農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生治理困境及路徑研究
——內(nèi)蒙古包頭市G鎮(zhèn)為例

王顯榮

(河海大學 公共管理學院 社會學系，南京 211100)

前 言

2014年12月22日中央農(nóng)村工作會議就提出“中國要美，農(nóng)村必須美”，農(nóng)村環(huán)境一旦破壞，再恢復會很難；農(nóng)村的美一旦消逝，人們的鄉(xiāng)愁也將無處寄托[1]。十九大在建設社會主義新農(nóng)村的基礎(chǔ)上進一步提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求，鄉(xiāng)村建設在各地逐步推進，但仍存在著發(fā)展不充分不平衡的問題。2021年2月21日，中央一號文件提出要實施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動，健全農(nóng)村生活垃圾收運處置體系，推進源頭分類減量、資源化處理利用，建設一批有機廢棄物綜合處置利用設施等，從而建設生態(tài)宜居的鄉(xiāng)村環(huán)境[2]。

習近平在2020年7月中旬到內(nèi)蒙古考察時指出：“鄉(xiāng)村振興了，環(huán)境變好了，鄉(xiāng)村生活也越來越好了。”近年，包頭市政府把城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化工作當作徹底解決農(nóng)村環(huán)衛(wèi)事業(yè)發(fā)展滯后、環(huán)境臟亂差的民心工程來抓，致力于實現(xiàn)村容整潔、改善農(nóng)村人居環(huán)境。對于大部分農(nóng)村，特別是城中村和距離城市較近的村鎮(zhèn)，環(huán)境衛(wèi)生是個難題。農(nóng)村相對于城市人口居住較為分散，房屋建設不便管理，加之技術(shù)、設備、場地和資金等客觀因素制約，想要建設生態(tài)宜居的美麗新農(nóng)村還存在許多困難。本研究在實地調(diào)研基礎(chǔ)上，了解了鄉(xiāng)村建設在G鎮(zhèn)各村開展的實際情況，從而針對其特定問題提出改善農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生的建議。

1 調(diào)研概況

1.1 調(diào)研對象

G鎮(zhèn)處于華北地帶內(nèi)蒙古地軸及鄂爾多斯凹陷帶的結(jié)合部，地質(zhì)構(gòu)造屬陰山復雜的構(gòu)造帶。北依大青山南靠黃河，整個地勢由西北向東南傾斜，南側(cè)臨土默川平原。G鎮(zhèn)地處中溫帶，春季干旱多風夏季溫和，秋季短而涼爽冬季干燥嚴寒。G鎮(zhèn)北部屬陰山山脈以山地草場為主，南部以林地為主。鎮(zhèn)內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富，分布集中易于開采，已探明資源有大理石、鐵礦、白云巖、泥炭巖、煤炭、石灰石、滑石礦、高鎂石灰石、金砂礦等?！笆濉逼陂g，G鎮(zhèn)經(jīng)濟保持強勁增長勢頭，累計爭取上級資金1 600萬元，固定資產(chǎn)投資109.08億元，財政稅收0.56億元，年均增長率為10.2%，全鎮(zhèn)人均收入18 214元[3]。

本研究以G鎮(zhèn)為調(diào)研對象，該鎮(zhèn)是近年來市鎮(zhèn)范圍內(nèi)新農(nóng)村建設的佼佼者?！笆畟€全覆蓋”的實施美化了村容村貌，基礎(chǔ)設施建設完善“臟亂差”現(xiàn)象極少，但改善鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生是一項長遠的工作，本文立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生現(xiàn)狀，探尋其不足之處從而提出建設美麗鄉(xiāng)村的發(fā)展建議。

1.2 調(diào)研方法

本文先從農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生問題著手，查找該領(lǐng)域大量優(yōu)秀專家學者的文獻資料，明確該方向的研究現(xiàn)狀。其次對G鎮(zhèn)部分村的環(huán)境衛(wèi)生現(xiàn)狀進行調(diào)查，并對市鎮(zhèn)村三級政府針對環(huán)境衛(wèi)生治理的政策和實施效果進行考察。通過對村干部的正式訪談及村民的非正式訪談搜集資料，了解村民對環(huán)境衛(wèi)生的態(tài)度及行為，在此基礎(chǔ)上探究農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生的治理路徑。

2 G鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生治理現(xiàn)狀

2.1 垃圾處理現(xiàn)狀

目前，各村委會專門設立衛(wèi)生處與環(huán)保公司合作負責村莊垃圾，各配備三個保潔員和兩個轉(zhuǎn)運員，同時雇傭農(nóng)用三輪車負責垃圾清運工作，確保村內(nèi)垃圾日產(chǎn)日清。各家門前的垃圾得到了及時清理，街邊也放置了垃圾桶集中收集生活垃圾，村角路口不再是以往氣味難聞垃圾成山的臟地方。但屋后和靠近山腳的偏僻處仍存在污水遍地和垃圾亂飛的情況，另外液體垃圾的治理還未在鎮(zhèn)內(nèi)形成良好的處理模式。

2.2 環(huán)保教育情況

村委會通過發(fā)傳單和大喇叭播放的形式來進行環(huán)保教育，其中傳單大多以圖片和漫畫為主，較為簡單易懂，村民環(huán)保意識得到了提升。但由于經(jīng)濟水平的提升和消費觀念的改變，多數(shù)農(nóng)民不再執(zhí)著于“變廢為寶”，農(nóng)村廢品分類收集重視程度下降，回收再利用率低。同時村鎮(zhèn)內(nèi)部老年人較多，僅通過泛泛的教育無法改變其傳統(tǒng)觀念，并且部分村存在“有檢查才搞衛(wèi)生”的情況，“應付式”環(huán)保行動比較明顯。

2.3 基礎(chǔ)設施情況

G鎮(zhèn)大部分村莊為村自建水井，在鎮(zhèn)區(qū)建設了雨、污分流排水系統(tǒng)，各村逐步實現(xiàn)雨、污分流制。村莊取暖方面主要采用分布零散的分散采暖、土暖氣及小型鍋爐房，眾多平房為主的家庭采用土暖采暖。平原較多的南側(cè)村莊建立了現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)基地及農(nóng)田水利設施，而山林較多的北側(cè)村莊則與政府合作建設防護林體系及自然保護區(qū)進行生態(tài)保護建設?；A(chǔ)設施的逐步完善使村容村貌煥然一新，各家院落粉刷整潔，街道兩旁綠樹成蔭。

2.4 村鎮(zhèn)發(fā)展情況

在提升基礎(chǔ)設施建設的基礎(chǔ)上，各村利用自身背靠陰山山脈、面朝公路的優(yōu)勢地位，憑借本村特色景觀與傳統(tǒng)建筑風格，將幾處村居改造成農(nóng)家樂旅游項目，既發(fā)展了鄉(xiāng)村旅游也改善了人居環(huán)境；另外村集體將建設平整的土地承包出去，增加了集體收入的同時又提升了村鎮(zhèn)活力。

3 存在問題及原因

3.1 生活污水處理效率低

村民大多將污水倒在院墻院壩處、門前屋后的溝渠之中或村莊化糞池中，但化糞池不足以容納污水量，導致新的污染源形成。G鎮(zhèn)大多村莊初步完善了上水系統(tǒng)，但因下水系統(tǒng)還未建立整體管道，導致生活污水無法有效收集并處理。個別離村居較近的池塘長期流入生活污水，水體被污染的同時村莊人居環(huán)境也受到影響。

3.2 生活垃圾處理不規(guī)范

保潔員與垃圾運輸車雖將生活垃圾帶離村莊，但并未徹底清除。G鎮(zhèn)生活垃圾處理水平不高，邊遠農(nóng)村利用自然溝壑或自然塌陷區(qū)來簡單填埋生活垃圾，使分散污染轉(zhuǎn)移成集中污染。同時在農(nóng)村現(xiàn)有經(jīng)濟技術(shù)條件下，堆肥垃圾成本高且肥效不穩(wěn)定，而成品化肥易購且方便使用，造成農(nóng)民對堆肥積極性不高。目前垃圾處理方式主要是隨意傾倒、堆放在指定場所和簡單轉(zhuǎn)移填埋，垃圾清運和處理設施簡單，垃圾沒有得到分類收集和統(tǒng)一處理，循環(huán)利用程度低。

3.3 環(huán)衛(wèi)隊伍不規(guī)范

G鎮(zhèn)政府與環(huán)保公司合作開展環(huán)境衛(wèi)生整治項目，但環(huán)保公司皆從村莊內(nèi)招收保潔人員，這樣做一方面導致人員專業(yè)程度不足，對村莊各類清潔維護項目缺乏專業(yè)能力；另一面對村民來說，保潔工作只是自身閑暇時的任務，在時間安排上以自身農(nóng)活為主，清掃時間不固定，因而清潔效率難以保證。產(chǎn)生這種情況的根本原因在于保潔資金投入不足，無法招收到專業(yè)人員，且村級保潔員待遇較低，無法提升村民對環(huán)保工作的重視度。保潔公司只負責分配人員與發(fā)放設備，對工作過程和清潔成果缺少監(jiān)督。

3.4 村民環(huán)衛(wèi)意識較弱

僅用發(fā)傳單和大喇叭播放的方式進行宣傳在環(huán)衛(wèi)工作上收效甚微。各村雖有環(huán)保衛(wèi)生方面的村規(guī)民約，但由于缺乏權(quán)威性，對村民約束力不強。村民對自身在環(huán)境衛(wèi)生治理中的主體性意識不強，缺乏主動性與積極性。另外G鎮(zhèn)各村莊人員大多為老人、婦女和兒童這些較為弱勢的群體，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依賴性較強，自治能力不足，較多存在“等靠要”現(xiàn)象。村民自身環(huán)保衛(wèi)生意識較弱，同時由于習慣于傳統(tǒng)的生活方式，不同方面的陳規(guī)陋習很難改變，也不愿花大力氣改善環(huán)境衛(wèi)生。

3.5 農(nóng)村自身優(yōu)勢被忽視

鄉(xiāng)村建設的主體是農(nóng)民，范圍是廣大農(nóng)村，但在建設過程中難免照搬城市建設方案，對于農(nóng)村自身風景、傳統(tǒng)風俗與建筑保留程度不足，同時沒有合理利用當?shù)孛袼罪L情建筑特色，導致模式死板，未充分激發(fā)當?shù)亟?jīng)濟活力。另外傳統(tǒng)農(nóng)村自身垃圾循環(huán)系統(tǒng)也被忽視。工業(yè)化未席卷農(nóng)村之際垃圾是由農(nóng)村自身消納，大多“就地解決”，農(nóng)民無師自通地找到了垃圾處理方法并實現(xiàn)循環(huán)利用。近幾年由于城市生活方式的入侵及經(jīng)濟科技水平的提升，農(nóng)村生活垃圾的種類和數(shù)量增多、成分也更復雜，產(chǎn)生了大量的難以降解的生活垃圾；村民養(yǎng)家禽的越來越少，剩飯剩菜等垃圾無法“就地解決”；同時在科技產(chǎn)品的沖擊下，傳統(tǒng)的有機肥由于搬運困難及沒有化肥高效而被廢棄，農(nóng)村原本的自循環(huán)系統(tǒng)被擱置。對農(nóng)村垃圾簡單粗暴的采用城市垃圾的處理方式，降低農(nóng)村垃圾利用率的同時也忽視了農(nóng)村自身的清理能力。

4 對策建議

4.1 完善生活垃圾處理模式

農(nóng)村垃圾處理要結(jié)合當?shù)貙嶋H，切勿照搬城市方法。當?shù)丨h(huán)保部門可結(jié)合實際，一方面引進先進垃圾處理技術(shù)，另一面對現(xiàn)有垃圾處理模式進行改良升級，就近就地消納易腐垃圾，實行就地堆肥。根據(jù)農(nóng)民生活方式制定不同的垃圾分類標準，尋找農(nóng)民傳統(tǒng)的處理方式來解決農(nóng)村從始至終存在的垃圾(果核菜葉、糞肥、草木灰等)；同時針對工業(yè)化帶來的新型垃圾(塑料制品、家電產(chǎn)品、藥物等)集中處理，個別轉(zhuǎn)移到城市處理系統(tǒng)。引導村民對垃圾分類投放收集，努力做到應收盡收、應分盡分，推動源頭減量，降低垃圾治理成本[4]。重要的是明確各階段的負責人，特別是終端處理的流程與人員，杜絕垃圾“上山下鄉(xiāng)”。建立健全農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生治理長效機制，強化“戶投、村收、鎮(zhèn)運、旗處理”機制，落實門前三包，完善基礎(chǔ)設施建設，做到生活垃圾日產(chǎn)日清。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)采用“兩網(wǎng)融合”模式，建立可回收物體系化處置通道，建成垃圾分類投放、分類轉(zhuǎn)運、分類處置的模式。按照全面覆蓋、因地制宜、無害處理的思路，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)交界村和后山村莊配套磁化降解爐等小型垃圾無害化處理設施，實現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾處理體系全覆蓋。

4.2 推進廁所改造和污水治理工程

農(nóng)村水環(huán)境是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生命之源，更是廣大農(nóng)村居民的生命之源[5]。要加快整治污水處理工程，堅持尊重農(nóng)戶意愿、好用易推行的原則，積極推進成片相鄰村等集中連片區(qū)戶廁改造，重點推廣糞污一體集中處理管網(wǎng)、三格式和雙甕漏斗式改廁模式，合理借鑒引進其它生態(tài)易行的改廁技術(shù)，既節(jié)約成本規(guī)避環(huán)境風險,又避免農(nóng)田系統(tǒng)營養(yǎng)元素失衡[6]。按照分區(qū)治理、突出重點的治理路徑，實施村莊生活污水治理工程，城邊村因地制宜并入城區(qū)污水管網(wǎng)進行處理，鎮(zhèn)中心村、區(qū)域重點村和居住集中村要立足實際，建設區(qū)域污水集中處理管網(wǎng)，其他居住分散村逐步推進污水治理。統(tǒng)籌農(nóng)村改廁和污水、黑臭水體治理，優(yōu)先開展飲用水水源涵養(yǎng)地、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、黃河沿岸整治，推動城鎮(zhèn)生活污水管網(wǎng)向周邊村莊延伸覆蓋。

4.3 緊緊抓好環(huán)保隊伍建設

要抓好環(huán)衛(wèi)隊伍建設，強化長效管理職責。加強農(nóng)村人居環(huán)境管護隊伍建設，健全政府管理主導、企業(yè)運營主體、群眾積極參與機制，完善管護獎懲激勵辦法，明確管護公司、鄉(xiāng)村、農(nóng)戶等各方職權(quán)義務[7]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需給各村配備專業(yè)環(huán)衛(wèi)人員或培訓過的村民，提升保潔員福利待遇，讓村民重視環(huán)境衛(wèi)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定各村環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)標準與程序，明確考核要求并加強對保潔員、環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設備、收集運輸車輛的管理與維護，確保環(huán)衛(wèi)工作正常高效運轉(zhuǎn)。完善房前屋后五包責任制，督促農(nóng)戶清理庭院內(nèi)外環(huán)境衛(wèi)生。強化鄉(xiāng)村包片責任和督查考核評比制度，鼓勵村兩委干部承包村內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生管護項目，不斷優(yōu)化有制度、有標準、有人員、有督查的“四有”管護體系，提升農(nóng)村環(huán)境管護效果。

4.4 尊重村民主體地位 加強宣傳教育力度

治理農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生的主體還是村民，在開展環(huán)衛(wèi)工作的過程中要尊重民意，讓農(nóng)民充分參與到?jīng)Q策和建設過程中，動員廣大群眾主動參與，變“要我干”為“我要干”。政府帶領(lǐng)各村進一步完善村規(guī)民約，在村委宣傳過程中充分利用手機微信、廣播電視、“村村響”、宣傳橫幅等形式，采取入戶教育的方式細致入微的開展農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生常識宣傳活動。通過召開村民大會、加強村組干部學習培訓、組織到外地考察等形式，使農(nóng)村環(huán)境治理政策家喻戶曉，讓村民親身感受村莊環(huán)境提升帶來的實惠。

4.5 建立多元資金治理機制

農(nóng)村居民整體收入水平不高，市鎮(zhèn)政府面對數(shù)十個村莊財力也有限。近年來雖鄉(xiāng)村建設的財政投入不斷增多，但短期內(nèi)無法實現(xiàn)大量投入，環(huán)境衛(wèi)生治理和建設需要從村莊內(nèi)部獲取資源。各村需根據(jù)不同地域特色深入挖掘鄉(xiāng)俗文化底蘊，例如提升S村等以鄉(xiāng)土特色為主導的晉陜民俗風貌；J村等以民族特色為主導的蒙元文化風貌；M村等以水鄉(xiāng)漁業(yè)特色為主導的沿黃產(chǎn)業(yè)帶風貌；X村等以山水田園風格為主導的 110 國道休閑示范帶風貌，打造村容村貌特色鮮明、區(qū)域風貌協(xié)調(diào)、鄉(xiāng)愁文化濃郁的美麗鄉(xiāng)村，搞活鄉(xiāng)村經(jīng)濟。在帶動鄉(xiāng)村人員就業(yè)的同時為環(huán)衛(wèi)建設增加資金，重建“生態(tài)-經(jīng)濟”系統(tǒng)的良性循環(huán)。環(huán)境衛(wèi)生治理需發(fā)揮各方主體的積極作用，要有效整合各方資源力量，從多中心治理理論出發(fā)，建立起包括政府、村集體、村民以及相關(guān)各方在內(nèi)的共謀、共建、共管、共評、共享的多元機制，因地制宜精準施策，解決好垃圾處理、污水治理、衛(wèi)生改廁、村莊綠化等突出問題，努力實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設目標，讓廣大人民群眾擁有更多幸福感。

5 結(jié) 語

改善農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生是一項刻不容緩的任務,需迅速行動起來,讓農(nóng)村環(huán)境整治的成果看得見摸得著，但也應充分認識任務的長期性與艱巨性。鄉(xiāng)村振興中“生態(tài)宜居”就是改善農(nóng)村百姓的人居環(huán)境，建設各美其美、美美與共的鄉(xiāng)村新貌，鄉(xiāng)村建設是為農(nóng)民而建，要因地制宜穩(wěn)扎穩(wěn)打，政府、社會、組織、村民共同參與。堅持綜合、多元、依法治理的原則，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生整治的常態(tài)化與制度化，建設生態(tài)文明新農(nóng)村，使村民村莊共同發(fā)展，共享生態(tài)宜居新環(huán)境。