技術(shù)下鄉(xiāng)與基層治理雙重回應(yīng)的生成

吳春來(lái)

(西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院，陜西 楊凌 712100)

一、數(shù)字技術(shù)嵌入與基層治理結(jié)構(gòu)的張力

回應(yīng)性是衡量政府治理的重要指標(biāo)，提升政府回應(yīng)民眾訴求的能力和水平，直接關(guān)系到政府行政效能。為加強(qiáng)民意訴求表達(dá)和基層政府回應(yīng)水平，我國(guó)政府通過(guò)創(chuàng)新一些具體的政府回應(yīng)運(yùn)行機(jī)制，以期提升政府對(duì)于民意訴求的直接回應(yīng)水平，解民之所急和所需[1]。如陽(yáng)光信訪平臺(tái)[2]、縣委書(shū)記大接訪[3]、12345政務(wù)熱線、市長(zhǎng)信箱[4]、領(lǐng)導(dǎo)留言板[5]等。國(guó)家正式權(quán)威賦予了這類開(kāi)放性制度的正式性、合法性[6]。對(duì)于基層治理而言，國(guó)家創(chuàng)制的訴求回應(yīng)制度調(diào)配了基層政權(quán)與農(nóng)民之間的關(guān)系，也影響和塑造基層政府治理過(guò)程。技治主義能否促進(jìn)和提升政府治理效能，涉及到基層治理規(guī)范化與有效性、程序化治理和現(xiàn)實(shí)治理挑戰(zhàn)等問(wèn)題。

在基層，由于壓力型體制的唯上邏輯所產(chǎn)生的治理懸浮[7]，以及行政化帶來(lái)的科層惰性[8]等方面原因，導(dǎo)致基層政府對(duì)民意訴求的直接回應(yīng)效能受到制約。同時(shí)，由于基層政府與行政村之間并非行政科層組織隸屬關(guān)系，基層政府只能夠通過(guò)壓力傳導(dǎo)來(lái)動(dòng)員行政村回應(yīng)民意訴求。因而，村干部對(duì)于基層政府回應(yīng)效能起到了至關(guān)重要作用。當(dāng)前，由于村級(jí)治理能力弱化、村干部行政化等原因，導(dǎo)致村“兩委”對(duì)于村民訴求回應(yīng)的有效性偏低，進(jìn)而影響到基層治理效能。

12345政務(wù)熱線，作為一種民意訴求表達(dá)和回應(yīng)制度，其意義在于當(dāng)基層民眾訴求在最低一級(jí)村居自治組織難以得到直接回應(yīng)時(shí)，能夠通過(guò)正式途徑被基層行政體制所觀察和吸納，并進(jìn)行有效回應(yīng)。因而，就民意訴求表達(dá)和回應(yīng)程序而言，政務(wù)熱線呈現(xiàn)出從民意訴求表達(dá)到科層體制吸納，再由基層科層體制按照分屬原則來(lái)進(jìn)行治理回應(yīng)的過(guò)程。即，基層政府(一般是區(qū)縣級(jí)政府)將通過(guò)制度程序所獲得的民意訴求，按照屬地管理的原則分配和派發(fā)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者街道政府，并進(jìn)行掛號(hào)管理和結(jié)果督辦。此種訴求吸納和回應(yīng)制度，具有鮮明的中國(guó)國(guó)家治理特色，即將民眾訴求界定在人民內(nèi)部矛盾話語(yǔ)中，通過(guò)訴求表達(dá)、體制吸納和屬地回應(yīng)的規(guī)則來(lái)維系干群互動(dòng)關(guān)系，促進(jìn)個(gè)體和公共訴求的解決。

但是，在訴求制度的落地過(guò)程中，制度邏輯與現(xiàn)實(shí)的治理邏輯存在張力，制度落地的社會(huì)環(huán)境導(dǎo)致制度邏輯一定程度偏離。不少研究指出12345政務(wù)熱線在基層治理中的功能并未促進(jìn)政府回應(yīng)能力的提升，而是產(chǎn)生了不同于原初制度設(shè)計(jì)的意外后果。既有研究一是從權(quán)能視角分析數(shù)字技術(shù)對(duì)基層屬地治理帶來(lái)的負(fù)面影響。有學(xué)者指出12345便民服務(wù)民眾訴求的臨時(shí)性，打亂了條線部門工作計(jì)劃，不合理訴求的大量涌入，消耗了政府治理資源[9]；也有學(xué)者認(rèn)為12345政務(wù)熱線增加了基層的行政成本，導(dǎo)致基層干部在面對(duì)無(wú)法解決的訴求與上級(jí)任務(wù)指標(biāo)時(shí)，會(huì)采用完善程序的形式主義避責(zé)策略[10]。也有學(xué)者從成本與資源匹配度指出，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)12345政務(wù)熱線的注意力高低影響到行政體制的壓力大小，導(dǎo)致服務(wù)替代與資源錯(cuò)配、壓力過(guò)載與消極治理[11]。但是，由于基層數(shù)字治理是基層政府憑借數(shù)字技術(shù)來(lái)治理基層社會(huì)，因而上述觀點(diǎn)將數(shù)字技術(shù)運(yùn)用作為屬地政府治理困境產(chǎn)生的原因，顯然是因果倒置。

二是從政府過(guò)程視角分析數(shù)字技術(shù)治理如何導(dǎo)致政府回應(yīng)行為異化。邵梓捷等發(fā)現(xiàn)基層政府只面對(duì)上級(jí)壓力而不需要面對(duì)社會(huì)壓力，使其對(duì)民眾訴求的幅度波動(dòng)受制度壓力的影響，呈現(xiàn)“鐘擺式回應(yīng)”[5]。馮川認(rèn)為回應(yīng)制度的技術(shù)性，導(dǎo)致基層治理過(guò)程變成一項(xiàng)較為復(fù)雜和精細(xì)化的信息管理機(jī)制，給基層治理帶來(lái)了一定的壓力[12]。也有學(xué)者指出12345政務(wù)熱線塑造基層治理過(guò)程時(shí)，并未同步增加村級(jí)組織的治理權(quán)力和治理資源，導(dǎo)致村干部不以解決村民的實(shí)際問(wèn)題為導(dǎo)向的系列策略性治理行為，治理行為發(fā)生異化[13]。其實(shí)，數(shù)字技術(shù)只是作為基層科層組織常規(guī)行政的輔助手段，而并未對(duì)科層組織運(yùn)作起到支配性作用。

既有研究存在以下不足：首先，忽略了12345政務(wù)熱線作為制度規(guī)則的基本屬性，以及此種制度規(guī)則在基層落地時(shí)所產(chǎn)生的實(shí)踐性權(quán)力轉(zhuǎn)向，即未能關(guān)注到該規(guī)則在嵌入基層體制后對(duì)基層治理體系帶來(lái)的結(jié)構(gòu)性影響及其限度。其次，既有研究未能深入闡釋訴求制度作為權(quán)力關(guān)系的調(diào)配制度對(duì)社會(huì)層面的干群關(guān)系帶來(lái)了何種影響，由訴求制度所塑造的瞬時(shí)場(chǎng)域中，基層干群關(guān)系如何被訴求制度所黏合。再次，既有研究未能進(jìn)一步探討訴求制度在鄉(xiāng)村社會(huì)時(shí)空?qǐng)鲇驅(qū)鶎又卫韺用娴挠绊?。事?shí)上，在12345政務(wù)熱線過(guò)程中基層政府的回應(yīng)效能的關(guān)鍵，在于作為最低一級(jí)“責(zé)任屬地”即行政村，尤其是村干部的回應(yīng)效率。因而，需要在基層體制與民眾具體的訴求回應(yīng)和博弈過(guò)程、具體場(chǎng)景中來(lái)理解12345政務(wù)熱線制度對(duì)基層治理帶來(lái)的影響。

基于以上分析，本文研究問(wèn)題：作為嵌入基層治理過(guò)程的訴求程序性回應(yīng)制度，引起了干群間互動(dòng)關(guān)系的何種變化？在基層壓力型體制中，通過(guò)規(guī)范的制度程序所傳導(dǎo)的治理壓力，能否促進(jìn)行政村有效回應(yīng)村民訴求，解決村級(jí)治理困境？本文采取個(gè)案研究法，由于各地12345政務(wù)熱線在程序和制度設(shè)置上基本相似，因而個(gè)案能夠反映出此種回應(yīng)制度的普遍性。同時(shí)，由于鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)具有多樣性和豐富性，農(nóng)民訴求一定程度上能夠反映出民意訴求的基本特征，干部回應(yīng)農(nóng)民訴求也是基層治理的重要內(nèi)容。本研究聚焦12345政務(wù)熱線對(duì)于鄉(xiāng)村治理帶來(lái)的影響。所選個(gè)案位于湖北省武漢市C鎮(zhèn)X村。X村近年來(lái)重點(diǎn)打造特色小鎮(zhèn)，推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，在土地流轉(zhuǎn)、增減掛鉤、基礎(chǔ)公共服務(wù)等方面有著明顯變化，這也導(dǎo)致村莊社會(huì)的利益關(guān)系變得復(fù)雜，進(jìn)而村民訴求表達(dá)也增多。2020年以來(lái)，由于疫情防控政策，農(nóng)民線下信訪訴求受到出行限制的影響，12345政務(wù)熱線等線上平臺(tái)成為村民表達(dá)訴求的重要渠道。因而筆者圍繞12345政務(wù)熱線對(duì)X村治理過(guò)程的影響進(jìn)行田野調(diào)查，于2022年5月9日至27日在湖北省武漢市新洲區(qū)C鎮(zhèn)X村調(diào)查，共采訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、村民共計(jì)30余人(1)文章已對(duì)地名、人名做了符合學(xué)術(shù)規(guī)范的處理。。

二、“12345政務(wù)熱線”：一種基層治理嵌入性制度

12345政務(wù)熱線作為政府治理的一項(xiàng)技術(shù)與程序，構(gòu)成制度集成并嵌入基層治理結(jié)構(gòu)之中，成為銜接基層政府、行政村(村干部)、村民之間的重要中介和載體，使得多元主體在訴求的表達(dá)和回復(fù)上產(chǎn)生互動(dòng)。嵌入性制度一定程度上塑造了基層權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、基層政府過(guò)程，對(duì)基層治理有直接影響。

(一)訴求回應(yīng)制度塑造縣、鄉(xiāng)、村權(quán)責(zé)關(guān)系

在直接互動(dòng)的干群關(guān)系中，基層干部對(duì)農(nóng)民訴求進(jìn)行回應(yīng)。但是此種訴求回應(yīng)由于諸多原因產(chǎn)生弱回應(yīng)、回應(yīng)不足的困境。作為嵌入在鄉(xiāng)村治理體系中的12345政務(wù)熱線制度，改變了基層政治中不同層級(jí)主體與農(nóng)民的關(guān)系，也銜接并塑造了縣、鄉(xiāng)、村權(quán)責(zé)關(guān)系。

1.區(qū)縣政府：民意訴求的收集與吸納

區(qū)縣政府是12345政務(wù)熱線的準(zhǔn)入和承接的屬地，即民意訴求通過(guò)此種方式表達(dá)時(shí)，由這一層級(jí)政府作為正式屬地進(jìn)行訴求吸納。這與區(qū)縣一級(jí)作為基層政府層級(jí)中具備正式性有關(guān)。同時(shí)，在涉及一些具體專項(xiàng)治理問(wèn)題時(shí)，區(qū)縣一級(jí)職能部門具有屬事責(zé)任及其解釋權(quán)，也更加具有權(quán)威性。例如，宅基地的申請(qǐng)和使用，在基層政府層級(jí)的主體中，區(qū)縣一級(jí)農(nóng)業(yè)部門和國(guó)土規(guī)劃部門具有行業(yè)管理、專項(xiàng)審批的正式權(quán)威，即能夠按照中央政策文件來(lái)對(duì)具體訴求事項(xiàng)進(jìn)行裁定。以區(qū)縣作為基層訴求吸納的體制層級(jí)，是強(qiáng)化區(qū)縣作為屬地治理責(zé)任的重要角色。在12345政務(wù)熱線所塑造的基層治權(quán)結(jié)構(gòu)中，“治事”成為區(qū)縣屬地政府的重要職能。但是，由于區(qū)縣政府以及縣級(jí)職能部門作為層級(jí)化的科層組織，并不直接面對(duì)訴求來(lái)源的主體即農(nóng)民群體。這意味著農(nóng)民訴求表達(dá)并不能夠直接由區(qū)縣職能部門來(lái)解決。區(qū)縣政府及部門作為常規(guī)行政機(jī)構(gòu)也并無(wú)直接到基層開(kāi)展群眾工作的可能性。因而，區(qū)縣一級(jí)只能夠?qū)⒚褚庠V求按照屬地責(zé)任的原則進(jìn)行分流。政府在通過(guò)信息平臺(tái)獲得和識(shí)別民意訴求之后，必須按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地分配的方式來(lái)處理訴求事項(xiàng)，即向下進(jìn)行訴求交辦。為了更好地督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)，區(qū)縣政府將12345政務(wù)熱線作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地治理責(zé)任的考核事項(xiàng)之一，進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府：民意訴求的掛號(hào)與轉(zhuǎn)交

壓力傳導(dǎo)和感知是基層行政體制內(nèi)部對(duì)訴求進(jìn)行層級(jí)分解的重要方式[14]。區(qū)縣一級(jí)政府通過(guò)12345政務(wù)熱線吸納民意訴求后，以投訴人及投訴事項(xiàng)來(lái)明確問(wèn)題轉(zhuǎn)交的鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地，采取“掛號(hào)、銷號(hào)”即清單制工作方式。此種清單掛號(hào)、銷號(hào)的監(jiān)督權(quán)力在區(qū)縣職能部門(通常是督查部門)。與區(qū)縣政府類似，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為治理責(zé)任的主體，由于其逐漸脫離于鄉(xiāng)村社會(huì)，并不直接面對(duì)治理事務(wù)。因而，在12345政務(wù)熱線制度中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色是通過(guò)篩選訴求再向行政村進(jìn)行派單，并督促村干部解決民意訴求提出的問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為農(nóng)民訴求回應(yīng)的屬地政府，主要基于解決重復(fù)投訴為主，即要盡可能地提高訴求者的滿意度。而重復(fù)投訴的事件在基層民眾訴求中占據(jù)一定的空間。例如C鎮(zhèn)網(wǎng)信辦工作人員張某所稱：

鄉(xiāng)鎮(zhèn)不會(huì)將所有訴求件都派單給村里，有一些訴求是重復(fù)投訴。村里沒(méi)有識(shí)別系統(tǒng)，給他們派單過(guò)多，導(dǎo)致回復(fù)效率低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息系統(tǒng)可以按照投訴號(hào)碼和關(guān)鍵詞抓取來(lái)篩選重復(fù)投訴。一旦在系統(tǒng)里發(fā)現(xiàn)了重復(fù)投訴，就會(huì)按照之前已經(jīng)確定的意見(jiàn)進(jìn)行直接回復(fù)。剩下新的訴求再交給村里，這樣做是為了提高效率。(資料編號(hào)：20220511XZZXC)

3.行政村：民意訴求的直接回應(yīng)與事務(wù)治理

在基層，12345政務(wù)熱線民意訴求的回復(fù)是由最低一級(jí)“屬地”，即由行政村來(lái)進(jìn)行。在此過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的“屬事”與行政村的“屬地”二者具有責(zé)任連帶，并共同進(jìn)行治理回應(yīng)。但是，由于行政村的組織資源是一種精英化的干部群體，即少數(shù)村干部承載了作為公共權(quán)威的村治主體。因而，在村級(jí)治理這一層級(jí)，村“兩委”對(duì)于村民訴求回應(yīng)，變成了村干部與村民關(guān)于具體訴求的表達(dá)、溝通和互動(dòng)。這意味著村干部需要在村莊社會(huì)的具體場(chǎng)域、情境中來(lái)與村民進(jìn)行博弈和平衡。另外，由于12345政務(wù)熱線回應(yīng)制度所確立起的治理責(zé)任是以科層組織內(nèi)部壓力層層向下傳導(dǎo)的，這導(dǎo)致部分村民能夠“借用”熱線投訴來(lái)向村干部“施加壓力”。這也導(dǎo)致干群互動(dòng)和回應(yīng)策略變得更為復(fù)雜。

(二)行政體制對(duì)訴求回應(yīng)的制度要求

由于基層行政體制使用信息技術(shù)來(lái)提升政府治理的效率，因而，行政體制對(duì)于訴求回應(yīng)的規(guī)則和要求，被納入政府過(guò)程之中。此種規(guī)則和要求對(duì)于基層行政體制運(yùn)作的過(guò)程帶來(lái)一定的影響，主要體現(xiàn)為訴求回應(yīng)的時(shí)限管理、程序管理以及滿意率為導(dǎo)向的績(jī)效管理。

1.訴求回應(yīng)的時(shí)限要求

作為一種嵌入性的制度，12345政務(wù)熱線具有高度的正式性和程序性。這種由信息技術(shù)及其規(guī)則作為核心理念所確立起來(lái)的制度，是一種非人格化的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。此種技術(shù)倫理在運(yùn)用時(shí)，具有明確的技術(shù)規(guī)制特征，例如在回應(yīng)時(shí)限上規(guī)定24小時(shí)回復(fù)，那么此種時(shí)間限制是瞬時(shí)的，并不能夠考量到事實(shí)情境的多樣性，也不允許當(dāng)事人進(jìn)行解釋。這種嚴(yán)格的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使得科層體制內(nèi)的工作人員，必然要更加注重技術(shù)所賦予的制度規(guī)定的新內(nèi)涵。凸顯訴求回應(yīng)在程序上的重要性，消解了回應(yīng)的原初目標(biāo)，即回應(yīng)行為更加注重制度規(guī)定而對(duì)回應(yīng)效能有所忽視。在C鎮(zhèn)，不同訴求事項(xiàng)的回應(yīng)時(shí)限如表1所示。

表1 12345政務(wù)熱線訴求類型與回應(yīng)時(shí)限要求

2.回應(yīng)程序的可追溯和留痕化

12345政務(wù)熱線包含以電話、微信小程序?yàn)橹薪榈脑V求溝通技術(shù)，也包括后臺(tái)訴求處理技術(shù)平臺(tái)。后臺(tái)信息處理系統(tǒng)是高度程序化的技術(shù)集成，有助于實(shí)現(xiàn)訴求全過(guò)程管理，使得訴求可記錄、追溯和回放。正是這種回應(yīng)程序的步驟化，使得運(yùn)用此種信息技術(shù)的科層組織及其官僚人員，必須要遵循此種技術(shù)所帶來(lái)的影響。

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村而言，回應(yīng)行為本身發(fā)生了一定的變化。一方面，村干部不僅要按照結(jié)果導(dǎo)向來(lái)對(duì)村民具體訴求進(jìn)行回應(yīng)，同時(shí)還需要整理檔案、做資料，即需要證明村干部回應(yīng)手續(xù)符合程序上的規(guī)定。另一方面，可追溯的程序要求村干部的回應(yīng)行為留痕化，檔案資料、佐證材料要充分，要能夠起到佐證和界定訴求的作用，作為論述依據(jù)而提交至訴求回應(yīng)系統(tǒng)。同時(shí)，村干部還要證明是在規(guī)定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行了必要的步驟，并拍照留痕，傳輸?shù)叫畔⒒貜?fù)系統(tǒng)。這種訴求程序上的可追溯和留痕的方式，對(duì)村干部回應(yīng)行為作出了明確的規(guī)范和要求，促進(jìn)干部治村行為的變化。

3.滿意度成為訴求回應(yīng)的核心考核指標(biāo)

正是由于信息系統(tǒng)能夠?qū)γ恳粋€(gè)訴求表達(dá)者進(jìn)行跟蹤追溯和信息反饋，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部的回應(yīng)行為能夠被具體的量化打分。此種打分按照投訴人的滿意度回答來(lái)測(cè)量。即，科層組織通過(guò)信息技術(shù)對(duì)投訴人的信息反饋進(jìn)行測(cè)量，并以此為依據(jù)來(lái)對(duì)責(zé)任主體的回應(yīng)行為進(jìn)行考評(píng)和管理。這使得科層組織內(nèi)部的責(zé)任約束方式，能夠被信息技術(shù)所充分界定和明確。訴求人的滿意度成為評(píng)價(jià)基層政府回應(yīng)行為的關(guān)鍵。

具體而言，由于在基層體制內(nèi)，區(qū)縣對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的熱線回應(yīng)采取的是滿意度考評(píng)，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村回復(fù)村民訴求結(jié)束后，對(duì)其進(jìn)行處理結(jié)果的滿意度考評(píng)。這種滿意度具備兩個(gè)方面的象征意義，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(一般是站所部門)和行政村處理結(jié)果要盡可能達(dá)到村民投訴的預(yù)期目的，至少能夠在形式上使其“滿意”，且形式上的滿意對(duì)于訴求回應(yīng)程序是必要的；二是村民能夠通過(guò)表達(dá)“不滿意”或者重復(fù)投訴來(lái)評(píng)價(jià)屬地治理的效果。

三、技術(shù)依賴：“12345政務(wù)熱線”技術(shù)擴(kuò)張及其后果

12345政務(wù)熱線此類信息技術(shù)載體所代表的訴求吸納制度，具備低成本、便捷等特征，因而民意訴求表達(dá)呈現(xiàn)出數(shù)量激增、重復(fù)表達(dá)等現(xiàn)象。在科層組織內(nèi)部責(zé)任約束機(jī)制下，訴求回應(yīng)的程序合規(guī)成為重要考量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致干群之間形成被動(dòng)的制度黏合關(guān)系，“村民投訴—干部回應(yīng)”成為干群互動(dòng)的另一種樣態(tài)。

(一)便捷技術(shù)的負(fù)面影響：民意訴求表達(dá)激增

12345政務(wù)熱線導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共服務(wù)從公私利益關(guān)系導(dǎo)致公共利益的私人化，從而使得訴求激增[15]。12345政務(wù)熱線的開(kāi)放性、低成本、低準(zhǔn)入，使得村民訴求表達(dá)呈現(xiàn)出激增的趨勢(shì)。此種訴求線上表達(dá)方式，不同于訴求人到具體的科層部門和屬地政府進(jìn)行線下表達(dá)，表達(dá)人的時(shí)間成本更低、準(zhǔn)入門檻更低，且不需要直接與基層干部打交道。因而，村民更加樂(lè)于接受此種投訴渠道。同時(shí)，村民之間能夠分享此種訴求表達(dá)的方式，導(dǎo)致“有事沒(méi)事就打政務(wù)熱線”成為部分村民進(jìn)行投訴的常規(guī)方式。然而，對(duì)于部分村民而言，其并不了解政務(wù)熱線一些投訴表達(dá)的規(guī)則和要求，導(dǎo)致短時(shí)間內(nèi)重復(fù)投訴、同一訴求通過(guò)不同人來(lái)反復(fù)投訴等。基層政府對(duì)于村民投訴行為也并沒(méi)有一定的規(guī)范約束機(jī)制，因而，在開(kāi)放的信息訴求渠道中，村民掌握一定主動(dòng)權(quán)，這也導(dǎo)致產(chǎn)生了部分無(wú)理訴求、重復(fù)訴求，增加了信息技術(shù)平臺(tái)和科層組織的回應(yīng)壓力。正如X村負(fù)責(zé)對(duì)接鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)處理和回復(fù)民意訴求的干部周某稱：

村民打12345沒(méi)有成本，現(xiàn)在誰(shuí)都有手機(jī)，而且他們之間互相一轉(zhuǎn)告，就知道打12345了。前面灣子有個(gè)村民，為了宅基地的事情打12345，動(dòng)員他們家的親戚和朋友打熱線，在短短2天內(nèi)，打了五十多個(gè)。有一個(gè)村民更厲害，總共投訴一百多次。同一個(gè)事情，大家都去打，這就造成了非常大的工作量。(資料編號(hào)：20220510XZZWQ)

村民除正當(dāng)訴求的反復(fù)投訴外，還存在一些不涉及具體訴求的模糊投訴。這一類投訴被村干部稱為有意的、找茬的投訴。即村民因?yàn)槠渌虑槎鴮?duì)村干部有意見(jiàn)，通過(guò)打12345政務(wù)熱線來(lái)投訴村干部。按照回應(yīng)程序規(guī)定，這一類訴求需要村干部按照“被投訴人舉證”的原則來(lái)進(jìn)行回復(fù)。例如，村民如果投訴村干部貪污，那么需要村干部通過(guò)詳實(shí)的材料自我舉證，來(lái)證明自身未貪污，而不是由投訴者提供相關(guān)證據(jù)。在這種原則下，存在部分村民針對(duì)某位村干部的“發(fā)泄式投訴”，一旦此種訴求進(jìn)入到回應(yīng)系統(tǒng)，基層政府和村干部需要耗費(fèi)一定精力來(lái)消解投訴件。

(二)技術(shù)支配場(chǎng)域：干群關(guān)系形成被動(dòng)的制度黏合

訴求回應(yīng)的信息平臺(tái)和制度規(guī)則銜接了政府與民眾[16]，一定程度上調(diào)適了趨于疏離的干群關(guān)系。同時(shí)，當(dāng)前干群關(guān)系受到農(nóng)民個(gè)體理性基礎(chǔ)上的利益博弈沖擊較為明顯，在土地開(kāi)發(fā)帶來(lái)的利益博弈過(guò)程中，干群往往互不信任。在X村也是如此，由于村灣集并、土地流轉(zhuǎn)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等工作的推進(jìn)，使得村集體與村民之間的利益關(guān)系圍繞土地、勞動(dòng)力資源等產(chǎn)生了諸多利益沖突。尤其在涉及宅基地復(fù)墾和農(nóng)村居住環(huán)境整治過(guò)程中，由于對(duì)補(bǔ)償款和拆舊標(biāo)準(zhǔn)的看法不一致，導(dǎo)致部分村民與村干部之間產(chǎn)生一些利益糾葛和沖突。在利益互動(dòng)日趨復(fù)雜的過(guò)程中，干群關(guān)系也隨之變得緊張。“做通工作”成為村干部面對(duì)的一道難題。由具有爭(zhēng)議性的利益沖突所維系的干群關(guān)系中，干部與群眾是博弈的雙方，而直接的利益表達(dá)和博弈往往容易產(chǎn)生沖突。在訪談中，筆者了解到X村各個(gè)村灣都存在1—3個(gè)甚至多達(dá)5個(gè)的“釘子戶”，即在各方面都不再信任和配合村干部工作的農(nóng)戶。從對(duì)這些農(nóng)戶的采訪中能夠感知到，他們對(duì)村干部極端不信任，甚至?xí)r常出言不遜、背后辱罵等。在村莊熟人社會(huì)中，村干部與釘子戶之間的溝通較少，且易發(fā)生沖突。

在12345政務(wù)熱線的運(yùn)用下，農(nóng)民能夠利用信息不對(duì)稱和訴求人話語(yǔ)保護(hù)進(jìn)行私利化需求的策略表達(dá)[17]。對(duì)于干群關(guān)系而言，12345政務(wù)熱線作為一種嵌入性制度，是鼓勵(lì)和確保訴求表達(dá)的權(quán)利，因而村民能夠借用政務(wù)熱線來(lái)與村干部博弈。一旦農(nóng)民打電話進(jìn)行某一事項(xiàng)的投訴，那么圍繞這一具體的訴求將會(huì)把訴求人、村干部以及基層政府相關(guān)職能部門納入到具體的利益關(guān)聯(lián)之中，并且線上的訴求將會(huì)轉(zhuǎn)為線下面對(duì)面的博弈和回應(yīng)。圍繞某一具體訴求事務(wù)的回應(yīng)與治理，成為基層干部治理村莊的重要內(nèi)容。這導(dǎo)致，原本由人情面子、利益博弈所相對(duì)區(qū)隔的少數(shù)民眾與干部的社會(huì)性互動(dòng)關(guān)系，被12345政務(wù)熱線這一中介所銜接起來(lái)，并提供了超越村莊社會(huì)規(guī)則層面的具體的互動(dòng)場(chǎng)域、制度規(guī)則。

(三)技術(shù)規(guī)制互動(dòng)行為：“村民投訴-干部回應(yīng)”中的博弈

由12345政務(wù)熱線所界定的權(quán)責(zé)關(guān)系中，干群關(guān)系變成了“村民投訴-干部回應(yīng)”的互動(dòng)關(guān)系。由于村民能夠憑借投訴滿意度來(lái)制約村干部，因而具備了投訴主動(dòng)權(quán)。為了使村民不再投訴，或滿足投訴人需求，村干部不得不采取各種方式來(lái)應(yīng)對(duì)。但是，村干部是否積極回應(yīng)，其所感知的壓力來(lái)源于科層體制上對(duì)下的責(zé)任考核，并不是來(lái)自村民投訴本身。這導(dǎo)致，雖然村民投訴能夠給村干部帶來(lái)壓力，但是村干部會(huì)評(píng)估此種壓力是否會(huì)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部之間的關(guān)系。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取非常嚴(yán)格的回應(yīng)滿意度來(lái)考核村干部，那么村干部必然要重視村民訴求，并努力提高投訴人滿意度。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在考核投訴回應(yīng)時(shí)采取“軟考核”“弱考核”方式，那么，村干部對(duì)村民訴求回應(yīng)壓力減小，村干部則會(huì)采取消極回應(yīng)的策略。

在投訴回應(yīng)制度要求下，村干部必須要與村民打交道，以回應(yīng)村民提出的明確訴求。如村干部的回應(yīng)行為并不符合制度要求，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為屬地即會(huì)向村干部加壓，督促其給出符合程序的回應(yīng)。但是，對(duì)于村干部而言，回應(yīng)村民訴求這一項(xiàng)工作任務(wù)通常情況下并不屬于“一票否決”的事項(xiàng)。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)意識(shí)到部分村民采取重復(fù)投訴來(lái)表達(dá)訴求，其目的已經(jīng)超出具體事項(xiàng)的有效治理的正當(dāng)訴求。因而，對(duì)于此類不合理的投訴，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村干部采取形式應(yīng)對(duì)的方式進(jìn)行回應(yīng)。

四、線上回應(yīng)與線下治理：技術(shù)依賴情境下的二階樣態(tài)

制度嵌入與技術(shù)運(yùn)用使得基層體制與民眾圍繞訴求而產(chǎn)生銜接與互動(dòng)。由制度規(guī)則所維系的主體間關(guān)系，呈現(xiàn)出科層體制內(nèi)訴求轉(zhuǎn)交和傳導(dǎo)、屬地行政村干群互動(dòng)與回應(yīng)的二階樣態(tài)。在此二階樣態(tài)中，基層政府采取線上訴求回應(yīng)與線下事務(wù)治理相并行的雙重回應(yīng)行為。

(一)線上回應(yīng)：一階樣態(tài)與基層科層體制層級(jí)互動(dòng)

程序上的回應(yīng)行為具有技術(shù)化和形式化的特征，這導(dǎo)致程序回應(yīng)的實(shí)質(zhì)及其邏輯是技術(shù)運(yùn)用的主體，即基層科層體制層級(jí)主體之間關(guān)于訴求的具體互動(dòng)。科層體制根據(jù)信息技術(shù)的功能來(lái)明確上下層級(jí)之間屬地的責(zé)任管理方式。在信息平臺(tái)的回應(yīng)過(guò)程中，技術(shù)的后臺(tái)屬性和虛擬空間場(chǎng)域的特征，虛化了作為屬地的政府，也弱化了結(jié)果管理的約束效力。圍繞事項(xiàng)督辦、滿意度考評(píng)形成科層體制內(nèi)部的互動(dòng)規(guī)則。

線上回應(yīng)是由行政體系內(nèi)部的工作人員來(lái)進(jìn)行，信息系統(tǒng)能夠按照信息來(lái)源進(jìn)行屬地責(zé)任的自動(dòng)分配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的網(wǎng)信部門作為信息的屬地終端，在系統(tǒng)中認(rèn)領(lǐng)回應(yīng)事項(xiàng)。由于操作信息平臺(tái)的工作人員并不具備決斷權(quán)，且無(wú)法對(duì)具體訴求的實(shí)際情況有一定的了解。因而，一線操作人員在處理重復(fù)投訴時(shí)，默認(rèn)按照信訪部門或者分管領(lǐng)導(dǎo)的指示進(jìn)行“程序回應(yīng)”。此種程序回應(yīng)的目的在于完成和符合形式回應(yīng)的必要性。同時(shí)，一線工作人員在系統(tǒng)處理和轉(zhuǎn)交訴求，采取行政屬事責(zé)任分屬原則，即決定不同訴求按照職能和來(lái)源進(jìn)行分類。這一過(guò)程意味著一線工作人員也會(huì)影響到訴求回應(yīng)的效率。

由于一階樣態(tài)的回應(yīng)行為是科層組織與信息技術(shù)平臺(tái)的交互關(guān)系，因而，此種程序上的回應(yīng)并不會(huì)造成對(duì)線下樣態(tài)的回應(yīng)行為的沖突。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員而言，程序上的訴求回應(yīng)不用直接與訴求人打交道，而是通過(guò)文字、音頻、圖片、視頻等媒介來(lái)作為佐證資料，在信息系統(tǒng)上對(duì)虛擬的訴求人及問(wèn)題，做出回應(yīng)。正是這種虛擬空間的程序性回應(yīng)，導(dǎo)致作為信息操作主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員，具備了程序回應(yīng)事務(wù)治理的主動(dòng)性。例如，系統(tǒng)派發(fā)的訴求事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員能夠在系統(tǒng)中進(jìn)行篩選和初步界定。此種界定意味著不同的訴求將按照不同的途徑進(jìn)行處理。一次性訴求、模糊性訴求以及不合理訴求的初步分類界定，使得基層政府能夠更加精準(zhǔn)和高效率地回應(yīng)民意訴求?；鶎芋w制的能動(dòng)性有效消解了政府回應(yīng)的科層組織壓力。

(二) 線下治理：二階樣態(tài)與村社互動(dòng)中的情境策略

在線下事務(wù)治理層面，由于時(shí)限、回應(yīng)留痕以及滿意度等因素，村干部需要考量自身回應(yīng)行為的成本，以及是否能夠有效應(yīng)對(duì)來(lái)自上級(jí)的壓力。這也導(dǎo)致干群互動(dòng)中的農(nóng)民訴求與政府回應(yīng)都具有選擇性，呈現(xiàn)出策略性互動(dòng)的特征[18]。

1.一次性訴求的直接回應(yīng)

就村民日常所提出的訴求而言，正當(dāng)訴求占多數(shù)?；貞?yīng)制度對(duì)于正當(dāng)訴求回應(yīng)具有時(shí)限規(guī)定，因而，村干部必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)做出回應(yīng)。對(duì)于村干部而言，村民提出的正當(dāng)訴求是一種利益信息提供，村民能夠?qū)⒕€上訴求轉(zhuǎn)化為線下的治理事務(wù)，進(jìn)行精準(zhǔn)的回應(yīng)。對(duì)于村干部而言，村民所提出的一次性訴求是一類能夠被具體識(shí)別、理解和判斷的治理事務(wù)。這類具體治理事務(wù)具有普遍性和日常性，同時(shí)還具備一定的公共性，屬于村莊公共事務(wù)的范疇。因而，村干部能夠通過(guò)一次性回復(fù)的方式進(jìn)行有效的處理。例如，在X村，村民一次性訴求主要體現(xiàn)為路燈道路維修、水電設(shè)施修補(bǔ)等等。此類訴求回應(yīng)呈現(xiàn)出一次性完結(jié)回復(fù)的特征。

在圍繞具體訴求而進(jìn)行的互動(dòng)中，干群關(guān)系并不是沖突性的。村莊作為相對(duì)空間內(nèi)的交往社會(huì)，村干部具備了訴求信息的篩選與線上線下的轉(zhuǎn)化的能動(dòng)性。由于村干部掌握了一定的公共信息，使其能夠?qū)Υ迕癯Ｒ?guī)訴求進(jìn)行初步判定。同時(shí)，村莊互動(dòng)場(chǎng)域內(nèi)村干部與村民雙方信息一定程度上是透明的、對(duì)稱的，村干部能夠有效對(duì)12345系統(tǒng)派送的訴求信息進(jìn)行篩選。一旦正當(dāng)訴求被村民通過(guò)12345政務(wù)熱線轉(zhuǎn)交到村干部面前，村干部能夠迅速判斷此訴求背后的完整信息，補(bǔ)充訴求背后的村莊社會(huì)背景和事務(wù)屬性，確定解決方式。村干部通過(guò)線上一次性回應(yīng)村民的政策咨詢類訴求和村莊剩余治理事務(wù)訴求。線下訴求直接回應(yīng)所體現(xiàn)出來(lái)的高效能及其價(jià)值，與我國(guó)訴求表達(dá)回應(yīng)制度的原初本意相一致。

2.模糊性訴求的程序性回應(yīng)

就村民所提出的具有一定合理性的訴求而言，其合理性來(lái)自政策話語(yǔ)的相對(duì)性，以及村莊社會(huì)所認(rèn)可的情理。對(duì)于村干部而言，這一類訴求雖然在村莊社會(huì)的情理關(guān)系上說(shuō)得過(guò)去，但是卻并不完全具備法理上或者政策上的依據(jù)。一旦產(chǎn)生村民訴求合理不合法、合情不合政策，那么村干部需要考量此種訴求回應(yīng)的參考標(biāo)準(zhǔn)。在這種情況下，村干部所掌握的政策話語(yǔ)主導(dǎo)權(quán)，將作為回應(yīng)的重要依據(jù)。

在12345政務(wù)熱線的要求下，即使村民提出的是模糊性訴求，即村干部無(wú)法確定訴求的正當(dāng)性，但是村干部仍需要按照回應(yīng)程序的要求來(lái)進(jìn)行回應(yīng)。否則，此類模糊性訴求一旦在干群之間難以達(dá)成共識(shí)，將會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)椴缓侠碓V求或是重復(fù)投訴。在以往，村干部先前基于回復(fù)成本的考慮而對(duì)村民訴求進(jìn)行逃避回應(yīng)、敷衍回應(yīng)，甚至是直接漠視。但是，通過(guò)12345政務(wù)熱線的投訴表達(dá)，以及上級(jí)傳導(dǎo)的回應(yīng)壓力，村干部必須要通過(guò)找證據(jù)、找資料等方式對(duì)村民進(jìn)行程序化的正面回應(yīng)。例如由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，村民對(duì)于原本土地流轉(zhuǎn)和宅基地有償退出產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義性質(zhì)的謀利型訴求。

根據(jù)圖10所示的同機(jī)器移動(dòng)工序鄰域結(jié)構(gòu)示意圖，同機(jī)器移動(dòng)工序可分為兩種情況：①將工序u移至v之后，如圖11所示；②將工序v移至u之前，如圖12所示。同機(jī)器移動(dòng)工序與JSP中的鄰域結(jié)構(gòu)相似，因此，可以擴(kuò)展Balas[4]所提出的近似評(píng)價(jià)方法，應(yīng)用于FJSP的同機(jī)器移動(dòng)工序。

3.不正當(dāng)訴求的化解與治理

在鄉(xiāng)村社會(huì)空間場(chǎng)域內(nèi)，村民與村干部對(duì)于具體政策的理解存在偏差，導(dǎo)致村民訴求的依據(jù)在于情理或者是原先的政策依據(jù)。村干部通過(guò)講解最新政策來(lái)做工作時(shí)，容易與村民產(chǎn)生利益沖突。這一類不正當(dāng)訴求集中在農(nóng)村宅基地問(wèn)題。例如，在X村，由于土地開(kāi)發(fā)和集中搬遷上樓，使村民對(duì)于宅基地的重要性產(chǎn)生一定認(rèn)知。一些宅基地歷史遺留問(wèn)題成為干群之間的矛盾沖突點(diǎn)。按照一戶一宅的政策，部分村民提出分戶和索要宅基地的訴求，在政策上難以通過(guò)。對(duì)于此類重復(fù)且普遍的訴求，村干部并不能夠完全按照“只講政策不講情理”去回應(yīng)村民，如何化解村民的不合理訴求，成為村級(jí)治理的關(guān)鍵。同時(shí)，村民對(duì)于此類訴求的多次表達(dá)，易產(chǎn)生情緒發(fā)泄的行為，也成為沖擊村級(jí)治理的不確定因素。對(duì)此，村干部通過(guò)主動(dòng)找訴求人說(shuō)好話、做工作等方式緩解村民情緒，回應(yīng)村民的情緒化訴求；對(duì)村民訴求性質(zhì)完全不合理且村干部無(wú)法解決的訴求，村干部通過(guò)回應(yīng)轉(zhuǎn)移、人情交換、與村民共謀等非正式方式對(duì)村民訴求進(jìn)行回應(yīng)。此外，在遇到一些政策文本難以明確界定的訴求，村干部向上級(jí)條線部門求援，請(qǐng)區(qū)級(jí)甚至是市級(jí)的國(guó)土、規(guī)劃等相關(guān)部門到現(xiàn)場(chǎng)勘察，以對(duì)村民訴求進(jìn)行政策上的依據(jù)界定，為訴求回復(fù)提供有力的政策話語(yǔ)和依據(jù)，以平復(fù)村民的上訪訴求。例如X村支部書(shū)記Z某提供的案例：

柳家灣的村民柳某，原先是村里人，與本組村民結(jié)婚，后來(lái)丈夫去世，自己嫁到了鄰近的紅安縣，并且在那邊落戶、分得了承包地?，F(xiàn)在我們村里這邊搞開(kāi)發(fā)，她要求回村里分一塊宅基地。按照政策，這種嫁出去且戶口遷出去以后，是沒(méi)有資格再在村里申請(qǐng)宅基地的。但是她多次打12345投訴這個(gè)事情，而且對(duì)村干部有怨言，以為是村干部故意刁難她。為了解決她這一個(gè)重復(fù)投訴的訴求，我們村干部去她現(xiàn)在生活的村，找村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門開(kāi)具證明，包括戶口、宅基地、承包地等等，白紙黑字全部拍照、掃描，傳回到12345系統(tǒng)作為佐證材料，才使得這個(gè)不合理訴求有效回應(yīng)了，前前后后跑了半個(gè)多月。沒(méi)有佐證材料，上面是不認(rèn)可回復(fù)的。我們講事實(shí)擺道理，按政策辦事，才能說(shuō)服別人。(資料編號(hào)：20220513XZZWQ)

圖1 制度嵌入背景下基層政府雙重回應(yīng)行為邏輯

(三)基層治理雙重回應(yīng)行為的邏輯

在以12345政務(wù)熱線為杠桿的基層公共治理機(jī)制中，政府與民眾之間訴求溝通、治理能力得以提升[19]。訴求回應(yīng)制度提升了基層回應(yīng)性治理的水平，雖然此種回應(yīng)是通過(guò)體制壓力傳導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，但是由于此種體制壓力具備較為明顯的激勵(lì)效果，因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村能夠?qū)Υ迕裨V求進(jìn)行一定程度上的積極回應(yīng)?；鶎踊貞?yīng)性治理憑借信息技術(shù)的運(yùn)用，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)復(fù)雜治理事務(wù)的初步甄別和分級(jí)，能夠按照相關(guān)時(shí)限進(jìn)行及時(shí)回應(yīng)，并且能夠利用體制資源對(duì)農(nóng)民個(gè)體化訴求進(jìn)行精準(zhǔn)回應(yīng)。在此種由訴求回應(yīng)制度所形構(gòu)的基層治理過(guò)程中，政府回應(yīng)被塑造為線上程序回應(yīng)與線下事務(wù)治理的二階樣態(tài)。如圖1所示。

1.訴求信息甄別與事務(wù)分級(jí)治理

鄉(xiāng)村事務(wù)具有復(fù)雜性和多樣性，事務(wù)分類對(duì)于村級(jí)精細(xì)化治理至關(guān)重要。由于村“兩委”的組織構(gòu)成并不足以支撐高強(qiáng)度的行政事務(wù)，因而，村干部并不能夠?qū)︵l(xiāng)村事務(wù)進(jìn)行精準(zhǔn)地分類和甄別。在常規(guī)的村級(jí)治理中，一線干部作為熟稔村莊社會(huì)的權(quán)威精英，能夠憑借其能動(dòng)性來(lái)處理具體的事務(wù)。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的文牘化和科層化，使得其逐漸脫離鄉(xiāng)村社會(huì)群眾工作的導(dǎo)向，而村干部由于動(dòng)力不足以及精力有限，難以對(duì)農(nóng)民訴求進(jìn)行初步的分類和篩選。引入12345政務(wù)熱線，使得農(nóng)民訴求不再以信訪訴求表達(dá)的方式直接進(jìn)入到基層體制，而是憑借虛擬的技術(shù)方式進(jìn)入基層體制。此種方式相比面對(duì)面實(shí)體場(chǎng)域的訴求表達(dá)，更加規(guī)范也更加清晰。同時(shí)，信息技術(shù)的篩選功能能夠?qū)υV求進(jìn)行重復(fù)率識(shí)別，便于集中處理?？茖芋w制預(yù)處理過(guò)的農(nóng)民訴求反饋到村干部時(shí)，是更加精確和真實(shí)的訴求事項(xiàng)。

2.制度規(guī)則提升了回應(yīng)行為的規(guī)范性

以科層體制內(nèi)部程序壓力來(lái)促進(jìn)各層級(jí)主體積極回應(yīng)農(nóng)民訴求，是當(dāng)前我國(guó)訴求表達(dá)和回應(yīng)制度的一大優(yōu)勢(shì)。農(nóng)民訴求進(jìn)入到科層體制內(nèi)部后，基層政府能夠?qū)⒋朔N訴求信息轉(zhuǎn)化為屬地治理責(zé)任來(lái)進(jìn)行監(jiān)督和管理。壓力傳導(dǎo)有助于推動(dòng)鄉(xiāng)村干部對(duì)農(nóng)民具體訴求進(jìn)行及時(shí)的回應(yīng)。此種回應(yīng)的限時(shí)要求意味著基層干部在事務(wù)治理上不僅要滿足時(shí)間規(guī)定，同時(shí)還需在線下有效解決農(nóng)民提出的合理訴求，消解重復(fù)投訴的可能。

3.政府治理資源向農(nóng)民訴求有所傾斜

在12345政務(wù)熱線的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)民提出具體訴求，基層干部進(jìn)行及時(shí)回應(yīng)。一些難以解決的具體訴求，基層政府需要尋求治理資源的優(yōu)化和調(diào)配。在單向行政化主導(dǎo)的基層治理體系中，行政體制難以對(duì)農(nóng)民個(gè)體化訴求進(jìn)行有效的信息收集和判定，這導(dǎo)致政府并不能夠產(chǎn)生精準(zhǔn)化的治理回應(yīng)行為，而是依靠“哪里有漏點(diǎn)堵哪里”這樣消耗行政資源的方式來(lái)進(jìn)行粗放式治理。正是借用12345政務(wù)熱線等信息技術(shù)，使得基層體制能夠?qū)Σ煌愋偷脑V求進(jìn)行有效地對(duì)接，并將縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)主體銜接在具體的訴求事項(xiàng)解決上，尤其是行政村與縣、鄉(xiāng)兩級(jí)相關(guān)部門之間能夠圍繞訴求事項(xiàng)進(jìn)行信息互動(dòng)和事務(wù)解決策略的商討，這意味著基層體制能夠通過(guò)不斷調(diào)配行政資源，通過(guò)重心下沉和一線治理來(lái)提升線上回應(yīng)與線下治理的效能。

五、總結(jié)與討論

本文以X村12345政務(wù)熱線投訴件和回復(fù)過(guò)程為例，分析我國(guó)政府民意訴求回應(yīng)制度在基層治理實(shí)踐中的作用和影響，即此種制度嵌入鄉(xiāng)村治理后對(duì)干群互動(dòng)以及村級(jí)治理帶來(lái)的影響，以此來(lái)理解中國(guó)基層的政治回應(yīng)和政府治理。

1.作為嵌入基層治理體系的12345政務(wù)熱線程序和制度，具有國(guó)家權(quán)威賦予的正式性和合法性，為基層政府回應(yīng)民意訴求界定了基本的價(jià)值導(dǎo)向和規(guī)則要求。具體而言，在12345政務(wù)熱線所維系的基層權(quán)責(zé)關(guān)系中，科層間縱向關(guān)系以屬地壓力進(jìn)行傳遞，這導(dǎo)致民意訴求回應(yīng)的主體在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村。同時(shí)，基層科層體制內(nèi)部通過(guò)責(zé)任考核的方式來(lái)推動(dòng)民意訴求回應(yīng)。此種制度規(guī)則使得基層政府與社會(huì)的互動(dòng)效率顯著提升。

2.12345政務(wù)熱線制度在具體的鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境中得以運(yùn)用時(shí)，使基層政府、干部與群眾之間圍繞訴求表達(dá)和回應(yīng)產(chǎn)生被動(dòng)的制度黏合。此種“村民訴求-干部回應(yīng)”的互動(dòng)方式中，村民能夠借用電話投訴來(lái)影響和制約干部行為。同時(shí)，由于開(kāi)放的制度準(zhǔn)入要求較低，政務(wù)熱線成為村民能夠普遍運(yùn)用的投訴方式，這導(dǎo)致民意訴求能夠借道大量進(jìn)入基層科層體制，導(dǎo)致民意訴求的信息擁擠。

3.由于線上的程序性回應(yīng)和線下的訴求事項(xiàng)治理的二階樣態(tài)，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層干部不僅注重程序制度上的回應(yīng)要求，也需要在線下治理過(guò)程中有效地解決農(nóng)民合理訴求，并采取動(dòng)員組織資源和爭(zhēng)取體制資源來(lái)化解不合理訴求?；鶎痈刹繎{借不同策略來(lái)回應(yīng)農(nóng)民訴求，體現(xiàn)出在訴求回應(yīng)制度結(jié)構(gòu)中的主體能動(dòng)性。此種訴求分類、精準(zhǔn)回應(yīng)的治理行為，對(duì)于提升基層治理的回應(yīng)效能、治理效能有著一定的積極作用。

就12345政務(wù)熱線制度對(duì)于基層治理轉(zhuǎn)型的積極意義來(lái)看，我國(guó)基層治理的價(jià)值內(nèi)涵體現(xiàn)在于黨政體制的優(yōu)越性、適應(yīng)性[20]和綜合性，即基層政府治理的基本導(dǎo)向在于“為了人民”，基層政府治理的基本面向在于及時(shí)回應(yīng)民意訴求、解決農(nóng)民的訴求，基層政府治理的關(guān)切點(diǎn)在于塑造良好的干群互動(dòng)關(guān)系。以嵌入性的回應(yīng)制度來(lái)提升基層治理效能，還需要在程序優(yōu)化、過(guò)程精細(xì)化、回應(yīng)規(guī)范化等方面進(jìn)行提升。