我國(guó)預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟存在的問(wèn)題及其優(yōu)化路徑
——以“五小葉槭案”為例

邢海玲

(河海大學(xué)法學(xué)院，南京 210098)

前 言

目前全球環(huán)境保護(hù)形勢(shì)不容樂(lè)觀，大氣污染、土壤污染、生態(tài)破壞等問(wèn)題日趨嚴(yán)重。鑒于環(huán)境問(wèn)題不斷加劇，生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖突難以調(diào)和，公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的訴求不斷增加，環(huán)境民事公益訴訟中傳統(tǒng)的事后性救濟(jì)制度已經(jīng)不能解決此類問(wèn)題。在這種情況下，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到只注重事后救濟(jì)是無(wú)法真正達(dá)到保護(hù)環(huán)境這個(gè)目的的，我們需要轉(zhuǎn)變思路，將被動(dòng)的事后救濟(jì)變?yōu)橹鲃?dòng)的事前預(yù)防，積極地應(yīng)對(duì)當(dāng)前的環(huán)境問(wèn)題。

2012年第二次修訂的《民事公益訴訟》首次規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》具體明確了環(huán)境公益訴訟的起訴主體，2017年第三次修訂的《民事公益訴訟》增加了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟和支持起訴的規(guī)定，至此我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟已經(jīng)進(jìn)入相對(duì)完善的階段[1]。 但僅靠目前的環(huán)境民事公益訴訟無(wú)法解決復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題，鑒于環(huán)境損害通常具有不可逆性，且事后修復(fù)的成本與難度極高，因此有必要提高事前預(yù)防在環(huán)境治理中的重要性。2015年最高法出臺(tái)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)后，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟開(kāi)始成為我們關(guān)注的焦點(diǎn)。然而，實(shí)務(wù)中被定性為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的案件較為稀缺，侵害型環(huán)境民事公益訴訟案件仍占絕大多數(shù)。在該背景下，本文以預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟為研究對(duì)象，梳理該制度的運(yùn)行基礎(chǔ)，對(duì)該制度存在的問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)與剖析，然后對(duì)癥下藥提出解決辦法，在此基礎(chǔ)上完善預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展。

1 預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的運(yùn)行基礎(chǔ)

1.1 預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的法律基礎(chǔ)

我國(guó)憲法第二十六條第一款：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！本鸵?guī)定國(guó)家作為環(huán)境保護(hù)的主體具有防御危險(xiǎn)發(fā)生的義務(wù)，其中的“保護(hù)”和“防治”就涵蓋了預(yù)防的意思。這個(gè)規(guī)定在最開(kāi)始就為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展提供了有力的法律支撐。

除憲法外，環(huán)境保護(hù)法同樣為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的興起奠定了法律基礎(chǔ)。早在1989年，環(huán)境保護(hù)法中第一條就有防治污染和其他公害的規(guī)定；第二十六條要求防治污染的設(shè)施必須經(jīng)原審批環(huán)境影響報(bào)告書的環(huán)境保護(hù)行政主管部門進(jìn)行驗(yàn)收；第三十一條規(guī)定企事業(yè)單位在面對(duì)突發(fā)性環(huán)境污染事故時(shí)應(yīng)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制并及時(shí)采取措施。且其中的“可能造成”、“可能受到污染”、“可能發(fā)生”等語(yǔ)句已經(jīng)帶有事前預(yù)防的意味。隨后2012年修訂的環(huán)保法在既有的預(yù)防性規(guī)定基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)了強(qiáng)制執(zhí)行手段的重要性，行政人員在執(zhí)行工作中制止危害環(huán)境的不法事件，這對(duì)預(yù)防環(huán)境遭到更嚴(yán)重的破壞起到了一定的作用，此次修改強(qiáng)調(diào)了事前預(yù)防的強(qiáng)制性手段。最后2015年修訂的環(huán)保法，將預(yù)防為主直接納入環(huán)境保護(hù)的基本原則中[2]，同時(shí)，第十七條的環(huán)境監(jiān)測(cè)制度、第十九條的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度以及第二十九條的生態(tài)紅線保護(hù)制度、第四十一條的“三同時(shí)”制度、第四十七條第二款等都是“預(yù)防為主”原則的具體體現(xiàn)，由此看來(lái)，環(huán)保法自頒布、修訂以來(lái)，其中有關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的規(guī)定都為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟提供了法律基礎(chǔ)。

除了環(huán)保法，在訴訟法中同樣也蘊(yùn)含著關(guān)于預(yù)防性的規(guī)定?！睹袷略V訟法》中的民事保全制度也為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展指明了方向。《解釋》在第一條就規(guī)定相關(guān)主體提起環(huán)境民事公益訴訟的范圍包括有重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為，第十九條中則直接明確規(guī)定了在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中被告的責(zé)任承擔(dān)方式，為法院后續(xù)審理案提供了法律依據(jù)。而且最高院在環(huán)境司法審查決定書中提出，法官在審判過(guò)程中應(yīng)嚴(yán)格遵循預(yù)防為主的原則。綜上，我們可以看到，環(huán)保相關(guān)法律條文、司法解釋都為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟提供了法律基礎(chǔ)。

1.2 預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的理念基礎(chǔ)

任何改革總是先從理念或者觀念入手[3]。環(huán)保理念在一定程度上影響著環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展。

我國(guó)在借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，愈發(fā)注重對(duì)環(huán)境的預(yù)防保護(hù)。從我國(guó)最開(kāi)始提出實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀到后來(lái)強(qiáng)調(diào)要把環(huán)境保護(hù)放在優(yōu)先位置，黨的十九大也明確提出建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)乎我們國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的千年大計(jì)。可見(jiàn)，預(yù)防為主的環(huán)保理念在我國(guó)已經(jīng)形成，并體現(xiàn)在《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》等諸多環(huán)境法律文件中。預(yù)防為主的環(huán)保理念為我國(guó)預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展提供了理念基礎(chǔ)。

同時(shí)通過(guò)檢索環(huán)境民事公益訴訟的司法裁判文書發(fā)現(xiàn)，預(yù)防為主的理念在其中也有所體現(xiàn)。例如在北京多彩聯(lián)藝國(guó)際鋼結(jié)構(gòu)工程有限公司與北京市人民檢察院第四分院大氣污染責(zé)任糾紛案中，法官在審判時(shí)遵循預(yù)防為主的原則，認(rèn)為多彩公司作業(yè)過(guò)程中對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境和損害社會(huì)公共利益可能或已經(jīng)存在重大風(fēng)險(xiǎn)，判決多彩公司承擔(dān)停止侵害的預(yù)防性責(zé)任。同樣的裁判思路在大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)金河置業(yè)擔(dān)保有限公司訴大連富士發(fā)英有限公司大氣污染責(zé)任糾紛二審民事裁定書中也有所體現(xiàn)。再到后來(lái)的直接以被告行為存在重大風(fēng)險(xiǎn)為由而提起的五小葉槭案、綠孔雀案、云南煉油案，這三起案件的性質(zhì)直接被定性為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟。檢索發(fā)現(xiàn)，環(huán)境民事公益訴訟裁判中體現(xiàn)預(yù)防為主理念的案例還有很多，這些案例的裁判理念都為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但不可否認(rèn)的是，雖然預(yù)防為主的裁判理念已經(jīng)初步形成，但是在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中還存在許多問(wèn)題，需要進(jìn)一步研究和完善。

2 預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟存在的問(wèn)題

五小葉槭案作為全國(guó)第一起預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟案件，其影響意義重大。通過(guò)對(duì)案情及裁判結(jié)果進(jìn)行梳理，分析原、被告在法庭中所爭(zhēng)議的問(wèn)題以及焦點(diǎn)，折射出預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟存在的問(wèn)題有以下幾點(diǎn)。

2.1 “重大風(fēng)險(xiǎn)”內(nèi)涵模糊，認(rèn)定困難

預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟最顯著的特征在于其“預(yù)防性”，在詳細(xì)了解“預(yù)防性”的內(nèi)涵時(shí)，最先要對(duì)預(yù)防的目標(biāo)有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)。而“重大風(fēng)險(xiǎn)”作為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的預(yù)防目標(biāo)，明確其內(nèi)涵，認(rèn)定損害環(huán)境的行為在何種情況下存在“重大風(fēng)險(xiǎn)”，以致社會(huì)公共利益受到損害至關(guān)重要。但是在《解釋》中，并沒(méi)有具體的解釋何為“重大風(fēng)險(xiǎn)”以及在實(shí)踐中判斷“重大風(fēng)險(xiǎn)”的標(biāo)準(zhǔn)。在五小葉槭案中，原告認(rèn)為修建電站將會(huì)對(duì)五小葉槭的環(huán)境存在重大風(fēng)險(xiǎn)，而被告認(rèn)為該工程還沒(méi)有正式施工，且沒(méi)有對(duì)五小葉槭造成實(shí)際損害，原告要求其停止建設(shè)施工的請(qǐng)求沒(méi)有基礎(chǔ)。雙方當(dāng)事人對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”的判斷不能達(dá)成共識(shí)，而且對(duì)于“重大風(fēng)險(xiǎn)”的理解很大程度上還是原被告雙方為了維護(hù)各自的利益，所做出的最利于自己的解釋，不具有客觀性，缺乏一個(gè)權(quán)威且具體的量化標(biāo)準(zhǔn)。再者在對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”一詞進(jìn)行解釋時(shí)存在一些余地，這會(huì)使法官擁有很大的自由裁量權(quán)，地方不同的法官受當(dāng)?shù)卣叩纫蛩氐挠绊懣赡軐?duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，這會(huì)給司法實(shí)踐認(rèn)定帶來(lái)很大的難度。

2.2 舉證責(zé)任分配存在爭(zhēng)議

關(guān)羽的忠義一直以來(lái)被人們傳誦。他去世以后，老百姓就在各地建廟供奉，稱他為“商界保護(hù)神”“醫(yī)藥神”“戰(zhàn)神”。歷代朝廷也都對(duì)他進(jìn)行褒封，如“關(guān)圣帝君”“武圣”等，與“文圣”的孔子齊名。千年以來(lái)，關(guān)帝廟香火不斷，表現(xiàn)了人們對(duì)關(guān)羽的敬仰和崇拜之情。

2015年的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》對(duì)環(huán)境侵權(quán)案件中原被告的證明責(zé)任有了一個(gè)較為明晰的規(guī)定。環(huán)境民事公益訴訟中原告雖然不同于侵權(quán)案件中的原告，與損害結(jié)果沒(méi)有直接聯(lián)系，但也適用因果關(guān)系舉證責(zé)任倒置這一規(guī)則，這種責(zé)任分配規(guī)則是在環(huán)境損害已經(jīng)實(shí)際發(fā)生的基礎(chǔ)上實(shí)行的。而與環(huán)境民事公益訴訟不同的是，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟僅僅是給予警示，但實(shí)際上還沒(méi)有出現(xiàn)環(huán)境損害，且損害是否會(huì)發(fā)生還不確定，案件中的因果關(guān)系發(fā)生了變化，所以關(guān)于預(yù)防性的環(huán)境民事公益訴訟的舉證責(zé)任分配不能照搬一般的舉證責(zé)任分配。對(duì)于五小葉槭案，訴訟中存在的難點(diǎn)之一就是由于其實(shí)際損害還沒(méi)有發(fā)生，針對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)收集證據(jù)困難加大。雖然訴訟中原被告雙方對(duì)證明重大風(fēng)險(xiǎn)提供了大量的證據(jù)，但由于目前我國(guó)在司法實(shí)踐中對(duì)于原被告之間如何劃分舉證責(zé)任并沒(méi)有明確的規(guī)定，導(dǎo)致法官無(wú)法對(duì)原被告雙方是否履行舉證責(zé)任進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)。這在一定程度上既加重了原被告雙方的舉證負(fù)擔(dān)，同時(shí)也影響法官的判斷，不利于訴訟的正常運(yùn)行。因此，制定符合預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的舉證責(zé)任分配制度仍然是目前需要解決的問(wèn)題。

2.3 預(yù)防性責(zé)任承擔(dān)方式的有限性

在環(huán)境侵權(quán)案件中，一般阻止被告停止侵害行為的方式包括停止侵害、排除妨害和消除危險(xiǎn)三種。而在《解釋》中，第十八條通過(guò)列舉的方式也規(guī)定預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟責(zé)任的承擔(dān)方式為以上三種，統(tǒng)稱為預(yù)防性責(zé)任方式。同時(shí)這三種責(zé)任承擔(dān)方式也適用于物權(quán)法、債權(quán)法以及環(huán)境法領(lǐng)域，究其原因在于立法體制過(guò)于混亂，董斌教授根據(jù)對(duì)法院裁判文書的分析，也明確地指出了這一點(diǎn)。我國(guó)雖然在立法上對(duì)預(yù)防性責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，但目前預(yù)防性責(zé)任類型過(guò)于單一，內(nèi)容比較抽象，實(shí)踐中在執(zhí)行上不能得到有效的結(jié)果。且預(yù)防責(zé)任的承擔(dān)方式過(guò)于絕對(duì)化，嚴(yán)格限制企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。比如在五小葉槭案中，人民法院最終判決要求雅礱江公司在修建水電站之前進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)并須經(jīng)有關(guān)主管部門審批，確保不會(huì)對(duì)五小葉槭的生存造成威脅，否則將禁止該公司的項(xiàng)目工程，這種做法實(shí)質(zhì)上在一定程度上不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，違背了可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵，同時(shí)也妨礙了預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的司法實(shí)踐效果。

2.4 環(huán)境司法與預(yù)防性的行政監(jiān)管措施銜接不到位

在對(duì)待環(huán)境損害問(wèn)題上，司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的作用都無(wú)可替代，起著很大的作用。若要處理好環(huán)境問(wèn)題以及提起的環(huán)境訴訟，還需要司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)相互配合，共享資源。但在實(shí)務(wù)中二者之間的銜接卻不那么盡如人意。一方面在于證據(jù)銜接問(wèn)題上，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施監(jiān)管措施時(shí)形成的證據(jù)無(wú)法有效的運(yùn)用到環(huán)境司法中去，郭武教授指出環(huán)境司法實(shí)踐中證據(jù)的科學(xué)適用、證據(jù)的輔助手段都很難在全國(guó)的范圍內(nèi)付諸實(shí)施[4]，這就導(dǎo)致法院的負(fù)擔(dān)加重，影響最后訴訟的效率和結(jié)果。另一方面在于司法權(quán)與行政權(quán)之間不可避免的會(huì)產(chǎn)生沖突。在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中，由于重點(diǎn)在于“預(yù)防”上，所以司法權(quán)的行使會(huì)更加積極。例如在五小葉槭案中，被告辯稱該案不應(yīng)直接歸屬于法院管轄，案件中多涉及到關(guān)于行政機(jī)關(guān)的審批權(quán)限，行政機(jī)關(guān)對(duì)此具有履職權(quán)利，原告不應(yīng)越過(guò)行政機(jī)關(guān)，直接向法院起訴。這其實(shí)在一定程度上就反映了司法權(quán)與行政權(quán)之間的沖突，兩者沒(méi)有進(jìn)行有效的溝通，容易造成司法權(quán)與行政權(quán)之間的矛盾。

3 預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟完善的建議

3.1 明確“重大風(fēng)險(xiǎn)”的內(nèi)涵

3.1.1 細(xì)化“風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定

目前在學(xué)界中根據(jù)蓋然性的程度，風(fēng)險(xiǎn)被劃分為以下三個(gè)層次：危險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)；剩余風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于環(huán)境法上危險(xiǎn)的含義，張旭東認(rèn)為：“危險(xiǎn)是在一定期間內(nèi)能夠被預(yù)見(jiàn)，并且利用科學(xué)合理的方法可以證明損害會(huì)發(fā)生的一種事實(shí)狀態(tài)[5]”。由此可看出，危險(xiǎn)更多的是確定的因素，而預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟關(guān)鍵在于對(duì)不確定因素進(jìn)行預(yù)防，所以其規(guī)制對(duì)象不應(yīng)僅限于危險(xiǎn)，在此基礎(chǔ)上“風(fēng)險(xiǎn)”一詞應(yīng)運(yùn)而生。而“剩余風(fēng)險(xiǎn)”則是指，損害發(fā)生存在不確定性，利用各種辦法防范和降低風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，但卻無(wú)濟(jì)于事，風(fēng)險(xiǎn)仍可能出現(xiàn)?！笆Ｓ囡L(fēng)險(xiǎn)”的蓋然性最低，不確定因素多，且如果將其作為提起訴訟的標(biāo)準(zhǔn)之一可能容易導(dǎo)致濫訴，因此不作為其規(guī)制的對(duì)象。那么對(duì)于“風(fēng)險(xiǎn)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)是我們需要解決的問(wèn)題。

首先，對(duì)于“風(fēng)險(xiǎn)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該考慮環(huán)境損害發(fā)生的可能性。危險(xiǎn)造成損害發(fā)生具有高度蓋然性，相對(duì)于危險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)包含著對(duì)未來(lái)的預(yù)測(cè)，多了許多不確定性，而這種不確定的發(fā)生又比剩余風(fēng)險(xiǎn)的概率高，所以風(fēng)險(xiǎn)基本介于危險(xiǎn)和剩余風(fēng)險(xiǎn)之間，對(duì)損害的發(fā)生應(yīng)具有較高的蓋然性。弗萊明說(shuō)過(guò)在進(jìn)行有效預(yù)防的狀況下，應(yīng)將事件緊急與否作為標(biāo)尺，判斷是否可以采取相應(yīng)的措施[6]。由此看來(lái)，這里的“風(fēng)險(xiǎn)”要具有緊迫性、現(xiàn)實(shí)性，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)是否具有緊迫性、現(xiàn)實(shí)性，需要科學(xué)的數(shù)據(jù)和嚴(yán)密的邏輯進(jìn)行判定；其次，還應(yīng)該考慮環(huán)境損害發(fā)生的后果嚴(yán)重性，《里約宣言》以及《聯(lián)合國(guó)氣候變化綱要公約》都明確了當(dāng)危險(xiǎn)的發(fā)生對(duì)環(huán)境具有嚴(yán)重或無(wú)法恢復(fù)損害的可能性的時(shí)候，就應(yīng)該要開(kāi)始預(yù)防。所以對(duì)于損害后果要求嚴(yán)重或者不可逆轉(zhuǎn)程度。

3.1.2 明確“重大”的判斷標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于“重大”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，主要有以下幾個(gè)因素：其一是在已有的法律法規(guī)、地方性法規(guī)或者規(guī)范性文件中規(guī)定的具有重大性的環(huán)境影響；其二是根據(jù)環(huán)境損害所要影響的對(duì)象進(jìn)行判斷，在五小葉槭案中，環(huán)境損害的對(duì)象是被評(píng)估為“極度瀕?！钡恼湎≈参镂逍∪~槭，據(jù)此該案件符合“重大”的標(biāo)準(zhǔn)；其三可以根據(jù)一些專門從事環(huán)保工作的工作人員以及環(huán)境專家的意見(jiàn)與建議來(lái)判斷其環(huán)境損害是否具有重大風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也可以通過(guò)公眾反映和對(duì)公眾的影響程度加以判斷；其四由于環(huán)境領(lǐng)域具有自身的獨(dú)特性，還可以通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告等一系列數(shù)據(jù)來(lái)認(rèn)定是否符合“重大性”的標(biāo)準(zhǔn)；其五應(yīng)根據(jù)社會(huì)容忍度進(jìn)行評(píng)估，社會(huì)容忍度指人們對(duì)于社會(huì)中造成的生態(tài)環(huán)境損害的容忍程度；其六還應(yīng)考慮不同的地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境承載能力以及生態(tài)修復(fù)水平不盡相同，也會(huì)影響“重大”的判斷。除此之外，我國(guó)目前正在施行行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，可以以該制度為參照，在立法中明確規(guī)定“風(fēng)險(xiǎn)”“重大”的量化分級(jí)。

3.2 實(shí)施多元化的舉證責(zé)任分配制度

在訴訟中，原告初步的舉證責(zé)任是證明將要發(fā)生的危險(xiǎn)對(duì)環(huán)境會(huì)造成損害?！督忉尅返诎藯l第二項(xiàng)規(guī)定，原告在提起預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟時(shí)需提交“初步證明材料”，以證明被告的行為對(duì)損害社會(huì)公共利益存在重大風(fēng)險(xiǎn)，該材料經(jīng)質(zhì)證后成為初步證據(jù)，指“在沒(méi)有相反證據(jù)的情況下可具有最終說(shuō)服力的證據(jù)[7]”，這足以說(shuō)明原告在證明“重大風(fēng)險(xiǎn)”可能存在的情況下，只需要提供初步的證明材料，無(wú)需提供精確的證據(jù)，如果被告沒(méi)有提供相反的證據(jù)進(jìn)行反駁，那么該證明材料就能成為證據(jù)進(jìn)行使用。如此看來(lái)在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中證明標(biāo)準(zhǔn)有所降低。降低證明標(biāo)準(zhǔn)一方面有利于原告提起預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟，但另一方面在一定程度上會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要想尋求這兩者之間的平衡，相對(duì)可行的就是采用因果關(guān)系推定的方法。

在因果關(guān)系推定中，原告根據(jù)《解釋》第八條規(guī)定向法院提交證明材料，包括被告造成的損害存在重大風(fēng)險(xiǎn)以及其行為與結(jié)果具有因果關(guān)系，如果法官對(duì)原告的證明形成內(nèi)心確信，則被告需要承擔(dān)證明該因果關(guān)系不存在的責(zé)任。推定是指在需要證明的事實(shí)與存在的事實(shí)之間存在一種常態(tài)關(guān)系，可以通過(guò)這種常態(tài)關(guān)系推定出待證事實(shí)[8]。因此，原告除了要證明將要發(fā)生危險(xiǎn)的可能性，還要對(duì)這種常態(tài)關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任，如此一來(lái)可以增加案件的可靠性，提高法院受案的效率。另外對(duì)這種常態(tài)關(guān)系的證明還需要法官利用自己主觀的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷，因此法官不僅要對(duì)基礎(chǔ)事實(shí)進(jìn)行判斷，還應(yīng)具備一定的價(jià)值權(quán)衡。

3.3 擴(kuò)展預(yù)防性責(zé)任的承擔(dān)方式

目前我國(guó)的預(yù)防性責(zé)任的適用效果較為絕對(duì)與單一，不能很好地平衡環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，長(zhǎng)久下來(lái)會(huì)阻礙企業(yè)的良好發(fā)展，從而遏制整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由此我們可以借鑒美國(guó)的“中間禁令制度”，中間禁令制度旨在維持現(xiàn)狀，避免原告在判決作出前遭受無(wú)法彌補(bǔ)的損失。這項(xiàng)制度對(duì)出現(xiàn)的危險(xiǎn)具有預(yù)防作用，保護(hù)在生態(tài)環(huán)境損害中處于不利地位的一方的權(quán)利。我國(guó)可以參考這一制度，在此基礎(chǔ)上建立禁止令制度。最高人民法院環(huán)資庭負(fù)責(zé)人李明義表示，最高法院將持續(xù)探索預(yù)防性環(huán)境公益訴訟，并抓緊研究制定環(huán)境保護(hù)禁止令制度相關(guān)規(guī)則。在這種制度下，我國(guó)環(huán)境公益訴訟中關(guān)于預(yù)防性責(zé)任的具體承擔(dān)方式可以借鑒的主要包括部分排除侵害和代替性賠償兩種形式[9]。部分排除侵害適用已經(jīng)建成的企業(yè)或者項(xiàng)目，在觀察一陣時(shí)間后，原告認(rèn)為該企業(yè)或者項(xiàng)目會(huì)威脅到生態(tài)環(huán)境，可以請(qǐng)求企業(yè)或者項(xiàng)目停止運(yùn)行，從而降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，部分排除侵害相比完全排除侵害等絕對(duì)保護(hù)環(huán)境的方式，有效的避免了負(fù)面經(jīng)濟(jì)影響，既保護(hù)了環(huán)境，同時(shí)也維護(hù)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。代替性賠償是當(dāng)發(fā)現(xiàn)某種侵害行為已經(jīng)威脅到生態(tài)環(huán)境損害并且還在持續(xù)且無(wú)法避免的時(shí)候，利用金錢給付的責(zé)任方式，對(duì)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)與補(bǔ)償。這樣一來(lái)，多元化的預(yù)防性責(zé)任承擔(dān)方式才能有針對(duì)性地解決預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中出現(xiàn)的執(zhí)行問(wèn)題。

3.4 加強(qiáng)環(huán)境司法與行政監(jiān)管的銜接

3.4.1 加強(qiáng)環(huán)境司法與行政監(jiān)管之間的溝通與交流，建立信息共享平臺(tái)

在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中，政府以及環(huán)保部門具有專業(yè)的環(huán)保工作人員、專業(yè)的知識(shí)水平，可以利用他們的科學(xué)技術(shù)準(zhǔn)確地監(jiān)測(cè)出環(huán)境損害并給出相應(yīng)的預(yù)防措施。同時(shí)他們監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)也可以在后續(xù)的訴訟中作為證據(jù)進(jìn)行使用，因此加強(qiáng)行政監(jiān)管和司法機(jī)關(guān)之間的溝通，建立一個(gè)兩者之間信息共享的平臺(tái)十分有必要。最高人民法院也曾撰文指出對(duì)接機(jī)制的工作重心不應(yīng)該是人員之間的聯(lián)通，而應(yīng)該放在信息的交流與共享上[10]。針對(duì)司法與行政之間銜接的薄弱環(huán)節(jié)，筆者認(rèn)為實(shí)踐中具體操作應(yīng)該為行政機(jī)關(guān)在對(duì)環(huán)境污染進(jìn)行監(jiān)管執(zhí)法時(shí)，應(yīng)該及時(shí)將監(jiān)管情況上傳至信息共享平臺(tái)上，檢察機(jī)關(guān)對(duì)其環(huán)境污染進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤，并在此過(guò)程中隨時(shí)與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行交流與反饋，司法機(jī)關(guān)作為最后的救濟(jì)手段需要在行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合下對(duì)案件進(jìn)行審理。同時(shí)在協(xié)調(diào)過(guò)程中可以定期開(kāi)展研討會(huì)，對(duì)出現(xiàn)的一些疑難案件進(jìn)行深入討論，對(duì)銜接過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行溝通與解決，如此才能使預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟案件順利開(kāi)展，提高工作效率。

3.4.2 調(diào)和行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系

在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)的介入不可避免會(huì)發(fā)生行政權(quán)與司法權(quán)之間的沖突問(wèn)題。我們?cè)谔幚磉@個(gè)問(wèn)題時(shí)，應(yīng)當(dāng)秉承“相互尊重專長(zhǎng)”“行政優(yōu)先”的原則[11]。也即兩者應(yīng)該在各自擅長(zhǎng)的領(lǐng)域內(nèi)互不干擾，在權(quán)利出現(xiàn)交叉的情況下，兩者應(yīng)該基于平等的地位進(jìn)行溝通與對(duì)話?；谛姓C(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)方面的專業(yè)性，應(yīng)該優(yōu)先由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法，對(duì)環(huán)境污染損害進(jìn)行鑒定與評(píng)估，在此過(guò)程中，司法機(jī)關(guān)需要監(jiān)督行政權(quán)，避免行政權(quán)的濫用。

4 結(jié) 語(yǔ)

預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟作為環(huán)境治理的新手段，將環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)從事后修復(fù)轉(zhuǎn)移到事前預(yù)防上，對(duì)改善我國(guó)生態(tài)環(huán)境起到了一定的作用。雖然目前預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟在實(shí)踐中還存在諸多問(wèn)題，但對(duì)五小葉槭案等典型案例的實(shí)踐探索，也為該制度的順利開(kāi)展提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。在今后的發(fā)展中，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)厘清重大風(fēng)險(xiǎn)的含義，明確舉證責(zé)任分配制度，擴(kuò)展預(yù)防性責(zé)任的承擔(dān)方式，并加強(qiáng)行政與司法之間的溝通，發(fā)揮預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的作用，使更多人關(guān)注到預(yù)防的領(lǐng)域，從而在源頭上防止生態(tài)環(huán)境遭受污染，建立起一個(gè)更加完善的環(huán)境保護(hù)體系。