河流湖泊確權(quán)登記存在的問題及應(yīng)對措施

張連友，任澤儉，孫 翀

（1.郯城縣水利局，山東 郯城276100；2.山東潤魯工程咨詢集團(tuán)有限公司，山東 濟(jì)南250109；3.山東省調(diào)水工程運(yùn)行維護(hù)中心，山東 濟(jì)南250100）

我國近年來特別是黨的十八大以后，把生態(tài)文明建設(shè)列為國家戰(zhàn)略，自然資源確權(quán)登記作為生態(tài)文明建設(shè)“四梁八柱”中的基礎(chǔ)性制度至關(guān)重要，被定為生態(tài)文明建設(shè)一項重要內(nèi)容。2016年12月20日，國土資源部及水利部等七部委聯(lián)合印發(fā)了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》的通知，要求充分利用第三次國土調(diào)查及河流湖泊劃界成果等自然資源專項調(diào)查成果，進(jìn)行各類自然資源的地籍調(diào)查，建設(shè)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫，開展自然資源確權(quán)登記，能有效解決土地、房產(chǎn)權(quán)屬問題。通過自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，也為落實水利工程管理范圍及促進(jìn)河長制、湖長制工作奠定良好的基礎(chǔ)，因此，自然資源確權(quán)登記對水利行業(yè)“補(bǔ)短板，強(qiáng)監(jiān)管”具有重要意義。

根據(jù)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法（試行）》要求，山東省各市縣自2019年開始，利用5年時間開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，完成轄區(qū)內(nèi)主要水系湖泊及濕地確權(quán)登記和數(shù)據(jù)庫建設(shè)。但雖然開展了水利工程管理用地及保護(hù)用地范圍劃界，大力推進(jìn)了河長制、湖長制工作，但在河流湖泊用地確權(quán)登記工作中仍然存在很多需要討論及解決的問題。

1 存在問題與解決措施

1.1 測區(qū)資料搜集存在困難

根據(jù)規(guī)范政策要求，實施確權(quán)登記調(diào)查測繪工作之前需搜集基礎(chǔ)資料，資料搜集是影響確權(quán)登記工作開展的重要制約因素?；A(chǔ)地圖的獲取及其精度指標(biāo)，影響或決定確權(quán)登記的精度，搜集資料的完整性，是確權(quán)登記項目的重點工作之一，項目實施單位常常會在資料搜集中遇到困難。充分利用已有自然資源調(diào)查、土地權(quán)屬、河道管理范圍劃界資料，并保持資料的延續(xù)性，能有效提高確權(quán)登記工作效率和成果質(zhì)量。做好基礎(chǔ)資料的獲取工作，關(guān)鍵要得到項目區(qū)市（縣）政府主管部門的支持及配合，項目實施單位到自然資源部門搜集第三次國土調(diào)查成果及林地、濕地、草地劃界等資料，到水利主管部門搜集水利工程用地確權(quán)、河流湖泊管理范圍劃界及河長制、湖長制相關(guān)資料。

1.2 河流湖泊水域確權(quán)界限模糊不清

在實際的不動產(chǎn)登記受理中，河流水域確權(quán)是國有性質(zhì)的用地，由于灘涂給人們的印象是不管之地，常常有人隨意占用建房、建廠、種植或養(yǎng)殖，同時灘涂在洪水之后也常常發(fā)生變化；加之，在歷次多部門主導(dǎo)的確權(quán)劃界工作存在政策不夠銜接、成果驗收把關(guān)不嚴(yán)等原因，直接導(dǎo)致了登記工作環(huán)節(jié)中不動產(chǎn)權(quán)界址不明、界限模糊不清，也容易造成登記錯誤。

解決河流湖泊水域確權(quán)界限模糊不清的問題，一是引入數(shù)字化，結(jié)合現(xiàn)場調(diào)查，以坐標(biāo)為準(zhǔn)繩，解決界線不清楚的問題；二是可以效仿或參照商品房、安置房的登記模式，將所有不動產(chǎn)權(quán)利人記錄于同一不動產(chǎn)登記簿和不動產(chǎn)權(quán)證書上，讓登記結(jié)果更直觀地呈現(xiàn)出來；三是加強(qiáng)以政府主持多方參與的方式對河流水域確權(quán)測繪驗收力度，政府主管部門加強(qiáng)宅基地使用審批及建設(shè)監(jiān)管驗收工作，也有利于這一問題的解決。

1.3 權(quán)屬來源依據(jù)缺失

由于歷史久遠(yuǎn)，部分登記申請材料僅以土地使用證及說明書作為權(quán)屬來源依據(jù)，例如1992年開始的水利工程用地確權(quán)，對水利工程管理范圍、興建水庫及整理河道新增加土地均列為國有用地，對土地邊界僅用文字進(jìn)行了描述，而缺少土地邊界坐標(biāo)，對登記信息的準(zhǔn)確性產(chǎn)生不同程度的影響，給土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、公共建筑及農(nóng)房所有權(quán)歷史數(shù)據(jù)的登記確權(quán)帶來了極大的困難。

對權(quán)屬來源依據(jù)缺失問題，以現(xiàn)狀地籍調(diào)查測繪結(jié)果為基礎(chǔ)，充分利用原有成果，并與已有成果逐一比對，切實保證不動產(chǎn)登記的精準(zhǔn)性，確保每一類型的自然資源登記準(zhǔn)確。

1.4 確權(quán)登記工作有理解偏差

河流水域確權(quán)調(diào)查測繪人員需要對水利工程用地、宅基地、集體建設(shè)用地以及相關(guān)土地確權(quán)政策了解，熟悉工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)，具有一定的專業(yè)知識和技術(shù)水平。由于確權(quán)登記工作需要多方協(xié)作才能完成，溝通與協(xié)調(diào)是工作的重點難點，所以需要加大溝通協(xié)調(diào)力度。但在項目實施中往往存在對確權(quán)登記工作政策、標(biāo)準(zhǔn)理解上的偏差，也存在工作內(nèi)部協(xié)作及對外溝通協(xié)調(diào)上的問題，導(dǎo)致工作被動及質(zhì)量失控。

為此，實施單位應(yīng)隨時關(guān)注確權(quán)登記工作實施狀態(tài)，并識別實施中的重點及難點，采取有效措施及時研究解決。

1）統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。為使項目實施作業(yè)井然有序，實施過程中將嚴(yán)格遵守相關(guān)國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，確保確權(quán)登記實施過程和數(shù)據(jù)成果的科學(xué)規(guī)范。

2）技術(shù)人員保障。實施單位應(yīng)選拔在地籍調(diào)查、集體土地確權(quán)、河道劃界、軟件開發(fā)、數(shù)據(jù)庫建設(shè)方面具有豐富工作經(jīng)驗和專業(yè)知識的技術(shù)人員，組成項目組技術(shù)骨干，保障項目數(shù)據(jù)庫建設(shè)、成果資料匯總及后續(xù)支持服務(wù)質(zhì)量。

3）加強(qiáng)技術(shù)交流及業(yè)務(wù)指導(dǎo)。確權(quán)登記啟動前和實施過程中，應(yīng)不定期組織技術(shù)交流及業(yè)務(wù)指導(dǎo)，一方面統(tǒng)一確權(quán)登記工作的精度標(biāo)準(zhǔn)、操作程序、技術(shù)方法和要求，保證確權(quán)登記成果質(zhì)量；另一方面實施單位項目組應(yīng)配備或聘請技術(shù)顧問，對確權(quán)登記實施過程中出現(xiàn)的相關(guān)技術(shù)問題，能及時提供有效的解決方案，提高實施人員的技術(shù)水平，保證確權(quán)登記進(jìn)度。

4）及時技術(shù)總結(jié)。在確權(quán)登記開展過程中，有重點的進(jìn)行階段性技術(shù)總結(jié)，總結(jié)確權(quán)登記進(jìn)行過程中的經(jīng)驗和存在的問題，不斷完善作業(yè)技術(shù)方法和手段，質(zhì)量檢查人員與調(diào)查測繪人員密切結(jié)合，充分發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，不斷提高工作效率和成果質(zhì)量。

1.5 確權(quán)登記關(guān)鍵過程存在問題

建立自然資源確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫包括數(shù)據(jù)檢查、數(shù)據(jù)編輯、數(shù)據(jù)入庫、數(shù)據(jù)維護(hù)、成果輸出等工作，每一項工作均需要專業(yè)的GIS技術(shù)人員進(jìn)行處理，以確保建立的數(shù)據(jù)庫成果符合國家規(guī)范要求，這也是確權(quán)登記數(shù)容易出現(xiàn)質(zhì)量問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實施單位往往會面臨困難和挑戰(zhàn)。

1）利用和整合好現(xiàn)有資料。要充分利用己有權(quán)屬資料及成果數(shù)據(jù)，維持資料數(shù)據(jù)的連續(xù)性，能有效提高工作效率和成果質(zhì)量。

2）編制好實施方案。項目實施前要組織技術(shù)人員編寫實施方案，為順利開展工作提供技術(shù)依據(jù)，項目實施中定期召開工作例會，對實施方案進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，對權(quán)屬調(diào)查、測繪及數(shù)據(jù)庫建設(shè)過程中遇到的問題進(jìn)行及時解決。

3）加強(qiáng)業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)。在確權(quán)登記調(diào)查工作前，對項目組工作人員有針對性的進(jìn)行培訓(xùn)，熟悉國家和省、市有關(guān)確權(quán)登記調(diào)查的政策法規(guī)，熟悉確權(quán)登記調(diào)查的工作任務(wù)、基本原則及流程，統(tǒng)一作業(yè)要求及標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范工作程序，掌握工作技術(shù)要領(lǐng)，確保確權(quán)登記工作質(zhì)量。在培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，開展河流水域確權(quán)測繪宅基地和集體建設(shè)用地不動產(chǎn)登記確權(quán)工作，各項工作可交叉進(jìn)行，從而降低成本、縮短工期、提高質(zhì)量。

4）充分利用GPS RTK技術(shù)及CORS系統(tǒng)。利用GPS RTK技術(shù)在圖根控制測量及地塊邊界測繪中準(zhǔn)確、快速定位的優(yōu)越性，能大幅度提高工作效率；有CORS系統(tǒng)服務(wù)覆蓋的地區(qū)，申請CORS系統(tǒng)服務(wù)代替?zhèn)鹘y(tǒng)控制測量，以便節(jié)省控制測量的時間及費用。

2 數(shù)據(jù)整合及補(bǔ)充利用措施

2.1 對現(xiàn)有成果數(shù)據(jù)整合

充分利用第三次國土調(diào)查成果、已有土地調(diào)查成果、不動產(chǎn)登記成果、全國第二次濕地調(diào)查成果、自然保護(hù)地審批資料、河湖劃界、各類空間規(guī)劃等成果，運(yùn)用地理信息系統(tǒng)技術(shù)，以全球衛(wèi)星定位、遙感信息技術(shù)為補(bǔ)充，采用內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理和外業(yè)調(diào)查核實相結(jié)合的調(diào)查方法，劃定登記單元界線，獲取自然資源的類型、面積、權(quán)屬和分布信息，形成登記成果、圖件成果和數(shù)據(jù)成果。

2.2 利用現(xiàn)有資料定位落宗

在分析現(xiàn)有資料的基礎(chǔ)上，利用已有登記資料和地籍調(diào)查成果，采用最新高分辨率正射影像圖，編制地籍圖，對第三次國土調(diào)查信息和已登記宗地進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查核對、定位落宗?，F(xiàn)狀與登記信息吻合的，直接定位落宗；對房屋、土地現(xiàn)狀變更或權(quán)利人狀況變更的，在臺賬中予以標(biāo)注。

2.3 實現(xiàn)房地信息一體

在第三次國土調(diào)查信息和宗地地籍調(diào)查成果基礎(chǔ)上，在項目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組必須抽專人配合，實施單位調(diào)查測繪人員到實地補(bǔ)充調(diào)查房屋信息，形成房地一體的地籍調(diào)查成果。在調(diào)查測繪中發(fā)現(xiàn)原有資料存在錯誤或遺漏重要要素的，需要進(jìn)行重新測繪，調(diào)查。

3 結(jié)語

自然資源確權(quán)登記工作需要完成的任務(wù)內(nèi)容、面臨的困難、解決的對策以及實踐經(jīng)驗，需要理論界、相關(guān)主管部門和技術(shù)服務(wù)單位等各方群策群力、不斷總結(jié)、協(xié)同解決。鑒于自然資源確權(quán)登記工作的復(fù)雜性，實施單位應(yīng)注重關(guān)鍵過程控制，以達(dá)到控制質(zhì)量和減少返工的目的。同時有助于高水平的完成確權(quán)登記工作，為自然資源產(chǎn)權(quán)管理和自然生態(tài)監(jiān)管奠定堅實的基礎(chǔ)，也為水利河湖管理提供有力的技術(shù)支撐。