產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級：日本的經(jīng)驗教訓

鄭磊

產(chǎn)業(yè)政策概念來自日本的經(jīng)濟實踐，是發(fā)展經(jīng)濟學的一個重要研究領域。《通產(chǎn)省與日本奇跡》和《日本通商產(chǎn)業(yè)政策史》為這方面的研究提供了寶貴資料。

前書以美國學者角度提供了從農(nóng)商務省（通產(chǎn)省前身）開始，日本經(jīng)濟決策機構(gòu)的組織架構(gòu)、人員和運作機制，以及從戰(zhàn)前到1975年的各項重要經(jīng)濟政策出臺的歷史背景，首次披露了很多政策制定背后紛繁復雜的政黨和人際、社會關系，是一本深入理解日本產(chǎn)業(yè)政策的嚴肅歷史著作。

后一部書則由通產(chǎn)省前任重要官員和日本經(jīng)濟學界專家編寫，系統(tǒng)梳理了截至2010年日本產(chǎn)業(yè)政策的主要內(nèi)容和發(fā)展脈絡。兩書的作者都非常熟稔近現(xiàn)代日本經(jīng)濟，前書披露了20世紀80年代之前的日本很多經(jīng)濟史秘聞軼事，后書對1980年之后的日本經(jīng)濟政策的介紹更為完整，內(nèi)容互為補充。

查默斯·約翰遜將明治維新后的日本歸入發(fā)展型（計劃引導型）國家。這類國家的經(jīng)濟利益服從政治目標，重視通過產(chǎn)業(yè)政策升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以增強國家競爭力。羅伯特·尾崎指出產(chǎn)業(yè)政策是經(jīng)濟國家主義的反映，日本產(chǎn)業(yè)政策由通產(chǎn)省精英官員根據(jù)其對國際利益的理解主導制定并推行。

1925年，日本正式成立實施產(chǎn)業(yè)政策的政府部門。日本的產(chǎn)業(yè)政策從人事、組織到運轉(zhuǎn)機制都具有連續(xù)性。在工業(yè)化較晚的國家，政府推動發(fā)展的例子有不少。日本在20世紀30年代進行了國家干預（赤字財政政策），工業(yè)產(chǎn)值在1931年-1934年間增長率高達81.5%。不同發(fā)展階段，政府參與經(jīng)濟的方式不同，美國在1960年之前，政府通過軍事產(chǎn)業(yè)復合體，對很多產(chǎn)業(yè)進行引導和扶持。

查默斯·約翰遜認為日本在戰(zhàn)前和戰(zhàn)后重建、高增長時期主要是國家統(tǒng)制型政企關系，特點是國家目標優(yōu)先于私營企業(yè)目標，存在抑制競爭和低效率經(jīng)濟活動，助長了不負責任的經(jīng)營行為。之后轉(zhuǎn)化為現(xiàn)在的官民協(xié)調(diào)型政企關系，實現(xiàn)了較高的競爭水平，而政府對私營企業(yè)的決策具有較大的目標設定權(quán)和影響力。這種體制有選擇地賦予企業(yè)獲得政府融資或擔保融資的權(quán)利、稅收減免、政府支持的商品化和銷售，政府為確保所有參與方有利可圖，會實施投資協(xié)調(diào)，在不景氣時合理分配負擔，以及在行業(yè)出現(xiàn)衰退時提供援助。

日本的主要經(jīng)濟成就是在國際貿(mào)易相對開放和全球化時期取得的，但是國內(nèi)市場的作用也不容忽視，1955年之后的20年間，國內(nèi)需求帶動了日本經(jīng)濟增長。日本產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)在于通過利益群體之間的協(xié)調(diào)以代替無序競爭，在不大量犧牲效率的前提下達成國家利益目標。秉持國家利益的政府所確定的目標，很可能與企業(yè)所追求的利潤最大化目標有分歧，基于民族主義意識，日本民眾仍會繼續(xù)認同國家利益優(yōu)先，或者民眾仍覺得日本經(jīng)濟的脆弱性需要政府干預，他們會在容忍官員偶爾越權(quán)過線和經(jīng)濟管理的及時高效之間做出權(quán)衡。

日本產(chǎn)業(yè)政策包括側(cè)重微觀層面的“產(chǎn)業(yè)合理化政策”，其實是從明治時代開始的，主要針對日本在技術(shù)、設施、管理、產(chǎn)業(yè)區(qū)位和產(chǎn)業(yè)組織等方面的劣勢，推進全行業(yè)采用國際最佳實踐進行改進和提升。其產(chǎn)業(yè)政策的另一方面則側(cè)重宏觀，稱為“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策”，政府通過對國家有利的方式對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，推進戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。日本在經(jīng)濟發(fā)展過程中似乎沒有遵循比較優(yōu)勢理論，即便在20世紀60年代的高速發(fā)展時期，產(chǎn)業(yè)政策也完全沒有比較優(yōu)勢概念。事實上，日本在戰(zhàn)敗恢復初期確實將重點放在具有比較優(yōu)勢的紡織、機械加工等行業(yè)，并制定了轎車工業(yè)發(fā)展計劃，但并沒能取得顯著成果。

日本政府在微觀層面強力推進企業(yè)經(jīng)營管理提升和已有產(chǎn)業(yè)的改善，而不是任其在既定軌道上自行發(fā)展。在發(fā)展對國家利益重要的“幼稚產(chǎn)業(yè)”方面，即便暫時不具備良好條件，也會通過政策傾斜和扶持，創(chuàng)造有利環(huán)境，推動新行業(yè)快速成長。政府在確定該優(yōu)先發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)時，確定了選擇標準，如20世紀50年代強調(diào)高收入彈性和生產(chǎn)率提升的產(chǎn)業(yè)選擇標準。在20世紀70年代又增加了盡量減少對稀缺生產(chǎn)要素和能源依賴的標準。

日本過去100年的目標分別是殖產(chǎn)興業(yè)、富國強兵、擴大產(chǎn)能、振興出口、完全雇傭和高速增長。日本在二戰(zhàn)前經(jīng)歷了早期工業(yè)化，為戰(zhàn)后提出實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級奠定了一定的基礎。通過出口導向型工業(yè)化積累了物質(zhì)資本和工業(yè)化所需的人力資本（創(chuàng)業(yè)者和技術(shù)人員以及中層管理者）。日本從較落后的工業(yè)國家，發(fā)展成為經(jīng)濟強國，競爭優(yōu)勢的形成難以用比較優(yōu)勢理論解釋。

日本在重工業(yè)化實現(xiàn)之后，20世紀70年代非常有遠見地提出了“知識產(chǎn)業(yè)化”和“知識型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”的發(fā)展方向，承認市場競爭的必要性，也明確了其局限性（信息不對稱和外部非經(jīng)濟因素導致的市場功能不健全）。強調(diào)政策的作用在于迅速構(gòu)建“新產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”。日本在80年代產(chǎn)業(yè)規(guī)劃提到了動態(tài)比較優(yōu)勢，出于構(gòu)建和調(diào)整國際產(chǎn)業(yè)分工結(jié)構(gòu)的必要性，公共資金應投向風險性較高的基礎設施項目和社會開發(fā)，提高服務業(yè)的生產(chǎn)效率和質(zhì)量、技術(shù)研發(fā)、公共服務產(chǎn)業(yè)化等。90年代的規(guī)劃注重增加服務業(yè)對國民經(jīng)濟的貢獻度，提高流通、服務行業(yè)的效率和多元化。進入21世紀之后，查默斯·約翰遜認為以培育特定產(chǎn)業(yè)為中心的產(chǎn)業(yè)政策時代終結(jié)了。

國家主導型高增長體制的基本問題是政府機構(gòu)與私營企業(yè)間的關系。日本的政企關系是一種“官產(chǎn)復合體”。日本是在國家直接經(jīng)營企業(yè)和由企業(yè)完全自主經(jīng)營的嘗試失敗之后，才逐步調(diào)整為現(xiàn)有的政企合作關系。前者實施了15年，發(fā)現(xiàn)腐敗、官僚主義和無效壟斷問題十分嚴重；而日本在遭遇“石油危機”之后，民眾覺得需要通產(chǎn)省這個為自己服務的官僚機構(gòu)介入，組織協(xié)調(diào)市場進行更符合大眾利益的應對。

由通產(chǎn)省官員主導經(jīng)濟政策的制定，他們?nèi)绾文軌蜃龅綔蚀_和全面了解經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況，對未來做出明智而準確的預判，并圍繞著國家利益推進政策的實施，這是一個值得深入思考的問題。集中培養(yǎng)和訓練制訂、實施政策的合適人才是必要條件。依靠為政策議案和政策實施出謀劃策的專家集團，以及在必要時順應時代要求，對組織進行靈活重組是通產(chǎn)省成功的另外兩個重要原因。

日本的產(chǎn)業(yè)政策制訂機構(gòu)一直在進化。1952年之后通產(chǎn)省失去了直接進行經(jīng)濟統(tǒng)制的權(quán)力，轉(zhuǎn)而開始通過間接的、遵循市場規(guī)律的手段去干預經(jīng)濟。通產(chǎn)省也和其他政府部門一樣充滿了派系斗爭，但是大臣以下的官員基本是專業(yè)化水平很高的技術(shù)型官僚，較少受到政黨影響。幸運的是，執(zhí)政黨的政策思想沒有出現(xiàn)大的偏差。另一個特點是通產(chǎn)省設有多個審議會，委員都是來自民間、其他政府部門和企業(yè)界的專家，對政策議案進行批判性思考和深入討論，對已執(zhí)行的政策效果進行檢討，各利益團體的聲音及時傳遞到政府決策部門，這些協(xié)商調(diào)整工作在政策設計的技術(shù)層面就得到了充分開展，不僅起到了對政策執(zhí)行過程的糾偏作用，也發(fā)揮了連接社會要求、政策宣傳和統(tǒng)一共識的重要作用。通產(chǎn)省在各地的分支機構(gòu)負責及時反饋政策執(zhí)行狀況，提出活躍地區(qū)經(jīng)濟的改善建議，及時進行調(diào)查和調(diào)整。

政府政策制定部門的人是關鍵因素。通產(chǎn)省每25年左右，都對組織架構(gòu)和人員做較大調(diào)整。比如，為回應社會各界的諸多批評，通過1973年的內(nèi)部改革，指揮日本企業(yè)走出石油沖擊。通產(chǎn)省官員盡管習慣于過多采取微觀層面的干預，但是在社會壓力下也不得不變得更加低調(diào)。

20世紀70年代末標志著一個時代的終結(jié)，在20世紀最后20年間，內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境均發(fā)生了重大變化：日本國內(nèi)宏觀經(jīng)濟變化（重視市場和財政重建）、經(jīng)濟全球化以及保護地球環(huán)境的國際輿論升溫。在這個由高速經(jīng)濟增長到低速增長的換擋時期，政府的主要任務發(fā)生調(diào)整，需要對有限的預算進行合理分配。加大內(nèi)閣職權(quán)，縮減省廳，通產(chǎn)省更名經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省，開始強調(diào)宏觀經(jīng)濟政策，傾向于制訂法律條令而不再以行政干預作為推進產(chǎn)業(yè)政策的主要手段。政策研究課題要求跨部門合作解決。

掌握通產(chǎn)省實權(quán)的過去那代人的思想和知識適合重化工業(yè)的管理，不足以應對面臨的新問題。而通產(chǎn)省培養(yǎng)的新一代更具國際視野的民族主義者逐步進入領導層，開始醞釀一場新的側(cè)重后工業(yè)化時代的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變革。隨著信息化和能源技術(shù)的發(fā)展，越來越多的產(chǎn)業(yè)不再適用單一的產(chǎn)業(yè)政策，政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)明和培育先進技術(shù)以及研發(fā)創(chuàng)新性生產(chǎn)技術(shù)。如積極支持大型基礎設施的研究與開發(fā)，強化知識產(chǎn)權(quán)保護，鼓勵將研究成果轉(zhuǎn)化和轉(zhuǎn)移，包括把國家委托課題的研究成果相關專利轉(zhuǎn)為民用。

對于日本介于國家統(tǒng)制的計劃經(jīng)濟和西方自由市場經(jīng)濟之間的獨特現(xiàn)象，學術(shù)界有很多解釋。例如，日本人確實具有獨特的植根其文化的相互協(xié)作意愿和能力，“政府、執(zhí)政黨、產(chǎn)業(yè)領袖和民眾之間對整個社會的首要經(jīng)濟目標，以及達成這些目標采取的手段，做到了觀點一致”。在制度體系發(fā)展過程中，有些制度即便不是政府創(chuàng)設，也在政府認為符合其自身目的時，得到了強化。政府的產(chǎn)業(yè)政策影響到了某些戰(zhàn)略性經(jīng)濟行業(yè)的投資率，企業(yè)采用了特殊的雇傭和失業(yè)應對措施等。

這是一整套建立在日本特定社會傳統(tǒng)和歷史演進中的相互兼容的制度體系，無法簡單套用其中一部分做法。日本是否能夠探索出一條成功的監(jiān)管型（市場引導型）經(jīng)濟發(fā)展路徑，仍有待觀察。

（編輯：臧博）