農(nóng)民集中居住區(qū)的組織變遷：體制轉(zhuǎn)型與機(jī)制重塑

石 偉

(安徽大學(xué) 社會(huì)與政治學(xué)院，安徽 合肥 230601)

步入21世紀(jì)以來，在中國社會(huì)的高速發(fā)展，工業(yè)化和城市化高歌猛進(jìn)的同時(shí)，農(nóng)村社區(qū)被城市化的巨大張力撕扯，社區(qū)形態(tài)出現(xiàn)劇烈的轉(zhuǎn)型與變遷，產(chǎn)生大量“農(nóng)民上樓”集中居住的新型社區(qū)。較為直觀的是，21世紀(jì)以來我國新城開發(fā)飛速增加，設(shè)區(qū)的新城數(shù)量約為3846個(gè)[1]。中國科學(xué)院相關(guān)研究數(shù)據(jù)顯示，中國城市化率從1949年的10.64%到2018年激增至59.58%，高于世界城市化平均水平的4.29%；在此期間，城市建設(shè)面積從0.56萬平方公里增長到7.48萬平方公里，增長12倍[2]。

農(nóng)村集中居住區(qū)這一農(nóng)村社區(qū)形態(tài)的轉(zhuǎn)變，不僅面臨著居住方式和空間體系的變遷，還面臨著管理體制的更新和嬗變。我國社會(huì)基層治理實(shí)行的是社區(qū)自治模式，從概念內(nèi)涵上它包括正式政府結(jié)構(gòu)之外的組織領(lǐng)域與社區(qū)治理中采用的實(shí)際操作方法[3]。社區(qū)組織形態(tài)的變化，經(jīng)驗(yàn)上表現(xiàn)為基層管理體制的變化和社區(qū)組織的轉(zhuǎn)變，深層內(nèi)涵是社區(qū)秩序的解體與再造。隨著當(dāng)前農(nóng)民集中居住的多元化演進(jìn)，出現(xiàn)異地扶貧搬遷安置、城市擴(kuò)展的城郊拆遷以及遠(yuǎn)郊的多元安置多種形態(tài)，社區(qū)管理體制和組織形式呈現(xiàn)分化。面對(duì)當(dāng)前形態(tài)多樣、體量眾多的農(nóng)民集中居住區(qū)，如何認(rèn)識(shí)農(nóng)民集中居住區(qū)的管理體制變遷與社區(qū)治理實(shí)踐，是厘清農(nóng)民集中居住區(qū)基層組織轉(zhuǎn)型及社區(qū)治理機(jī)制的重要內(nèi)容，亦是探索農(nóng)民集中居住區(qū)有效治理的基本前提。

一、農(nóng)民集中居住區(qū)的組織變遷

農(nóng)民集中居住區(qū)的組織變遷，核心是管理體制轉(zhuǎn)型。它決定著社區(qū)管理主體與管理方式的選擇，影響著農(nóng)民集中居住區(qū)管理責(zé)任與義務(wù)的厘定。在地方政府“以地謀發(fā)展”模式下，推動(dòng)“農(nóng)民上樓”形成以集中居住為空間形式的農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型[4]。政府依靠行政力量主導(dǎo)農(nóng)民集中居住區(qū)的建立，并在社區(qū)管理體制的轉(zhuǎn)型中扮演著決定性作用[5]。在管理方式上，地方政府以“撤村并居”和“村改居”改革基層管理體制，試圖建立與農(nóng)民集中居住這一社區(qū)轉(zhuǎn)型相匹配的管理制度，但是實(shí)踐中呈現(xiàn)出復(fù)雜形態(tài)并涌現(xiàn)諸多問題。既有研究對(duì)農(nóng)民集中居住區(qū)組織轉(zhuǎn)型的研究，主要圍繞政府主導(dǎo)社區(qū)管理體制行政設(shè)計(jì)的實(shí)踐效度、政社關(guān)系等方面對(duì)農(nóng)民集中居住區(qū)中行政管理體制改革的實(shí)踐性、合理性與合法性維度進(jìn)行論述。

首先，圍繞農(nóng)民集中居住區(qū)管理體制轉(zhuǎn)型的實(shí)踐主體與方式研究，認(rèn)識(shí)到行政管理體制改革在實(shí)踐中的錯(cuò)位，引發(fā)對(duì)農(nóng)民集中居住區(qū)管理成效的探討。即“村改居”后制度文本與實(shí)踐規(guī)則的分離[6]。20世紀(jì)末，“村改居”實(shí)踐具有“過渡性”，完成了農(nóng)轉(zhuǎn)非卻未實(shí)現(xiàn)“撤村并居”依賴黨和政府的制度整合[7]。隨著“村改居”行政管理體制的變化，村級(jí)選舉模式存在“賄選”“等額選舉”等影響居委會(huì)角色以及基層民主的行為[8]。農(nóng)民集中居住區(qū)管理體制混亂的結(jié)構(gòu)性問題是村莊管理和社區(qū)管理并行，引發(fā)社區(qū)管理主體角色模糊、權(quán)責(zé)不清等村居銜接不暢問題，制約農(nóng)民集中居住區(qū)的管理困境[9]。當(dāng)前國家層面沒有統(tǒng)一的指導(dǎo)性原則，實(shí)踐中轉(zhuǎn)型社區(qū)的基層組織一般擔(dān)當(dāng)經(jīng)營者、管理者與服務(wù)者的角色，需要引導(dǎo)兩套組織體系的有效合作與優(yōu)勢(shì)互助[10]。

在此基礎(chǔ)上，隨著農(nóng)民集中居住區(qū)的形成與發(fā)展，學(xué)者們逐漸發(fā)現(xiàn)村居并行的行政管理體制實(shí)踐性也具有治理上的優(yōu)勢(shì)。安置社區(qū)村居雙重管理模式的實(shí)踐有效彌合行政建構(gòu)的空間生產(chǎn)和不完全城市化之間的張力，調(diào)和社區(qū)轉(zhuǎn)型的雙面社會(huì)形態(tài)[11]。與此同時(shí)，通過發(fā)揮黨建引領(lǐng)的作用，實(shí)現(xiàn)村居轉(zhuǎn)型中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、互動(dòng)補(bǔ)位[12]。

其次，圍繞農(nóng)民集中居住區(qū)行政管理體制改革實(shí)踐的合理性、合法性，從理論取向與治理內(nèi)涵方面，探究農(nóng)民集中居住區(qū)管理體制下形成行政主導(dǎo)、多元參與的理念與價(jià)值困境。早在20世紀(jì)末，已有學(xué)者觀察到，農(nóng)民集中居住后村組織的類政府化，在基層“兩委”自治組織形態(tài)基礎(chǔ)上，發(fā)展出諸多類政府結(jié)構(gòu)的組織部門?！爸皇菦]有正式的政府機(jī)構(gòu)設(shè)在那里，沒有為之賦予相應(yīng)的外在行政權(quán)力?！盵13]行政主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型社區(qū)管理模式實(shí)踐中社區(qū)力量的參與不足。因?yàn)檎邎?zhí)行的績效合法性問題，政府參與容易陷入角色困境，出現(xiàn)無限責(zé)任與有限政府相互交織，未能建構(gòu)出與政府行為相匹配的“在場”合理性[14]。同時(shí)，在行政主導(dǎo)的“村改居”城市化進(jìn)程中，依靠行政力量推動(dòng)的治理模式存在著社區(qū)力量參與不足、自治性面向弱化、治理主體權(quán)責(zé)不清等問題[15]。雖然在社區(qū)轉(zhuǎn)型初期，依靠政府力量主導(dǎo)，農(nóng)民集中居住區(qū)可以在短時(shí)間內(nèi)完成社區(qū)的公共服務(wù)供給、經(jīng)濟(jì)利益輸入等方面制度銜接導(dǎo)致社區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力嚴(yán)重不足，社區(qū)公共服務(wù)能力受限，行政自治組織功能與定位混亂[16]。政府主導(dǎo)的“村改居”之核心應(yīng)該是“公”與“私”的意識(shí)轉(zhuǎn)換，重構(gòu)社區(qū)共同體、形成公民道德、建立公共參與的共同體社會(huì)，有利于社區(qū)歸屬感道德提升、公共精神的培養(yǎng)與公民參與的激勵(lì)[17]。

綜合已有研究可以看出，隨著經(jīng)驗(yàn)的不斷豐富和發(fā)展，學(xué)者們圍繞農(nóng)民集中居住區(qū)的管理體制變遷形成深刻而多元的認(rèn)識(shí)。總結(jié)起來可以概括為農(nóng)民集中居住區(qū)“村改居”的管理體制的制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐運(yùn)作之間的張力，構(gòu)成社區(qū)管理問題的結(jié)構(gòu)性困境。以追求農(nóng)民集中居住區(qū)管理的制度完善與理念更新為目的的管理體制改革并未實(shí)現(xiàn)既有效果，反而制造出農(nóng)民集中居住區(qū)內(nèi)社區(qū)管理的制度壁壘。農(nóng)民集中居住區(qū)的組織形態(tài)，不僅包括管理體制的制度設(shè)計(jì)，也包括社區(qū)治理的實(shí)踐機(jī)制。管理體制作為社區(qū)管理責(zé)任主體與管理組織的制度設(shè)計(jì)，影響并決定著社區(qū)治理機(jī)制。此外，治理機(jī)制表現(xiàn)為治理實(shí)踐中主體的行動(dòng)邏輯，受農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型的鄉(xiāng)土資源、生活要素和轉(zhuǎn)型機(jī)制等多元要素的影響。如果僅從農(nóng)民集中居住區(qū)管理體制的制度變遷認(rèn)識(shí)社區(qū)組織轉(zhuǎn)型，會(huì)忽視掉農(nóng)民集中居住管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)內(nèi)在的復(fù)雜性。制度實(shí)踐上的困境是治理制度設(shè)計(jì)懸浮，忽視地方社會(huì)實(shí)踐，割裂農(nóng)民集中居住區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)土資源與制度計(jì)融合實(shí)踐，形成治理主體的界定不明。所以，理解農(nóng)民集中居住區(qū)行政管理體制應(yīng)當(dāng)立足于社區(qū)治理機(jī)制實(shí)踐，堅(jiān)持體制設(shè)計(jì)與機(jī)制運(yùn)行的融合。

二、分析框架與研究方法

(一)研究分析框架：“制度變遷—村莊結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型”

本研究的核心問題是，基于農(nóng)民集中居住區(qū)管理體制的制度變遷和社區(qū)治理機(jī)制理解農(nóng)民集中居住區(qū)的組織形態(tài)，以期厘清農(nóng)民集中居住區(qū)治理主體及其權(quán)責(zé)關(guān)系。當(dāng)前學(xué)界對(duì)農(nóng)民集中居住類型的社區(qū)并未形成統(tǒng)一定義。有學(xué)者從地域維度，根據(jù)此類社區(qū)常設(shè)在城市郊區(qū)，從城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型角度界定為“城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)”[18]。在此基礎(chǔ)上，將農(nóng)民集中居住區(qū)界定為“混住化社會(huì)”[19]。此外，大部分學(xué)者立足于農(nóng)民集中居住區(qū)的功能和性質(zhì)進(jìn)行定義，將其稱為“拆遷安置”和“回遷社區(qū)”[20]。還有研究者注意到農(nóng)民集中居住社區(qū)的生產(chǎn)和生活方式涉農(nóng)性，稱為“涉農(nóng)社區(qū)”[21]。農(nóng)民集中居住區(qū)研究概念的多元化，顯示出農(nóng)民集中居住后社區(qū)的復(fù)雜性和多樣化。本研究認(rèn)為農(nóng)民集中居住區(qū)作為一種社區(qū)形態(tài)，是隨著土地資源的非農(nóng)化利用而形成村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷和社區(qū)空間重塑，農(nóng)民上樓集中居住的地域性共同體。

跳出對(duì)農(nóng)民集中居住區(qū)的概念爭議和界定，可從農(nóng)民集中居住區(qū)的特征中認(rèn)識(shí)其類型。一些學(xué)者從社區(qū)轉(zhuǎn)型中的制度變遷實(shí)踐視角，圍繞農(nóng)民集中居住區(qū)搬遷的成因差異進(jìn)行類型化。從產(chǎn)權(quán)歸屬角度看，轉(zhuǎn)型社區(qū)城市化方式劃分為農(nóng)民自建、集體統(tǒng)建與國家規(guī)劃三種類型[22]。吳瑩根據(jù)城市化土地開發(fā)及整理模式不同，將“村改居”劃分為新城開發(fā)型、土地流轉(zhuǎn)型與城市擴(kuò)張型[23]43-44。也有研究從搬遷類型維度，把農(nóng)民集中居住區(qū)劃分為特色旅游類與城市化類型，兩種不同類型在生計(jì)資產(chǎn)、政府行為模式、土地利用規(guī)劃都有所差異[24]。針對(duì)學(xué)界的眾多分類討論，田毅鵬和胡東淼將農(nóng)民集中居住區(qū)的分類指標(biāo)概括為以空間整理模式為要素、以驅(qū)動(dòng)類型為要素與以政策推動(dòng)主體為要素[25]。通過多維度和多視角對(duì)農(nóng)民集中居住區(qū)呈現(xiàn)的類型進(jìn)行劃分，可以看出，制度變遷推動(dòng)農(nóng)民集中居住區(qū)的組織方式和實(shí)踐形式成為學(xué)界的共識(shí)。然而，應(yīng)當(dāng)注意如下方面：其一，受制度變遷驅(qū)動(dòng)因素不同，農(nóng)民集中居住的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)生分化；其二，村落社會(huì)基礎(chǔ)的復(fù)雜性亦在影響著農(nóng)民集中居住過程的制度實(shí)踐。

此外，農(nóng)民集中居住區(qū)的組織形態(tài)指向在基層社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中，既有的村落社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)整合機(jī)制的解體。如何在重組的物理空間中重新建立社會(huì)整合的方式，具有村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)特征。從廣義范圍講，農(nóng)民集中居住區(qū)的組織形態(tài)，不僅包括管理體制變遷后的正式基層組織的形式，也包括實(shí)然狀態(tài)下社區(qū)空間的社會(huì)性?？臻g的社會(huì)性受到農(nóng)民集中居住區(qū)轉(zhuǎn)型實(shí)踐受到制度驅(qū)動(dòng)和社會(huì)行動(dòng)刺激等“制度—社會(huì)—物質(zhì)”三元影響[26]。從社區(qū)空間的規(guī)則與秩序?qū)用婵矗r(nóng)民集中居住為形式的新型社區(qū)，來自生活實(shí)踐的“傳統(tǒng)性”受到制度創(chuàng)制秩序的沖突，產(chǎn)生日常反抗與妥協(xié)，形成“創(chuàng)制秩序”與“日常生活”的互動(dòng)[27]；在社區(qū)秩序上呈現(xiàn)出，紀(jì)律規(guī)則、禮俗規(guī)則和契約規(guī)則的共生與沖突[28]。若是聚焦于農(nóng)民集中居住社區(qū)轉(zhuǎn)型過程的本身，會(huì)陷入對(duì)社區(qū)轉(zhuǎn)型主體的探究，以土地產(chǎn)權(quán)、社區(qū)轉(zhuǎn)型推動(dòng)力量等要素理解社區(qū)轉(zhuǎn)型的類型，而忽視制度變遷的非均衡實(shí)踐[29]。當(dāng)我們以理解農(nóng)民集中居住社區(qū)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型為問題意識(shí)時(shí)，土地產(chǎn)權(quán)變遷成為根本性力量。但是，聚焦于轉(zhuǎn)型社區(qū)組織形式時(shí)，社區(qū)轉(zhuǎn)型這一過程便被置為靜態(tài)實(shí)踐，土地產(chǎn)權(quán)和空間變革兩個(gè)核心要素成為社區(qū)轉(zhuǎn)型的核心機(jī)制。

因而，根據(jù)既有研究，可以看出構(gòu)成農(nóng)民集中居住組織形態(tài)變遷的主要?jiǎng)恿Πㄖ贫茸冞w實(shí)踐與基層社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。一方面，農(nóng)民集中居住區(qū)的制度變遷構(gòu)成地方政府推動(dòng)社區(qū)轉(zhuǎn)型與變遷的動(dòng)力；與此同時(shí)，社區(qū)轉(zhuǎn)型后的制度運(yùn)行實(shí)踐與制度輸入建構(gòu)出的管理體制改革成為轉(zhuǎn)型社區(qū)的秩序建構(gòu)、組織重塑的制度基礎(chǔ)。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中，可以根據(jù)是否進(jìn)行管理體制改革，如村改居、撤村并居等形式進(jìn)行觀察。另一方面，社區(qū)轉(zhuǎn)型過程中傳統(tǒng)治理資源的延續(xù)與社區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)的重塑成為農(nóng)民集中居住區(qū)的社會(huì)基礎(chǔ)，根據(jù)社區(qū)轉(zhuǎn)型實(shí)踐可以將其操作為社區(qū)安置方式。即回遷居民采取的是鎮(zhèn)域集中安置還是村莊集中安置，它決定著既有的村莊禮俗、道德等地方規(guī)則是否成為農(nóng)民集中居住區(qū)的治理資源。因此，通過制度變遷和安置方式兩個(gè)維度，可以將轉(zhuǎn)型社區(qū)組織體制劃分為四種類型：以“村改居”為形式分散安置的社區(qū)再造體制，以村莊體制分散安置的分散管理體制，以“村改居”為形式整村安置的村莊社區(qū)體制，以村莊體制整村安置的村莊管理體制。

(二)研究方法

本研究采用多案例研究的方式，以課題組2019年至2021年間在6省10市進(jìn)行的田野調(diào)研為經(jīng)驗(yàn)支撐，觀察農(nóng)民集中居住區(qū)管理體制改革的制度實(shí)踐機(jī)制(見表1)。訪談資料來源于調(diào)研組在田野期間以半結(jié)構(gòu)式訪談、輔之以查閱政策文件和辦公文書的方式收集。本研究運(yùn)用過程分析和類型分析相結(jié)合的多案例比較分析方式，根據(jù)農(nóng)民集中居住區(qū)的實(shí)踐差異，進(jìn)行分類討論。其理論出發(fā)點(diǎn)是韋伯的理想類型。受限于農(nóng)民集中居住區(qū)經(jīng)驗(yàn)的復(fù)雜性，以多案例研究的方法能夠避免農(nóng)民集中居住區(qū)管理體制變遷過程中的特殊性與地方性要素，如區(qū)域文化、地方資源、距離市場遠(yuǎn)近，更加清晰地抽離出影響農(nóng)民集中居住區(qū)管理體制變遷的核心要素。

表1 農(nóng)民集中居住區(qū)的管理體制實(shí)踐

三、農(nóng)民集中居住區(qū)管理體制的制度變遷

“村改居”被看作是與農(nóng)民集中居住區(qū)空間變遷、社區(qū)轉(zhuǎn)型相伴而生的行政管理體制改革[30]。自改革開放以來，隨著城市化的發(fā)展與社會(huì)管理體制改革的不斷創(chuàng)新，戶籍制度被認(rèn)為是社會(huì)發(fā)展、釋放經(jīng)濟(jì)活力的制度壁壘。為解決城鎮(zhèn)化過程中帶來的戶籍管理弊端，中央曾提出“提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率”的要求，在農(nóng)民集中居住的社區(qū)轉(zhuǎn)型契機(jī)，各地紛紛采取就地變更戶籍身份的策略。此舉，同樣成為社會(huì)管理體制改革的推進(jìn)方式：“縣”改“區(qū)”、“市”，“鄉(xiāng)”改“鎮(zhèn)”，“村委會(huì)”變?yōu)椤熬游瘯?huì)”。其中“村委會(huì)”變?yōu)椤熬游瘯?huì)”被認(rèn)為是社區(qū)管理體制改革的進(jìn)路。

(一)“村改居”管理體制變遷的內(nèi)涵

簡言之，“村改居”是把基層正式組織的管理身份，從農(nóng)村村民委員會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用裎瘑T會(huì)。在行政設(shè)置方面，農(nóng)村社區(qū)的村一級(jí)行政建制改為社區(qū)建制。從管理體制改革的目的來看，“村改居”旨在為城市化進(jìn)程中產(chǎn)生由村莊社會(huì)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型的社區(qū)形態(tài)變化提供相匹配的社區(qū)管理方式。地方政府通過變革社區(qū)行政屬性與社區(qū)基層組織形態(tài)的方式，回應(yīng)居民需求、提供公共服務(wù)、提升居民生活質(zhì)量，推動(dòng)社區(qū)向城市化發(fā)展?！按甯木印弊鳛橐环N城市化取向的社區(qū)組織形態(tài)，在基層組織的性質(zhì)方面存在組織結(jié)構(gòu)、組織權(quán)責(zé)和居民身份三重變化。

首先，基層組織結(jié)構(gòu)的變化?！按甯木印敝苯痈淖兞松鐓^(qū)治理的組織體系，從“村民委員會(huì)”、“村支委”兩委形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)居委會(huì)”、“社區(qū)黨支部”?！按甯木印睆拇逦瘯?huì)向居委會(huì)的轉(zhuǎn)變，在管理體制上意味著基層組織層級(jí)的變化，社會(huì)參與群體的擴(kuò)大，基層自治向更加微型單元下沉。依居委會(huì)管理制度的設(shè)置，居委會(huì)制度是街道的派出機(jī)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)自給能力非常弱、人事任免與干部選派需要街道任命。在街道的強(qiáng)有力統(tǒng)合與引領(lǐng)之下，社區(qū)居委會(huì)作為街道的派出機(jī)構(gòu)，在基層社會(huì)結(jié)構(gòu)中承擔(dān)著承上啟下的作用，居委會(huì)下面轄有小區(qū)自治組織，如小區(qū)管理委員會(huì)等。

其次，基層組織的權(quán)責(zé)變動(dòng)。對(duì)比《城市居民委員會(huì)組織法》與《村民委員會(huì)組織法》可以發(fā)現(xiàn)，村民委員會(huì)承擔(dān)著村莊集體經(jīng)濟(jì)管理、承擔(dān)集體土地所有權(quán)的職能。農(nóng)村土地所有權(quán)是村莊區(qū)別于社區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。集體土地既是村莊自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，又是勾連個(gè)人與集體互動(dòng)的事務(wù)機(jī)制。從村委會(huì)向居委會(huì)的轉(zhuǎn)型，消解基層組織的經(jīng)濟(jì)職能，基層組織的土地控制弱化[31]?？梢哉f，社區(qū)行政管理體制的轉(zhuǎn)型，基層組織的經(jīng)濟(jì)角色被剝離。社區(qū)組織失去了集體土地控制能力，直接消解了社區(qū)居委會(huì)的土地承包經(jīng)營、宅基地分配的實(shí)踐性權(quán)力。

最后，村民身份的變化?！按甯木印钡暮诵氖谴蚱茟艏芾碇贫刃纬傻墓卜?wù)供給和社會(huì)福利保障體系城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。長期以來，鄉(xiāng)村社會(huì)的公共服務(wù)以村莊自我供給，呈現(xiàn)出社區(qū)化為主導(dǎo)，政府兜底的模式?！按甯木印鄙鐓^(qū)轉(zhuǎn)型和身份變遷后，農(nóng)民集中居住區(qū)農(nóng)民，失去土地這一自然的保障，如何建立與城市保障水平均等化的公共服務(wù)和社會(huì)福利體系，做好社會(huì)保障的有序銜接，是附加在居民身份權(quán)利基礎(chǔ)上的必然要求。它不僅是管理體制變遷的制度設(shè)計(jì)要求，而且是社區(qū)管理和服務(wù)的重要內(nèi)容。

實(shí)踐中，各地“村改居”操作形式不一，改制的目的也有相異，出現(xiàn)了村委會(huì)直接改成居委會(huì)，“合村并居”等變異形式?！按甯木印弊鳛榘殡S著社區(qū)轉(zhuǎn)型而生的管理體制轉(zhuǎn)型，依托于行政力量的介入與主導(dǎo)，嵌入到社區(qū)制度變遷中，為農(nóng)民集中居住農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型提供制度基礎(chǔ)與組織基礎(chǔ)。從實(shí)現(xiàn)效果看，村莊管理體制改革，為村莊輸入治理制度的體制基礎(chǔ)，促進(jìn)社區(qū)管理體制在基層社會(huì)中的落地。同時(shí)，社區(qū)管理體制，社區(qū)組織制度變遷推動(dòng)社區(qū)組織功能轉(zhuǎn)換。

(二)“村改居”管理體制變遷的實(shí)踐

“村改居”以及“合村并居”的方式改變社區(qū)管理體制與制度設(shè)計(jì)，但是農(nóng)民集中居住區(qū)面臨著社區(qū)空間與管理模式的雙重變化。尤其是實(shí)踐中因社區(qū)轉(zhuǎn)型程度、階段的差異導(dǎo)致制度落地實(shí)踐中的環(huán)境差異性。因而，管理體制的制度設(shè)計(jì)變遷，因制度環(huán)境的差異，形成轉(zhuǎn)型社區(qū)管理模式的差異化。吳瑩從村級(jí)正式組織的人員配置、職能范圍、組織架構(gòu)與居委會(huì)合作程度四方面，將村委會(huì)的改制類型劃分為“各自為政”、“一套人馬、兩套牌子”、“三駕馬車”、“一家獨(dú)大”四種類型[23]140-159。雖然從管理模式上可以將轉(zhuǎn)型社區(qū)劃分為四種類型，但是會(huì)遮蔽住“村改居”本身的制度變遷行為。從“村改居”制度變遷與農(nóng)民集中居住的安置方式，可以將社區(qū)轉(zhuǎn)型中的“村改居”管理體制改革劃分為村莊管理體制、村莊社區(qū)體制、社區(qū)再造體制、分散管理體制。

1.村莊管理體制。村莊管理體制是拆遷后安置時(shí)選擇村內(nèi)集中居住的方式，仍然采用“村兩委”組織形式的村莊管理體制。村莊內(nèi)部通過拆舊建新、建設(shè)用地騰退，以整村重建的方式集中居住，推動(dòng)“農(nóng)民上樓”，但是并未“村改居”轉(zhuǎn)變村莊管理體制。此類村莊的轉(zhuǎn)型，村莊整體結(jié)構(gòu)未發(fā)生改變，只是村內(nèi)的居住結(jié)構(gòu)與社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，社區(qū)空間結(jié)構(gòu)和農(nóng)民生活方式受到影響。在管理體制方面，原有的村組兩級(jí)體系仍然維持有效運(yùn)轉(zhuǎn)，但是“村小組”的組織和生產(chǎn)功能受到村莊內(nèi)部空間轉(zhuǎn)型與重組的影響而減弱。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)和村集體的經(jīng)濟(jì)職能仍然存在，成為維系村莊紐帶、村莊整合的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)?？傮w上，農(nóng)民集中居住后依靠既有的村莊管理體制，以村民自治的形式維持農(nóng)民集中居住區(qū)中的公共品自我供給和村莊社會(huì)管理。

2.村莊社區(qū)體制。在村莊全部拆遷舊建新、重新集中居住后，村莊管理體制從行政設(shè)置上進(jìn)行“村改居”改革，采用社區(qū)化管理體制。實(shí)踐中，呈現(xiàn)為村民委員會(huì)改為社區(qū)居委會(huì)，按照村級(jí)組織按照居委會(huì)形式進(jìn)行管理和組織。此時(shí)，村莊整體向社區(qū)模式轉(zhuǎn)變，集體組織以政經(jīng)分離的方式運(yùn)作，村集體的經(jīng)濟(jì)職能剝離，消解了村集體的生產(chǎn)功能。與此同時(shí)，受村莊社會(huì)福利體系裹挾與行政推力的影響，農(nóng)民生活生產(chǎn)離土化，市場參與程度高，人地關(guān)系斷裂?？偟膩砜矗迩f社區(qū)體制雖然在安置方式和社區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)方面與村莊管理體制具有相似性，但是在村集體的經(jīng)濟(jì)功能、村莊生產(chǎn)屬性與村莊治理取向有著鮮明差異，這也導(dǎo)致農(nóng)民集中居住后集體組織的群眾動(dòng)員能力弱化、村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)松散化。

3.社區(qū)再造體制。社區(qū)再造體制是地方政府以“村改居”的制度設(shè)計(jì)，在農(nóng)民集中居住的地域空間內(nèi)重組村莊管理模式的行政規(guī)劃。社區(qū)的管理方式和治理取向?qū)儆谥亟M型管理模式。它一般是發(fā)生鎮(zhèn)域范圍內(nèi)進(jìn)行的全域式土地開發(fā)，行政村一級(jí)的管理模式完全被打亂，村莊居民被分散到鎮(zhèn)域內(nèi)的各個(gè)居住點(diǎn)，以分散安置的方式重新組合集中居住。在這過程中，既有村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)在分散安置的過程中完全解體，村莊的生產(chǎn)屬性消失，農(nóng)民的社會(huì)關(guān)聯(lián)減弱，削弱集中居住后正式組織的社會(huì)基礎(chǔ)。此時(shí)，地方政府在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)重新劃分行政區(qū)劃，并設(shè)置居委會(huì)。通常情況下，以屬地化多村重新組合的“村改居”模式，居民對(duì)社區(qū)干部的熟悉程度不高，受行政再造村莊管理體制的影響社區(qū)干部的職業(yè)化程度高，干部隊(duì)伍趨向年輕化。

4.分散管理體制。村莊經(jīng)過全域式土地開發(fā)被解構(gòu)，村民通過拆遷安置分散打亂在鎮(zhèn)域或縣域范圍內(nèi)的若干集中居住點(diǎn)內(nèi)居住。但是因村莊管理體制改革相對(duì)滯后，仍然按照原有的行政村管理體系，村民在戶籍身份、公共服務(wù)事務(wù)、土地成員權(quán)等方面歸屬原有的行政村莊。原屬村莊利用村民小組體系與回遷居民保持著若有若無的聯(lián)系，維持行政事務(wù)和政策信息的傳達(dá)，居民辦理公共服務(wù)事務(wù)時(shí)需要回到原來的村莊。此時(shí)，在集中居住的地域社區(qū)內(nèi)，缺少統(tǒng)一管理的行政管理體制設(shè)計(jì)和行政區(qū)域規(guī)劃調(diào)整，農(nóng)民受集中居住和分散管理的雙重影響，社區(qū)關(guān)系散化，地域空間中的原子化、個(gè)體化程度更高。但是，因?yàn)檗r(nóng)民的分散安置，原來村莊的生產(chǎn)功能弱化，社會(huì)關(guān)聯(lián)和社會(huì)情感隨著居住空間的轉(zhuǎn)移也發(fā)生消解，個(gè)體既缺少原生村落的認(rèn)同與聯(lián)系，也無替代性的組織方式，可以說個(gè)人與集體之間聯(lián)系斷裂。農(nóng)民集中居住區(qū)分散管理的管理體制制度設(shè)計(jì)，在制度上導(dǎo)致屬地性事務(wù)與行政村莊之間的沖突、錯(cuò)位，導(dǎo)致農(nóng)民集中居住后地域性空間中居民管理方式的混亂，管理主體不清，存在大量的無主體管理事務(wù)和管理的真空地帶。

(三)“村改居”管理體制變遷中的權(quán)責(zé)失衡

因農(nóng)民集中安置方式的差異，“農(nóng)民上樓”實(shí)踐催生社區(qū)轉(zhuǎn)型過程中行政管理體制改革呈現(xiàn)出來的管理形式具有多樣化。在治理事務(wù)方面，我國長期實(shí)施的是屬地化管理的權(quán)責(zé)體系，即把基層社會(huì)按照行政區(qū)域劃分塊狀單元，由塊狀單位內(nèi)的行政管理主體統(tǒng)籌管理權(quán)力，承擔(dān)治理責(zé)任[32]。隨著回遷居民與屬地行政社區(qū)的空間錯(cuò)位和物理距離產(chǎn)生，諸多社區(qū)治理事務(wù)面臨著管理的責(zé)任主體和屬地管理之間的錯(cuò)位，引發(fā)社區(qū)治理中的權(quán)責(zé)失衡困境。

已有研究指出基層治理中，條塊關(guān)系擠壓屬地主體的治理權(quán)[33]與縱向科層體制內(nèi)部治權(quán)[34]隨體制延伸而弱化，都會(huì)導(dǎo)致基層政府權(quán)責(zé)失衡。不同于這兩種類型形成的權(quán)責(zé)失衡問題，管理體制設(shè)計(jì)與農(nóng)民回遷安置兩個(gè)結(jié)構(gòu)性因素形成農(nóng)民集中居住區(qū)內(nèi)的治理事務(wù)與治理責(zé)任劃定之間的錯(cuò)位，導(dǎo)致農(nóng)民集中居住社區(qū)內(nèi)出現(xiàn)無管理主體的事務(wù)，引發(fā)社區(qū)治理的權(quán)力與責(zé)任的缺失。農(nóng)民集中居住區(qū)內(nèi)社區(qū)治理權(quán)責(zé)失衡，制度基礎(chǔ)是管理體制的行政劃分與屬地管理。因而，當(dāng)農(nóng)民集中居住區(qū)行政管理體制制度設(shè)計(jì)遭遇社區(qū)農(nóng)民回遷安置的空間位置轉(zhuǎn)移沖擊，在治理機(jī)制中會(huì)出現(xiàn)不同類型的權(quán)責(zé)重構(gòu)機(jī)制。

四、農(nóng)民集中居住區(qū)權(quán)責(zé)互動(dòng)與治理機(jī)制轉(zhuǎn)型

在農(nóng)村社會(huì)組織形態(tài)中，以法律規(guī)范為支撐的村民自治管理制度是一套相對(duì)固定和契合村莊社會(huì)環(huán)境的制度形式。隨著社區(qū)轉(zhuǎn)型的基層社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，受限于制度環(huán)境的差異性，各地推動(dòng)“村改居”管理體制與回遷居民不同安置方式融合，最終展現(xiàn)出農(nóng)民集中居住區(qū)治理的實(shí)踐機(jī)制。管理體制是社區(qū)治理機(jī)制實(shí)踐的基礎(chǔ)，農(nóng)民集中居住區(qū)管理體制的多樣化，促使基層政府與社區(qū)正式組織做出調(diào)適，以看似更為合理的方式應(yīng)對(duì)社區(qū)變遷中管理體制轉(zhuǎn)型的問題，形成實(shí)踐中的農(nóng)民集中居住治理權(quán)責(zé)關(guān)系。在多元化的權(quán)責(zé)重構(gòu)治理機(jī)制中，不同農(nóng)民集中居住區(qū)呈現(xiàn)出的治理成效不一致。根據(jù)社區(qū)轉(zhuǎn)型中制度運(yùn)行的制度方式嵌入進(jìn)農(nóng)民集中居住的程度形成的權(quán)責(zé)互動(dòng)關(guān)系，在社區(qū)管理體制行政改革的影響下，農(nóng)民集中居住區(qū)的治理機(jī)制可以劃分為“屬地管理”、“成立管委會(huì)”、“第三方托管”三種類型。

(一)權(quán)責(zé)延續(xù)：屬地管理

屬地化管理延續(xù)農(nóng)村社區(qū)管理的治權(quán)和責(zé)任。農(nóng)民集中居住區(qū)內(nèi)的權(quán)責(zé)關(guān)系相對(duì)清晰明確，居委會(huì)既能完成行政任務(wù)和公共治理的事務(wù)，又能有效滿足和回應(yīng)居民的需求。村莊管理體制和村莊社區(qū)體制兩種管理體制實(shí)踐，呈現(xiàn)出的治理機(jī)制具有相似性。依賴于土地開發(fā)整村拆遷的方式和“農(nóng)民上樓”集中安置的方式，村莊既有的治理資源得以在轉(zhuǎn)型后的農(nóng)民集中居住社區(qū)中延續(xù)，成為維系村莊治理的紐帶。此時(shí)，發(fā)軔于村莊中的公共事務(wù)、社會(huì)活動(dòng)等維系聯(lián)系的紐帶雖弱化但存在。但是，兩者管理體制治理實(shí)踐中的不同點(diǎn)在于，村莊管理體制在村民自治的導(dǎo)向下，具有自治性。而經(jīng)歷過“村改居”管理體制改革后，具有城市社區(qū)取向的基層管理組織隨著制度輸入逐漸被行政化。

一般而言，農(nóng)民集中居住區(qū)以屬地管理的組織機(jī)制，社區(qū)規(guī)模較少，群體結(jié)構(gòu)在一定限度范圍內(nèi)屬于完整狀態(tài)。偶爾會(huì)有極少部分外來拆遷群體的遷入，此時(shí)便會(huì)通過回遷社區(qū)群體所占比例劃定管理責(zé)任，同時(shí)將管理責(zé)任主體劃定為屬地社區(qū)。農(nóng)民集中居住區(qū)的社區(qū)轉(zhuǎn)型，受空間的影響，居民居住突破行政屬地社區(qū)。屬地管理作為以村莊為單位集中居住區(qū)管理體制改革的實(shí)踐形式，核心在于明確管理主體和運(yùn)用村莊內(nèi)生治理資源。然而，在農(nóng)村社會(huì)，社會(huì)公共服務(wù)和生產(chǎn)事務(wù)，很大程度上還是依靠行政供給與村莊社會(huì)自我供給[35]。失去行政供給體制的回遷農(nóng)民，在集中居住社區(qū)內(nèi)又無法獲得公共服務(wù)事項(xiàng)，治理事務(wù)無法滿足，以致社區(qū)管理的權(quán)責(zé)失衡，缺少明確的公共服務(wù)承擔(dān)者。而整村集中搬遷安置的方式，維持了村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)的完整性，消解了拆遷安置這一行為對(duì)村莊管理責(zé)任的擠壓。

此外在村莊體制下的農(nóng)民集中居住區(qū)，行政管理體制與村莊單元的重合，既明確了管理主體，又有效的統(tǒng)合社區(qū)治理事務(wù)，形成治理責(zé)任和治理事務(wù)相匹配的治理狀態(tài)。隨著農(nóng)民集中居住的空間變革，社區(qū)事務(wù)從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)和村莊社會(huì)活動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨钍聞?wù)和空間產(chǎn)權(quán)上的交織，如社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、鄰里關(guān)系。這些社區(qū)公共事務(wù)具有很強(qiáng)的地域性。村莊體制模式將地域單元和行政單元結(jié)合，厘清了生活事務(wù)的管理主體。

利用村莊治理資源是村莊體制中屬地管理機(jī)制的優(yōu)勢(shì)。從治理要素看，村莊治理資源包括治理主體、治理規(guī)則和治理方式。行政管理體制與安置單元的重合，保留了村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)，集中居住的地域空間中熟人底色成為維系轉(zhuǎn)型后居住空間中的關(guān)系、情感紐帶。與此同時(shí)，在社區(qū)轉(zhuǎn)型過程中，“村兩委”干部的延續(xù)，治理主體較為穩(wěn)定。村干部可以利用村組兩級(jí)治理體系，實(shí)現(xiàn)治理事務(wù)的分流，運(yùn)用熟人社會(huì)資本和長期村莊管理工作積累下來的政治權(quán)威，以群眾工作的方式維持集中居住后的治理秩序。

(二)權(quán)責(zé)分配：“管委會(huì)模式”

“管委會(huì)”模式與“第三方托管”模式是農(nóng)民集中居住區(qū)內(nèi)管理主體缺失，在權(quán)責(zé)關(guān)系和治理成效上呈現(xiàn)出的兩個(gè)不同極端?！肮芪瘯?huì)”模式在農(nóng)民集中居住區(qū)內(nèi)下沉自治單元，由行政社區(qū)協(xié)商組成屬地管理主體，進(jìn)而壓實(shí)農(nóng)民集中居住區(qū)管理責(zé)任，具有自治取向。而“第三方托管”是多個(gè)行政社區(qū)均存在治理責(zé)任，而又難以進(jìn)行治理責(zé)任分割時(shí)，通過委托代理的形式，聘請(qǐng)第三方管理主體，代為行使治理責(zé)任。

“管委會(huì)”模式是有搬遷居民的多個(gè)社區(qū)聯(lián)合起來，組成管理委員會(huì)管理的方式。實(shí)施此種管理模式的社區(qū)通常是因?yàn)樾^(qū)居民由幾個(gè)村莊搬遷組成，各個(gè)村的搬遷人數(shù)相差不大，組成的村莊數(shù)量有限。因?yàn)榘徇w群體規(guī)模相差不大，單個(gè)村委會(huì)管理存在惰性，介入意愿有限，通過組建“管委會(huì)”的方式，將有拆遷居民村莊的村兩委負(fù)責(zé)人組織起來一起協(xié)商?！肮芪瘯?huì)”成員是由各個(gè)社區(qū)的社區(qū)書記及其他干部、小區(qū)內(nèi)有威望的居民組成。小區(qū)管理方式為：村莊主要負(fù)責(zé)人就農(nóng)民集中居住區(qū)的管理問題相互協(xié)商達(dá)成共識(shí)，一般為按社區(qū)搬遷人口出資，劃撥給管委會(huì)，由“管委會(huì)”負(fù)責(zé)農(nóng)民集中居住區(qū)內(nèi)的日常具體生活服務(wù)和矛盾糾紛調(diào)解事務(wù)，行政事務(wù)仍然歸屬原村莊。管委會(huì)的責(zé)任執(zhí)行由幾個(gè)村莊輪流負(fù)責(zé)，每個(gè)村莊管理一年，或者聘請(qǐng)小區(qū)內(nèi)的老干部、老黨員等有身份和社會(huì)資本的人代為管理。“管委會(huì)”并不是基層正式組織，而是社區(qū)層級(jí)之下的協(xié)商議事單位?！肮芪瘯?huì)”的組織形式缺少社區(qū)管理的合法性，其管理權(quán)力來源于各個(gè)社區(qū)的治權(quán)分配。但是這種權(quán)力的獲得方式，由此形成的治理能力比較弱，管理主體有管理任務(wù)、管理責(zé)任，而無管理權(quán)力?；鶎咏M織在農(nóng)民集中居住區(qū)的管理實(shí)踐中，雖有屬地管理壓力，但是他們通過變通性形式管理責(zé)任，重塑農(nóng)民集中居住區(qū)內(nèi)的權(quán)責(zé)關(guān)系。“管委會(huì)”在居民中的認(rèn)同度也不高，僅能實(shí)現(xiàn)集中居住區(qū)維持性的狀態(tài)。

以彭州市SDN社區(qū)中的FYHP集中居住區(qū)為例。該集中居住區(qū)建設(shè)在SDN社區(qū)的轄區(qū)范圍內(nèi)，由SDN、WH、SH、XC四個(gè)社區(qū)部分居民搬遷組成，每個(gè)社區(qū)安置人口大體相當(dāng)。居住區(qū)2011年搬遷，4360余人，1300多戶。剛開始該集中居住區(qū)無人管理，社區(qū)只負(fù)責(zé)本社區(qū)中的行政事務(wù)，對(duì)居民生活上的需要亦無回應(yīng)，居民意見比較大。在鎮(zhèn)政府的協(xié)調(diào)下，幾個(gè)社區(qū)在一起協(xié)商，成立管委會(huì)，由每個(gè)社區(qū)書記輪流負(fù)責(zé)。在安置區(qū)內(nèi)聘請(qǐng)3名老干部兼職，輪流值班，作為常設(shè)人員。最終組成包含由四個(gè)社區(qū)書記，三名安置社區(qū)內(nèi)人員的7名管理小團(tuán)體。遇到安置社區(qū)的問題時(shí)，社區(qū)干部一起協(xié)商。管委會(huì)負(fù)責(zé)安置社區(qū)日常的保潔、保安聘用，房屋維修、矛盾糾紛協(xié)調(diào)，信息通知。在違章整治時(shí)，原本各個(gè)社區(qū)協(xié)商交由管委會(huì)組織，因?yàn)楣芪瘯?huì)在執(zhí)行中，阻力比較大，還是決定由各個(gè)社區(qū)負(fù)責(zé)自己的村民。

(三)權(quán)責(zé)代理：“第三方托管”

分散管理的多村集中在一起安置的社區(qū)內(nèi)，會(huì)出現(xiàn)以權(quán)責(zé)代理為形式的“第三方托管”治理機(jī)制。它是在超越村莊范圍進(jìn)行安置的基本情況下，多元行政管理責(zé)任主體出于社區(qū)管理的復(fù)雜性和困難性考慮，而主動(dòng)規(guī)避管理主體角色，將管理權(quán)力和管理責(zé)任授權(quán)給其他主體，引進(jìn)第三方進(jìn)行管理的方式。不同于管委會(huì)模式，“第三方托管”中屬地社區(qū)和原社區(qū)的管理責(zé)任和管理事務(wù)有限，不會(huì)參與農(nóng)民集中居住區(qū)的具體管理事務(wù)。地方政府以及作為利益相關(guān)者的居委會(huì)，以服務(wù)外包的形式，將社區(qū)管理的事務(wù)托管給第三方。第三方管理雖然是明確的管理主體，但是受限于第三方管理權(quán)力來源的非政治性、非正式性，而且以市場契約關(guān)系為基礎(chǔ)，第三方管理權(quán)力的合法性和治理能力不足。在社區(qū)利益相關(guān)主體之中會(huì)形成不平等與不匹配的權(quán)力與義務(wù)關(guān)系，社區(qū)治理中的權(quán)責(zé)關(guān)系也走向失衡。

第三方作為管理者，通常以公共服務(wù)供給替代治理，如社區(qū)物業(yè)服務(wù)，居家養(yǎng)老照料服務(wù)?；鶎诱蛩鶎傩姓鐓^(qū)通過購買服務(wù)，引進(jìn)第三方代為管理，營造回遷農(nóng)民“不用出錢就可以享受服務(wù)”的假象，致使農(nóng)民與政府在社區(qū)管理事務(wù)中權(quán)利與義務(wù)失衡。同時(shí)，政府是服務(wù)購買方，服務(wù)接受者是居民，第三方組織從服務(wù)的理念設(shè)計(jì)應(yīng)需要對(duì)居民負(fù)責(zé)，但是因?yàn)檎莆战⒑椭兄狗?wù)關(guān)系的權(quán)力，第三方托管中的服務(wù)對(duì)象與服務(wù)提供者的關(guān)系容易失衡。政府購買服務(wù)方主導(dǎo)社區(qū)管理的多元利益互動(dòng)，居民與第三方的關(guān)系錯(cuò)位。此類管理模式的社區(qū)，通常見諸于大型的政策性開發(fā)、安置農(nóng)民集中居住區(qū)，居民以弱者的身份要求政府包辦，承擔(dān)無限保姆式的責(zé)任。此外，安置區(qū)居民來源分散，體量大，搬遷距離遠(yuǎn)，搬遷居民與原生社區(qū)聯(lián)系弱，客觀上排斥了對(duì)原屬行政社區(qū)管理主體的追責(zé)。

彭州市D鎮(zhèn)石化安置小區(qū)與武漢市DS街道DSX社區(qū)均屬于第三方托管模式。彭州市D鎮(zhèn)三個(gè)石化安置小區(qū)，因?yàn)榕碇菔ㄔO(shè)防護(hù)林搬遷至此，小區(qū)為10個(gè)村村民混居，居住群體復(fù)雜，每個(gè)村所占群體體量相對(duì)較少，各村委均無管理動(dòng)力。小區(qū)居民所屬村莊較遠(yuǎn)，最遠(yuǎn)村莊距離安置點(diǎn)近20公里。因?yàn)榭臻g原因，割據(jù)了居民與所屬社區(qū)的聯(lián)系，村居委不會(huì)主動(dòng)介入小區(qū)的事務(wù)。受石化公司委托，鎮(zhèn)政府代為引進(jìn)物業(yè)，安置區(qū)內(nèi)的居民只能找物業(yè)處理社區(qū)事務(wù)與行政事務(wù)。與該社區(qū)相似，武漢市DSX社區(qū)轄區(qū)內(nèi)有三個(gè)安置小區(qū)，為全鎮(zhèn)已拆遷村莊的村民。村莊數(shù)量較多，各個(gè)村也無介入的動(dòng)力，便由街道引進(jìn)三個(gè)物業(yè)分別負(fù)責(zé)。

五、農(nóng)民集中居住區(qū)組織變遷與基層治理能力建構(gòu)

農(nóng)民集中居住區(qū)的管理體制多元化與治理模式多樣化，指向農(nóng)民集中居住這一空間變遷行為中，社區(qū)治理的權(quán)責(zé)重構(gòu)問題，形成復(fù)雜的治理權(quán)力關(guān)系。通過管理體制轉(zhuǎn)型與治理機(jī)制重塑的互動(dòng)實(shí)踐中，農(nóng)民集中居住區(qū)的組織變遷在權(quán)責(zé)重構(gòu)中重新建立社區(qū)治理能力。具而言之，權(quán)責(zé)關(guān)系重組的組織轉(zhuǎn)型中，通過行政統(tǒng)合的引領(lǐng)，以治理單元重塑厘清治理責(zé)任與邊界，找回治理場域；以治理事務(wù)分流機(jī)制重塑治理體系建構(gòu)社區(qū)治理能力。

(一)行政統(tǒng)合力量主導(dǎo)權(quán)責(zé)重塑

在“村改居”這一基本背景下，正式制度的實(shí)踐與社會(huì)結(jié)構(gòu)差異，產(chǎn)生化學(xué)反應(yīng)形成不同類型的治理機(jī)制，呈現(xiàn)出來的治理能力與治理成效也具有鮮明差異(見表2)。然而，在農(nóng)民集中居住區(qū)組織變遷中，權(quán)責(zé)重塑實(shí)踐核心是依托社區(qū)行政統(tǒng)合重塑社區(qū)治理權(quán)責(zé)關(guān)系，構(gòu)建社區(qū)治理能力。

表2 農(nóng)民集中居住區(qū)治理制度設(shè)計(jì)及其治理模式

農(nóng)民集中居住的組織變遷實(shí)踐中，社區(qū)治理權(quán)責(zé)失衡刺激行政力量下沉，重塑農(nóng)民集中居住的權(quán)責(zé)關(guān)系。在拆遷安置轉(zhuǎn)變村落聚集形態(tài)時(shí)，基層管理體制與社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的錯(cuò)位，形成多樣化的組織體制。而在治理實(shí)踐中，“村改居”這一基層管理體變遷與農(nóng)民集中居住區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，使原本清晰明確的村級(jí)組織與村民之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，變得多元而復(fù)雜，影響村集體與個(gè)人之間的聯(lián)系。回遷農(nóng)民面臨著在屬地管理社區(qū)中是身份不明的他者，對(duì)行政社區(qū)“呼叫”又“無應(yīng)”的窘境。但是，社區(qū)轉(zhuǎn)型后治理事務(wù)出現(xiàn)幾何式增長，空間擠壓導(dǎo)致的鄰里矛盾、社區(qū)物理空間中的部件更新、不同村莊居民的相互融合等問題，需要有為的治理主體積極介入。面對(duì)農(nóng)民集中居住后治理事務(wù)數(shù)量的劇增，刺激著基層組織主體重新找回?cái)嗔雅c失衡的權(quán)責(zé)關(guān)系，進(jìn)而重新分配權(quán)責(zé)，以農(nóng)民集中居住的地域空間為單元，凝聚治理力量。

然而，在農(nóng)民上樓的拆遷安置過程中，社區(qū)空間的解體與重塑，不僅僅是瓦解農(nóng)民賴以生存的物理空間，更為重要的是通過空間的變遷造成社會(huì)的斷裂與社會(huì)力量的解體。原本具有社會(huì)整合能力、集體行動(dòng)能力，發(fā)軔于農(nóng)民長期生活互動(dòng)實(shí)踐中國家與農(nóng)民之間的“第三域”缺失，依靠基層社會(huì)內(nèi)生力量難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集中居住區(qū)權(quán)責(zé)關(guān)系的重塑。而地方政府推動(dòng)“農(nóng)民上樓”集中居住的社區(qū)轉(zhuǎn)型與空間重組環(huán)境中，逐漸形成一個(gè)“行政社會(huì)”的邏輯，導(dǎo)致強(qiáng)政府弱社會(huì)和政府無限責(zé)任[5]。因而，農(nóng)民集中居住區(qū)強(qiáng)行政導(dǎo)向，推動(dòng)科層體系的行政能力延伸到社區(qū)，不僅表現(xiàn)為社區(qū)轉(zhuǎn)型過程之中，還融入到農(nóng)民集中居住后的管理體制中，成為農(nóng)民集中居住區(qū)治理權(quán)責(zé)關(guān)系重塑的主導(dǎo)力量。

(二)治理單元?jiǎng)澏ɡ迩逯卫韴鲇?/h3>

農(nóng)民集中居住區(qū)的組織變遷，以明確基層治理的單元，厘清治理責(zé)任，為農(nóng)民集中居住區(qū)的治理資源輸入提供空間。首先，治理單元重塑，是以農(nóng)民集中居住地域空間為基本單元，重新劃分基層社區(qū)的組織體系。在農(nóng)村管理制度設(shè)計(jì)和社會(huì)實(shí)踐中，形成以村組兩級(jí)體系為單元的治理層級(jí)。通過村組體系，有效的實(shí)現(xiàn)基層組織動(dòng)員的下沉和治理事務(wù)的分流。融入到農(nóng)民生產(chǎn)生活實(shí)踐中的村民小組，作為微自治單元，既是實(shí)現(xiàn)對(duì)行政村治理功能的補(bǔ)位，又實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的組織和整合[36]。在拆遷安置集中居住的空間轉(zhuǎn)型過程中，村小組一級(jí)治理單元存在的基礎(chǔ)消失，功能弱化。行政村面對(duì)農(nóng)民集中居住區(qū)巨量治理事務(wù)而主動(dòng)卸責(zé)的行為，村組機(jī)制的基層治理有效路徑變得層級(jí)模糊化和能力弱化。通過以農(nóng)民集中居住區(qū)地域單位以“管委會(huì)”等形式重新組織回遷農(nóng)民，形成類似于城市社區(qū)中小區(qū)自治的單元結(jié)構(gòu)。農(nóng)民集中居住區(qū)治理單元的重塑，建立社區(qū)、小區(qū)的層級(jí)治理體系，促使行政與自治的有效分流。

其次，治理單元重塑將行政力量帶到農(nóng)民集中居住區(qū)的治理現(xiàn)場，為行政力量治理效能的激活提供治理場域。行政力量的組織、協(xié)調(diào)、動(dòng)員與整合治理資源，成為農(nóng)民集中居住區(qū)治理能力的資源基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)資源成為社區(qū)治理能力核心。以農(nóng)民集中居住的地域單位為結(jié)構(gòu)的治理資源輸入包括政府福利性集體資源和行政社區(qū)因治理責(zé)任而承擔(dān)的義務(wù)性資源。政府福利性集體資源，是地方政府在主導(dǎo)土地開發(fā)，因土地溢價(jià)收益，對(duì)安置群體進(jìn)行的資源讓渡，主要包括以股權(quán)量化形式進(jìn)行的福利分配、承擔(dān)物業(yè)服務(wù)費(fèi)用等。義務(wù)性資源是行政社區(qū)因其對(duì)安置的回遷農(nóng)民承擔(dān)有管理責(zé)任，按照人口進(jìn)行的辦公經(jīng)費(fèi)劃撥。治理單元重塑，在地域性生活空間層面重新組織治理力量吸納治理主體，來自科層體系的行政力量下沉到社區(qū)，各行政村的傳統(tǒng)權(quán)威在生活空間中被重新聚集。治理資源的輸入、治理主體的吸納，農(nóng)民集中居住區(qū)成為一個(gè)具體實(shí)踐意義上的治理單元，重新形塑出農(nóng)民集中居住區(qū)的治理場域。

(三)事務(wù)分流機(jī)制重組治理體系

以行政統(tǒng)合力量重組農(nóng)民集中居住區(qū)的治理權(quán)責(zé)關(guān)系，建立生活單元的治理屬性，形成農(nóng)民集中居住后的治理場域，厘定了社區(qū)治理邊界。由此，在治理層級(jí)上形成“鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)—行政社區(qū)—集中居住區(qū)—村民組(樓棟)”治理體系。然而，農(nóng)民集中居住區(qū)組織轉(zhuǎn)型中塑造的層級(jí)化治理體系是實(shí)踐中基于社區(qū)治理權(quán)責(zé)關(guān)系重塑，以治理事務(wù)分流的治理方式，對(duì)社會(huì)治理力量吸納。

首先，農(nóng)民集中居住區(qū)治理事務(wù)多元化，且規(guī)模體量較大，刺激農(nóng)民集中居住區(qū)的治理需要吸納社會(huì)力量。從實(shí)踐看，農(nóng)民集中居住區(qū)的治理事務(wù)大抵分為三類：一類是科層條線分割的影響，與拆遷安置土地開發(fā)過程中相關(guān)的部門服務(wù)類行政事務(wù)下放到社區(qū)。此類事務(wù)因?yàn)槭聞?wù)體量大，成為轉(zhuǎn)型社區(qū)治理中重要的一環(huán)，如國土部門的房產(chǎn)證辦理，社保部門的失地保收繳等事務(wù)，以及各種行政臨時(shí)性、階段性的大督查。一類是常規(guī)性的行政工作，各種日?；男姓蝿?wù)隨著行政力量的輸入而下放到基層。一類是與農(nóng)民日常生活緊密相關(guān)的生活型事務(wù)，如社區(qū)環(huán)衛(wèi)、矛盾糾紛調(diào)解等。面對(duì)農(nóng)民集中居住后體量繁多的治理事務(wù)，傳統(tǒng)治理的消解，需要吸納并動(dòng)員社區(qū)既有的治理資源。依靠密集的資源，聘請(qǐng)相關(guān)主體，用“專門的人”應(yīng)對(duì)專門的事務(wù)。

其次，農(nóng)民集中居住區(qū)的層級(jí)化治理體系，融合法理型治理和非正式組織的情感型治理，起到事務(wù)分流和篩選的作用。情感型與法理型之間存在先后順序。首先發(fā)揮作用的是情感型治理。返聘老干部，利用老干部的精英身份和社會(huì)威望，把陌生人之間的沖突糾紛轉(zhuǎn)化為熟人之間的內(nèi)部矛盾。一方面可以利用熟人之間的親密性，建立起情感關(guān)聯(lián)，通過情感打動(dòng)，把矛盾非規(guī)劃地消解掉。另一方面，老干部的熟人身份，承擔(dān)著情感慰藉的功能，擔(dān)當(dāng)矛盾糾紛者的委屈傾聽者。但是，他們沒有治理資源，不能解決問題只是淡化問題。當(dāng)熟人關(guān)系的情感互動(dòng)解決不了問題時(shí)，便需要進(jìn)入到行政社區(qū)層面，運(yùn)用制度規(guī)則和正式的體制性資源。但是，如果把所有治理事務(wù)都集中到社區(qū)干部身上，他們沒時(shí)間應(yīng)對(duì)。層級(jí)吸納為社區(qū)治理的情與法配合提供了空間。老干部的情感型治理就起到了篩選的機(jī)制，減輕了社區(qū)干部的工作任務(wù)。事務(wù)分流和篩選機(jī)制，實(shí)際是農(nóng)民集中居住區(qū)以包干制的形式，根據(jù)治理權(quán)責(zé)匹配治理事務(wù)，建立治理事務(wù)的準(zhǔn)入機(jī)制和動(dòng)態(tài)管理體系。

六、結(jié)語

研究發(fā)現(xiàn)，地方政府依靠基層組織的建設(shè)為農(nóng)民集中居住區(qū)重塑治理權(quán)責(zé)關(guān)系，輸入正式的治理制度。影響農(nóng)民集中居住區(qū)組織轉(zhuǎn)型的力量，包括“村改居”等正式制度，變遷與拆遷安置形成的社區(qū)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。在制度運(yùn)行和社會(huì)結(jié)構(gòu)的共同作用下，制度變遷產(chǎn)生多元化的管理體制實(shí)踐。農(nóng)民集中居住區(qū)的管理實(shí)踐探索，重構(gòu)社區(qū)的權(quán)責(zé)關(guān)系，以屬地管理，成立“管委會(huì)”和引入“第三方托管”的形式形塑治理機(jī)制。對(duì)治理模式的比較發(fā)現(xiàn)，不同治理模式的農(nóng)民集中居住區(qū)的治理實(shí)踐，通過治理單元重塑、治理力量的整合，形成以行政統(tǒng)合調(diào)動(dòng)多元力量參與，充分激活安置群體內(nèi)生治理資源的新型權(quán)責(zé)關(guān)系。

農(nóng)民集中居住區(qū)組織形態(tài)的實(shí)踐表明，在社區(qū)轉(zhuǎn)型的基本背景下，社區(qū)善治的實(shí)現(xiàn)需要厘清基層治理中的權(quán)責(zé)關(guān)系，建立行政與自治相結(jié)合的治理體系，以實(shí)現(xiàn)正式制度變遷與非正式制度的均衡發(fā)展。值得注意的是，缺乏制度基礎(chǔ)的農(nóng)民集中居住區(qū)的自治機(jī)制建構(gòu)能否長期維系，發(fā)育成超越人格化組織模式的常態(tài)機(jī)制需進(jìn)一步探討。