǔn)入是否采取負(fù)面清單并無BIT項下的條約義務(wù)。但是，根據(jù)RCEP第10章的投資規(guī)定，國民待遇是指“在投資的設(shè)立、取得、擴(kuò)大、管理、經(jīng)營、運(yùn)營、出售或其他處置方面”，本國投資者及其投資的待遇。因此，作為締約方的中國應(yīng)對外資準(zhǔn)入采取負(fù)面清單管理，亦即，凡是負(fù)面清單之外的外國投資者在華投資，均享有國內(nèi)投資者及其投資的待遇。2013年上海自貿(mào)試驗區(qū)的主要任務(wù)之一就是先行先試在區(qū)內(nèi)外資準(zhǔn)入的負(fù)面清單。2019年《外商投資法》第4條明確規(guī)定：“國家對外商投資實行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度。”以基本法律確認(rèn)了自貿(mào)試驗區(qū)經(jīng)驗，為如今RCEP投資規(guī)定的國內(nèi)履約做好了非常充分的立法準(zhǔn)備。雖然目前中國對自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)外的外資準(zhǔn)入并存兩份負(fù)面清單，但是兩者已非常接近。以2021年版為例，區(qū)內(nèi)負(fù)面清單共11個大類27個小類，與區(qū)外12個大類31個小類相比，區(qū)別在于：少了制造業(yè)這一大類以及出版物印刷須由中方控股、禁止投資中藥飲片的生產(chǎn)等2個小類，農(nóng)林牧副漁業(yè)大類中禁止投資中國管轄海域及內(nèi)陸水域水產(chǎn)品捕撈的小類，租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)大類中禁止投資社會調(diào)查這一小類，還有小類適當(dāng)放寬的內(nèi)容。在自貿(mào)試驗區(qū)進(jìn)一步先行先試的基礎(chǔ)上，今后負(fù)面清單將不斷減少，并趨于兩者合一。根據(jù)《海南自由貿(mào)易港法》，除涉及國家安全、社會穩(wěn)定、生態(tài)保護(hù)紅線和重大公共利益等納入準(zhǔn)入管理，其他外資準(zhǔn)入全面放開。由于這些準(zhǔn)入管理已超出產(chǎn)業(yè)范疇，因此實質(zhì)上取消負(fù)面清單而采取外資準(zhǔn)入的安全例外等方面審查。這些一般例外是中外BIT的規(guī)定，因而外資準(zhǔn)入的例外審查也屬于BIT的國內(nèi)履約。

就營商環(huán)境而言的投資便利化，中外BIT和RCEP均有國內(nèi)履約的要求。例如，中國與加拿大BIT第17條規(guī)定法律、法規(guī)與政策的透明度：“對于與投資準(zhǔn)入條件相關(guān)的法律、法規(guī)與政策，包括申請與注冊程序、評估與審批標(biāo)準(zhǔn)、處理申請及作出決定的時間表，以及對決定的復(fù)議或申訴程序，每一締約方均應(yīng)確保能夠為另一締約方投資者所知悉。”RCEP第10章第17條關(guān)于投資便利化的國內(nèi)履約義務(wù)首先是“在遵守其法律法規(guī)的前提下，每一締約方應(yīng)當(dāng)努力便利締約方之間的投資，包括：1.為各種形式的投資創(chuàng)造必要的環(huán)境；2.簡化其投資申請及批準(zhǔn)程序；3.促進(jìn)投資信息的傳播，包括投資規(guī)則、法律、法規(guī)、政策和程序；以及4.設(shè)立或維持聯(lián)絡(luò)點、一站式投資中心、聯(lián)絡(luò)中心或其他實體，向投資者提供幫助和咨詢服務(wù)，包括提供經(jīng)營執(zhí)照和許可方面的便利?！鄙虾Ｗ再Q(mào)試驗區(qū)先行先試各方面的投資便利化措施。例如，在實行外商投資準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式時，建立對外商投資項目核準(zhǔn)（備案）、企業(yè)設(shè)立和變更審批（備案）等行政事務(wù)的企業(yè)準(zhǔn)入單一窗口工作機(jī)制，統(tǒng)一接收申請材料，統(tǒng)一送達(dá)有關(guān)文件。廣東自貿(mào)試驗區(qū)進(jìn)一步明確，負(fù)面清單以外的領(lǐng)域?qū)ν馍掏顿Y項目實行備案制；外商投資企業(yè)設(shè)立、變更及合同、章程實行備案管理。在自貿(mào)試驗區(qū)的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，《外商投資法》規(guī)定：“國家實行高水平投資自由便利化政策，建立和完善外商投資促進(jìn)機(jī)制，營造穩(wěn)定、透明、可預(yù)期和公平競爭的市場環(huán)境?！边@包括各項投資促進(jìn)、保護(hù)和管理規(guī)定?！锻馍掏顿Y法實施條例》還規(guī)定：“國家在部分地區(qū)實行的外商投資試驗性政策措施，經(jīng)實踐證明可行的，根據(jù)實際情況在其他地區(qū)或者全國范圍內(nèi)推廣?！边@是行政法規(guī)第一次明確自貿(mào)試驗區(qū)先行先試的投資自由便利化措施以及與政策推廣的關(guān)系?？梢哉f，中國已履行國際條約的相關(guān)義務(wù)。

WTO談判中的投資便利化協(xié)議包括：改善投資措施的透明度和可預(yù)見性，行政程序及要求的簡約和加快，加強(qiáng)國際合作，信息共享及交流最佳做法，爭端預(yù)防，與WTO現(xiàn)行規(guī)則、成員的投資承諾以及其他國際組織的投資便利化之間的關(guān)系，但排除有關(guān)市場準(zhǔn)入、投資保護(hù)和投資者與國家的爭端解決問題。①Joint Ministerial Statement on Investment Facilitation for Development, WT/MIN(17)/59,13 December 2017.目前雖還不清楚該協(xié)議談判成果的具體內(nèi)容，但如同《貿(mào)易便利化協(xié)定》，該談判成果將作為WTO多邊體系內(nèi)的諸邊協(xié)定，由成員們選擇加入。中國將根據(jù)談判及其成果的進(jìn)展，統(tǒng)籌國內(nèi)自貿(mào)試驗區(qū)的先行先試?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港法》已規(guī)定“逐步實施市場準(zhǔn)入承諾即入制”，也就是除上文提及的外資準(zhǔn)入一般例外，“原則上取消許可和審批，建立健全備案制度，商事主體承諾符合相關(guān)要求并提交相關(guān)材料進(jìn)行備案，即可開展投資經(jīng)營活動?！雹凇逗Ｄ献杂少Q(mào)易港市場準(zhǔn)入承諾即入制管理規(guī)定》（征求意見稿），2021年8月6日。海南省市場監(jiān)管局：https://amr.hainan.gov.cn/hd/zjdc/202108/t20210806_3031033.html。上海自貿(mào)試驗區(qū)《臨港新片區(qū)條例》第9條也規(guī)定“實行市場主體登記確認(rèn)制”。只要市場主體提交登記材料齊全且符合法律規(guī)定，予以確認(rèn)，除依法須經(jīng)批準(zhǔn)的項目之外，市場主體憑營業(yè)執(zhí)照依法開展經(jīng)營活動，這將是更高水平的投資自由便利化。

（三）有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國內(nèi)履約問題

中國特色自貿(mào)試驗區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展看似與國際條約的國內(nèi)履約沒有關(guān)系，其實不然。通覽各地自貿(mào)試驗區(qū)（港）建設(shè)的總體方案，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)容逐步增多。根據(jù)重慶自貿(mào)試驗區(qū)的總體方案，占區(qū)內(nèi)面積過半的“兩江片區(qū)著力打造高端產(chǎn)業(yè)與高端要素集聚區(qū)”。上海自貿(mào)試驗區(qū)臨港新片區(qū)的任務(wù)之一是“建設(shè)以關(guān)鍵核心技術(shù)為突破口的前沿產(chǎn)業(yè)集群”，包括集成電路綜合性產(chǎn)業(yè)、人工智能創(chuàng)新及應(yīng)用示范區(qū)、民用航空產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、高端智能再制造產(chǎn)業(yè)。有關(guān)建設(shè)離不開金融支撐。上海出臺一系列產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范，明確“發(fā)揮政府引導(dǎo)作用”，包括財政專項資金的支持力度。③《上海市人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》（上海市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會，2021年12月27日）。臨港新片區(qū)建設(shè)規(guī)劃也有類似內(nèi)容?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港法》第42條規(guī)定：“依法建立安全有序自由便利的數(shù)據(jù)流動管理制度，依法保護(hù)個人、組織與數(shù)據(jù)有關(guān)的權(quán)益，有序擴(kuò)大通信資源和業(yè)務(wù)開放，擴(kuò)大數(shù)據(jù)領(lǐng)域開放，促進(jìn)以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”這些自貿(mào)試驗區(qū)（港）的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)定或措施至少涉及WTO現(xiàn)行補(bǔ)貼規(guī)則、RCEP電子商務(wù)專章的義務(wù)和中國申請加入的CPTPP和DEPA以及WTO正在談判中的電子商務(wù)協(xié)議等國內(nèi)履約問題。

WTO現(xiàn)行補(bǔ)貼規(guī)則《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》（SCM）禁止法律上或事實上視出口實績，或視使用國產(chǎn)貨物而非進(jìn)口為唯一條件或多種其他條件之一而給予的補(bǔ)貼（可訴補(bǔ)貼），但允許對公司進(jìn)行研究活動的援助，或?qū)Ω叩冉逃龣C(jī)構(gòu)或研究機(jī)構(gòu)與公司簽約進(jìn)行研究活動的援助（不可訴補(bǔ)貼）。根據(jù)WTO爭端解決機(jī)構(gòu)的解釋，這是指政府通過企業(yè)開展研發(fā)活動，或通過高等教育機(jī)構(gòu)或研究機(jī)構(gòu)與公司簽約的研發(fā)活動，而不含有政府通過購買企業(yè)的研發(fā)服務(wù)所提供的援助。④Panel Report, US-Large Civil Aircraft (2nd Complaint), para.958.誠然，WTO規(guī)則適用于中國境內(nèi)中央和省級政府對此類研發(fā)的資助，但是，對于先行先試的自貿(mào)試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，更要注意國內(nèi)履約，避免該解釋所說的政府購買企業(yè)或高校及科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)的研發(fā)服務(wù)所提供的資助。一般而言，在制定和實施有關(guān)自貿(mào)試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃時，至少避免文本上與此類規(guī)則發(fā)生抵觸。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)是大勢所趨。根據(jù)RCEP有關(guān)跨境電子商務(wù)的第15條規(guī)定，原則上締約方不得將要求涵蓋的人使用該締約方領(lǐng)土內(nèi)的計算設(shè)施或者將設(shè)施置于該締約方領(lǐng)土之內(nèi)，作為在該締約方領(lǐng)土內(nèi)進(jìn)行商業(yè)行為的條件。締約方也不得阻止涵蓋的人為進(jìn)行商業(yè)行為而通過電子方式跨境傳輸信息。除非該締約方以合法的公共秩序目標(biāo)或安全例外而采取與這些原則規(guī)定抵觸的措施。不過，根據(jù)第15條腳注14的解釋，“締約方確認(rèn)實施此類合法公共政策的必要性應(yīng)當(dāng)由實施的締約方?jīng)Q定”，而根據(jù)第15條第3款（2）項，“該締約方認(rèn)為對保護(hù)其基本安全利益所必需的任何措施，其他締約方不得對此類措施提出異議?！贝祟惔胧┮馉幎艘膊贿m用RCEP爭端解決機(jī)制。顯然，這是RCEP允許締約方采取限制跨境數(shù)據(jù)流動的例外措施的自由裁量權(quán)。 因此，就目前中國各地已生效的自貿(mào)試驗區(qū)條例（辦法）、《海南自由貿(mào)易港法》對RCEP上述原則的國內(nèi)履約而言，明確“國家支持海南自由貿(mào)易港探索實施區(qū)域性國際數(shù)據(jù)跨境流動制度安排”；《臨港新片區(qū)條例》第33條規(guī)定：“按照國家相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在臨港新片區(qū)內(nèi)探索制定低風(fēng)險跨境流動數(shù)據(jù)目錄，促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境安全有序流動?！贝送?，《中國（北京）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》也有類似規(guī)定。①《中國（北京）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》（2022年3月31日）第33條：“自貿(mào)試驗區(qū)在風(fēng)險可控的前提下，開展數(shù)字領(lǐng)域的國際合作，促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境傳輸、數(shù)字產(chǎn)品安全檢測與認(rèn)證、數(shù)據(jù)的服務(wù)市場安全有序開放等領(lǐng)域互惠互利、合作共贏、推動數(shù)字貿(mào)易港建設(shè)?！?/p>

中國申請加入的CPTPP和DEPA對跨境數(shù)據(jù)流動設(shè)置了嚴(yán)格的義務(wù)。CPTPP電子商務(wù)專章第14.11條規(guī)定與RCEP上述第15條原則相同，但是，如締約方為實現(xiàn)合法公共政策目標(biāo)采取不符合原則規(guī)定的措施，應(yīng)“不以構(gòu)成任意或不合理歧視或?qū)Q(mào)易構(gòu)成變相限制的方式適用”；而且，除個別締約方有2年過渡期，一般都適用爭端解決機(jī)制。DEPA有關(guān)通過電子方式跨境傳輸信息和計算設(shè)施的位置規(guī)定與CPTPP一致。②《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）中英文本來自商務(wù)部國際經(jīng)貿(mào)司：http://gis.mofcom.gov.cn/article/wj/ftar/202111/20211103216433.shtml，第4.3條通過電子方式傳輸信息，第4.4條計算設(shè)施的位置。WTO正在談判中的電子商務(wù)協(xié)議關(guān)于信息流動規(guī)定也是如此。③WTO Electronic Commerce Negotiations Consolidated Negotiating Text-December 2020,INF/ECOM/62/Rev.1,14 December 2020, B.2. Flow of Information.因此，中國必須加快在自貿(mào)試驗區(qū)先行先試跨境數(shù)據(jù)流動的有關(guān)措施，為今后加入CPTPP、DEPA或WTO電子商務(wù)協(xié)議的國內(nèi)履約做好充分準(zhǔn)備。

綜上，就中國特色自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的貿(mào)易和投資自由便利化及產(chǎn)業(yè)發(fā)展所涉國內(nèi)履行已加入或?qū)⒓尤氲膰H條約義務(wù)而言，通過先行先試在全國推廣實施，并適當(dāng)提煉上升為法律法規(guī)，或為積極參與國際規(guī)則制定提供國內(nèi)法治經(jīng)驗十分必要，也已經(jīng)并將進(jìn)一步取得成功。

三、自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)統(tǒng)籌國內(nèi)法治與涉外法治的 國際法問題

中國特色自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)作為進(jìn)一步擴(kuò)大開放和深化改革的重大戰(zhàn)略部署，近10年來已經(jīng)取得舉世矚目的成績。自貿(mào)試驗區(qū)的設(shè)立和發(fā)展不同于國家或地區(qū)之間的自由貿(mào)易區(qū)或區(qū)域經(jīng)貿(mào)安排。就《京都公約》中的“自由區(qū)”而言，有關(guān)國家或地區(qū)在其特有法律體制下以不同的方式建設(shè)。在這個意義上，自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)屬于國內(nèi)法治。如上所述，中國特色自貿(mào)試驗區(qū)從一開始就在《京都公約》“自由區(qū)”的基礎(chǔ)上，作為擴(kuò)大開放和深化改革的互動試驗區(qū)，涵蓋貿(mào)易和投資自由便利化及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綜合性建設(shè)，與中國已經(jīng)或?qū)⒁喗Y(jié)或加入的國際條約下國內(nèi)履約的壓力測試密不可分，因此這又具有涉外法治的性質(zhì)。建立健全中國特色自貿(mào)試驗區(qū)制度須統(tǒng)籌國內(nèi)法治與涉外法治，其中有關(guān)國際法問題值得深入研究。以下從立法和執(zhí)法兩方面加以初步探析。

（一）自貿(mào)試驗區(qū)立法的國際法問題

目前，除全國人大常委會通過的《海南自由貿(mào)易港法》，已設(shè)立自貿(mào)試驗區(qū)的絕大多數(shù)省份已制定實施地方性法規(guī)或政府規(guī)章。①上海、廣東、天津、福建、遼寧、浙江、河南、湖北、湖南、重慶、四川、陜西、山東、江蘇、廣西、河北、安徽和北京的人大已頒布實施具有地方性法規(guī)地位的自貿(mào)試驗區(qū)條例；云南和黑龍江頒布實施地方政府部門規(guī)章的管理辦法。作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的深圳市早已獲得立法授權(quán)，制定并實施了《蛇口前海片區(qū)條例》，上海市也獲授權(quán)制定浦東新區(qū)有關(guān)法規(guī)，通過了《臨港新片區(qū)條例》。這些自貿(mào)試驗區(qū)（港）有法律、法規(guī)或規(guī)章，立法地位不同，但基本內(nèi)容相似。尤其值得重視的是，自貿(mào)試驗區(qū)（港）建設(shè)不限于傳統(tǒng)意義上的國際貿(mào)易，涵蓋投資、金融和各種產(chǎn)業(yè)發(fā)展，應(yīng)該是自由經(jīng)濟(jì)貿(mào)易試驗區(qū)（自由經(jīng)貿(mào)區(qū)）。從統(tǒng)籌國內(nèi)法治與涉外法治、建立健全中國特色自貿(mào)試驗區(qū)制度來看，應(yīng)盡早制定一部《自由經(jīng)貿(mào)區(qū)法》。這是統(tǒng)轄性基本法律，如同全國人大通過《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》和《外商投資法》那樣，應(yīng)對改革開放和社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，具有全局引導(dǎo)性作用。以更具規(guī)范性、可預(yù)期性和一致性的法治方式，有助于統(tǒng)籌自貿(mào)試驗區(qū)（港）相關(guān)所有法律法規(guī)或規(guī)章的制定和完善，并以全國上下統(tǒng)一的方式履行已經(jīng)或?qū)⒁尤氲南嚓P(guān)國際條約。②有關(guān)自貿(mào)試驗區(qū)立法參見:徐憶斌.中國自由貿(mào)易試驗區(qū)立法問題探析[M].林中梁等主編.WTO法與中國論壇年刊(2020).北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社,2021:330～347。在該法的原則之下，所有其他法律法規(guī)或規(guī)章應(yīng)側(cè)重于實施性或地方性，這應(yīng)是建立健全中國特色自貿(mào)試驗區(qū)制度的最佳路徑。根據(jù)該法以及相關(guān)實施性法律法規(guī)或規(guī)章，在已有自貿(mào)試驗區(qū)的基礎(chǔ)上，應(yīng)有步驟地在各地符合法定條件的區(qū)域設(shè)立更多自由經(jīng)貿(mào)區(qū)，先行先試有利于不斷擴(kuò)大開放和深化改革的相關(guān)措施，并充分結(jié)合全國性產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃及全球視野下的產(chǎn)業(yè)鏈需求。

第一，《自由經(jīng)貿(mào)區(qū)法》的貿(mào)易自由便利化立法。該法應(yīng)在已頒布實施的自貿(mào)試驗區(qū)（港）法律法規(guī)或政府規(guī)章的基礎(chǔ)上提煉，對貿(mào)易自由便利化作出原則性規(guī)定。區(qū)域內(nèi)貨物貿(mào)易自由化，就是中國在已加入的《京都公約》及其有關(guān)自由區(qū)的專項附約下，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域“境內(nèi)關(guān)外”的保稅或免稅。該法相關(guān)原則規(guī)定可包括：區(qū)域與境外之間貨物進(jìn)出入境自由，不征收進(jìn)出口稅費(fèi)，區(qū)內(nèi)貨物流動自由；區(qū)域與境內(nèi)區(qū)外之間貨物進(jìn)出入征收進(jìn)出口稅費(fèi)；區(qū)域內(nèi)保稅存儲貨物不設(shè)存儲期限；區(qū)域內(nèi)貨物經(jīng)加工制造或再制造后可出境；區(qū)域內(nèi)貨物所有權(quán)可轉(zhuǎn)讓。區(qū)域內(nèi)貨物貿(mào)易便利化，就是中國已加入的《貿(mào)易便利化協(xié)定》和RCEP以及已申請加入的CPTPP中的海關(guān)通關(guān)便利。現(xiàn)有或以后相關(guān)國內(nèi)履約均不限于已設(shè)立的各地自貿(mào)試驗區(qū)（港），例如，2022年4月1日起施行的《海關(guān)綜合保稅區(qū)管理辦法》適用于全國所有綜合保稅區(qū)。①截至2021年12月，30個省市自治區(qū)共有168個綜合保稅區(qū)。參見《2021年12月底全國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域分布及名單》，來源于海關(guān)總署：http://zms.customs.gov.cn/zms/hgtsjgqy0/hgtsjgqyndqk/4129084/index.html。上文提及中國對RCEP的海關(guān)程序和貿(mào)易便利化一致性義務(wù)的國內(nèi)履約有5年，即至2026年12月31日的過渡期，這也適用包括自由經(jīng)貿(mào)區(qū)在內(nèi)的所有中國口岸海關(guān)。RCEP一致性規(guī)定要求：“每一締約方應(yīng)當(dāng)努力采取或維持行政措施，以保證其海關(guān)法律和法規(guī)在其關(guān)稅領(lǐng)土內(nèi)一致的實施和適用，最好建立確保該締約方的海關(guān)法律和法規(guī)在其區(qū)域海關(guān)之間一致實施的行政機(jī)制。”《自由經(jīng)貿(mào)區(qū)法》的貿(mào)易便利化規(guī)定可主要包括：區(qū)域內(nèi)海關(guān)特殊監(jiān)管以便利、安全高效為原則；貨物進(jìn)出入境申報實行備案制，除屬于檢驗檢疫范圍外的貨物，其他貨物免予檢驗；區(qū)域貨物進(jìn)出入境內(nèi)其他地區(qū)，通過國際貿(mào)易單一窗口辦理進(jìn)出口手續(xù)。此外，該法還應(yīng)規(guī)定服務(wù)貿(mào)易自由便利化原則，包括對區(qū)域內(nèi)跨境服務(wù)貿(mào)易實行負(fù)面清單管理制度以及清單之外跨境服務(wù)貿(mào)易自由進(jìn)行。中國承諾6年內(nèi)即2027年12月31日之前完成RCEP項下服務(wù)貿(mào)易的負(fù)面清單管理，該法應(yīng)促進(jìn)自由經(jīng)貿(mào)區(qū)先行先試，盡早完成，為全國范圍實施提供經(jīng)驗。

第二，《自由經(jīng)貿(mào)區(qū)法》的投資自由便利化立法。投資自由化首先是對外商投資實行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，這已通過《外商投資法》實施。該法是全國人大通過的基本法律，因此，如《自由經(jīng)貿(mào)區(qū)法》也作為基本法律，兩者具有同樣法律位階。今后外資準(zhǔn)入負(fù)面清單逐步成為全國統(tǒng)一的負(fù)面清單，《自由經(jīng)貿(mào)區(qū)法》就沒有必要再規(guī)定負(fù)面清單管理制度，而應(yīng)作原則性規(guī)定：區(qū)域內(nèi)外商投資準(zhǔn)入按照《外商投資法》及其實施條例實施，并可采用除涉及國家安全、社會穩(wěn)定、生態(tài)保護(hù)紅線和重大公共利益等一般例外審查范圍、其他外資準(zhǔn)入全面放開的制度。這為今后全國范圍的外資準(zhǔn)入一般例外審查制提供經(jīng)驗，并將外資準(zhǔn)入的例外審查完全納入中外BIT的國內(nèi)履約范疇。投資便利化就是要為外商投資提供良好的營商環(huán)境。鑒于《外商投資法》及其實施條例已有促進(jìn)外資市場環(huán)境的原則規(guī)定，并要求有條件的地區(qū)（如自貿(mào)試驗區(qū)）先行先試與推廣，《自由經(jīng)貿(mào)區(qū)法》應(yīng)像投資自由化那樣規(guī)定按此實施的原則，并可采用市場準(zhǔn)入承諾即入制，對區(qū)域內(nèi)外商投資企業(yè)按照國民待遇實行企業(yè)設(shè)立和經(jīng)營的備案制，除法律法規(guī)規(guī)定審批的許可事項采取行業(yè)綜合許可，其他企業(yè)經(jīng)營許可事項實施備案。②參見《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（2019年10月23日，國務(wù)院令第722號），《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》（2020年4月10日上海市第十五屆人大常委會第二十次會議通過）。這樣做同樣是將投資便利化與中國已經(jīng)或?qū)⒁喗Y(jié)、加入的投資相關(guān)國際條約的國內(nèi)履約相結(jié)合。自由經(jīng)貿(mào)區(qū)除了資本輸入的自由便利化制度，還應(yīng)促進(jìn)資本輸出，便利區(qū)域內(nèi)本國企業(yè)的海外投資。目前中國尚無海外投資專門立法，現(xiàn)行部門規(guī)章需要更新修改。①《企業(yè)境外投資管理辦法》（國家發(fā)展與改革委員會令第11號，2017年12月26日發(fā)布）?！蹲杂山?jīng)貿(mào)區(qū)法》可規(guī)定區(qū)內(nèi)企業(yè)境外投資實行備案制，對境外投資可提供跨境資金流動便利，對境外投資中的非商業(yè)風(fēng)險可申請擔(dān)保。

第三，《自由經(jīng)貿(mào)區(qū)法》的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃立法。目前各地自貿(mào)試驗區(qū)的地方性條例或政府規(guī)章的制定依據(jù)之一都是國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)總體方案，其中有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)容呈現(xiàn)多樣化。部分條例、政府規(guī)章或?qū)Ｕ乱?guī)定高端產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。例如，《中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》第4章為“高端產(chǎn)業(yè)促進(jìn)”，《中國（浙江）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》第4章含“高端產(chǎn)業(yè)促進(jìn)”。如上所述，各地自貿(mào)試驗區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范與實施也關(guān)系到對中國已經(jīng)或?qū)⒁l(fā)生效力的條約義務(wù)履行。因此，《自由經(jīng)貿(mào)區(qū)法》可規(guī)定區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)符合國家和地方的社會經(jīng)濟(jì)綜合協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展，并符合中國有關(guān)國際義務(wù)。有關(guān)國際法問題上文已論及，不再贅述。值得關(guān)注的是，隨著中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展深度融入全球產(chǎn)業(yè)鏈，各地自貿(mào)試驗區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展如何適應(yīng)產(chǎn)業(yè)鏈需求？誠然，產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題實際上已超出了自貿(mào)試驗區(qū)或自由經(jīng)貿(mào)區(qū)的立法范疇，更多屬于國家和地方的整體發(fā)展規(guī)劃。但是，也應(yīng)看到，自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)具有從貿(mào)易到投資、金融和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動的綜合試驗這一中國特色；而且，如前所述，像美國的對外貿(mào)易區(qū)也與其外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)。中國這一特色更加突出，《自由經(jīng)貿(mào)區(qū)法》可加以原則規(guī)定。

（二）自貿(mào)試驗區(qū)執(zhí)法的國際法問題

上文論及國際條約與自貿(mào)試驗區(qū)立法執(zhí)行有關(guān)國內(nèi)履約的主管機(jī)關(guān)規(guī)定。《京都公約》和《貿(mào)易便利化協(xié)定》的國內(nèi)履約主管機(jī)關(guān)都是各締約方海關(guān)，后者還規(guī)定“每一成員應(yīng)建立并/或設(shè)立國家貿(mào)易便利化委員會或指定現(xiàn)有機(jī)制以促進(jìn)國內(nèi)協(xié)調(diào)和本協(xié)定條款的實施”。RCEP第4章“海關(guān)程序和貿(mào)易便利化”要求締約方海關(guān)主管部門負(fù)責(zé)管理和執(zhí)行有關(guān)海關(guān)法律法規(guī)，并要求指定一個或多個咨詢點；第10章“投資”也要求設(shè)立或維持聯(lián)絡(luò)點等向投資者提供幫助和咨詢服務(wù)，包括提供經(jīng)營執(zhí)照和許可方面的便利；第12章“電子商務(wù)”要求締約方負(fù)責(zé)計算機(jī)安全事件應(yīng)對的主管部門的能力建設(shè)。這些對中國已生效條約有關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)的要求需要在國內(nèi)逐一落實。目前，商務(wù)部、海關(guān)總署分別設(shè)立自貿(mào)試驗區(qū)協(xié)調(diào)部門。此外，《海南自由貿(mào)易港法》規(guī)定“國家建立海南自由貿(mào)易港建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制”。這與各地其他自貿(mào)試驗區(qū)管理體制不同，有的地方設(shè)立管委會作為所在省市人民政府派出機(jī)構(gòu)，具體落實區(qū)內(nèi)改革試點，統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)各項行政事務(wù)，也有地方明確設(shè)立有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組為決策機(jī)構(gòu)，下設(shè)辦公室行使類似管委會的職責(zé)，或同時另設(shè)管委會。

從國內(nèi)履約角度看，中央政府已指定海關(guān)和商務(wù)部分別負(fù)責(zé)貿(mào)易、投資自由便利化事項。但是，從中央與地方的關(guān)系看，作為先行先試和綜合發(fā)展的自貿(mào)試驗區(qū) （港）管理體制整體上處于有待建立健全的狀態(tài)。為了統(tǒng)籌自貿(mào)試驗區(qū)（港）的國內(nèi)法治與涉外法治，進(jìn)一步做好相關(guān)國內(nèi)履約工作，并理順中央與地方的自貿(mào)試驗區(qū)（港）建設(shè)的職權(quán)劃分，《自由經(jīng)貿(mào)區(qū)法》可規(guī)定，設(shè)立作為國務(wù)院直轄機(jī)構(gòu)的自由經(jīng)貿(mào)區(qū)委員會，有權(quán)制定施行法規(guī)，負(fù)責(zé)在全國統(tǒng)一實施該法及有關(guān)法規(guī)或部門規(guī)章，有權(quán)根據(jù)法律法規(guī)決定設(shè)立新的自由經(jīng)貿(mào)區(qū)。有關(guān)貿(mào)易、投資自由便利化的國內(nèi)履約，可由該法規(guī)定與海關(guān)和商務(wù)部主管部門協(xié)調(diào)實施，有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展則與國家發(fā)改委及相關(guān)部委協(xié)調(diào)實施。各地自貿(mào)試驗區(qū)或今后的自由經(jīng)貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，在業(yè)務(wù)上可受自由經(jīng)貿(mào)區(qū)委員會領(lǐng)導(dǎo)，以統(tǒng)一國內(nèi)履約；在行政上作為地方人民政府的派出機(jī)構(gòu)，具體實施區(qū)內(nèi)各項行政事務(wù)，尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理。這樣的執(zhí)法體制有利于改善目前各部門分頭負(fù)責(zé)、各地管理體制不同的“九龍治水”狀態(tài)。

四、結(jié)論

作為應(yīng)對加速演變的世界百年未有之大變局、推進(jìn)改革開放事業(yè)的重大戰(zhàn)略部署，自2013年建設(shè)并覆蓋21個省份的中國特色自貿(mào)試驗區(qū)已取得顯著成績，初步形成了一整套相關(guān)規(guī)范性制度。從國際法視野看，自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的中國特色包括擴(kuò)大開放與深化改革的互動試驗區(qū)、從貿(mào)易到投資、金融和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動的綜合試驗區(qū)、中央政策先行與地方授權(quán)立法結(jié)合的法治試驗區(qū)。中國特色自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)實踐表明與中國已經(jīng)或?qū)⒁尤氲膰H條約在國內(nèi)履約密不可分，包括貿(mào)易自由便利化、投資自由便利化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)國際條約的國內(nèi)履約問題。面向未來，如何統(tǒng)籌自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)相關(guān)的國內(nèi)法治與涉外法治，必須進(jìn)一步研究有關(guān)國際法問題，包括根據(jù)中國已經(jīng)或?qū)⒁尤氲膰H經(jīng)貿(mào)協(xié)定對國內(nèi)履約之義務(wù)要求、考慮制定一部具有基本法地位的《自由經(jīng)貿(mào)區(qū)法》統(tǒng)轄從中央到地方的自貿(mào)試驗區(qū)法治、建立健全相應(yīng)的自貿(mào)試驗區(qū)執(zhí)法體制，克服目前中央各部門分頭負(fù)責(zé)和各地管理體制不一的狀況。