工程領域招投標存在問題及對策建議

劉 屹，韓曉晶，馬曉未

（1.南水北調中線干線工程建設管理局，北京 100038；2.南水北調中線實業(yè)發(fā)展有限公司，北京 100038；3.河北省水利水電勘測設計研究院集團有限公司，天津 300250）

1 研究背景和意義

我國相繼出臺了《中華人民共和國招標投標法》及《中華人民共和國招標投標法實施條例》等相關法律法規(guī)，對規(guī)范招投標行為，保障各方權利，約束各方行為， 促進招投標行業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了極其重要的作用， 我國的招投標活動逐漸從探索階段走入了依法操作、規(guī)范管理的階段。 然而，法律法規(guī)更側重于對招投標程序方面進行規(guī)范， 在操作與執(zhí)行環(huán)節(jié)的具體問題不可能做出細致統(tǒng)一的規(guī)定。 招投標活動技術環(huán)節(jié)作為程序的支持系統(tǒng)， 對于整個招標程序的執(zhí)行起到至關重要的作用， 技術環(huán)節(jié)出現任何偏差，將可能導致整個招投標活動的失敗。 為此，本文將對目前招投標過程中存在的一系列不規(guī)范現象，針對招投標活動中的標段劃分、招標文件編制、評標方法和標準制定、資格審查、符合性審查等關鍵環(huán)節(jié)進行分析并提出建議。

2 招投標過程中常見問題分析

2.1 招標人存在問題

招標人在組織招投標活動過程中，往往采取一系列手段來維護自身權益，明招暗定，虛假招標，這些違規(guī)行為給投標人帶來了極大損失，其暴露的問題主要表現在以下幾個方面。

2.1.1 行為不規(guī)范

公開招標過程中，各種不規(guī)范行為時常發(fā)生，如招標人利用職權進行干預， 違規(guī)插手招標工作。 此外，地方保護現象也屢見不鮮。

2.1.2 資金無法到位

有些地方單位資金尚未到位就開始進行招標，造成無法按照工程進度供應資金的情況， 以致耽誤了施工進度。 為了如期完成建設任務， 避免工期延誤， 招標時建設單位將施工單位能否墊資作為一項硬性指標。

2.1.3 評分標準設置主觀分較多

目前評標方法主要使用綜合評分法， 該方法的打分設置中涉及主觀因素較多， 評標過程中易受人為因素影響，招標人有傾向性意見，引導評審結果，存在很大風險。

2.2 投標人存在問題

2.2.1 圍標串標現象時有發(fā)生

在投標過程中， 圍圈投標和串通投標現象時有發(fā)生。部分投標人為了獲取中標，相互串通或與招標代理機構串通，損害招標人或其他投標人利益，導致中標價標高或后期合同執(zhí)行質量降低。

2.2.2 項目管理水平較差

投標人在投標文件中虛設管理人員， 中標后實際到位人員不足，造成項目管理混亂，投標文件中的承諾無法兌現。另外，投標報價與項目管理之間存在嚴重脫節(jié)，投標報價只反映了工程量的造價，并沒有結合現場實際情況，按照施工方案進行準確計算，極易發(fā)生索賠。

2.2.3 假借資質、掛靠行為屢禁不止

隨著我國經濟強勁發(fā)展及城市化進程的加快，城市基礎建設、重點工程建設、房地產開發(fā)等工程建設項目數量猛增，但相應工程技術人員、管理人員和建筑施工企業(yè)數量與實際需求的矛盾客觀存在，由于受利益的誘惑或工程進度要求， 大量無資質的企業(yè)、不符合崗位要求的個人進入工程建設領域，這些無資質的企業(yè)、 個人或低資質施工企業(yè)為謀求生存空間，采用掛靠等手段承攬工程。掛靠的表現形式分析具有以下特征：①不具備承攬項目主體的資格，或雖具備資格但不具備與所承擔項目相對應的資質等級； ②被掛靠人向掛靠人收取一定數額的項目管理費；③掛靠人通過委托或授權，采用借用、租用被掛靠人經營資質等手段，以被掛靠人的名義進行投標、簽訂合同并辦理其他相關手續(xù)， 且被掛靠人不對項目進行實際管理， 或僅在形式上管理而不承擔實質性管理責任和義務。 投標人的投標行為影響了工程質量，違背了招投標的基本原則，所以在實際工作中必須嚴格防止借用資質及掛靠行為， 以確保招投標活動的規(guī)范運行。

2.3 政府部門存在問題

2.3.1 地方保護主義現象普遍存在

地方保護主義現象在招投標活動中普遍存在，一些地方政府為本地企業(yè)廣開便利之門， 對外來企業(yè)設置障礙，排除或限制其參與投標，除此之外還有憑借其權勢向招標人“推薦”中標人，或向總包單位“推薦”分包單位或直接干預招投標工作。

2.3.2 行政監(jiān)督不利

政府行政監(jiān)督機構力度不足， 無法覆蓋招投標全過程，導致一系列違法行為的發(fā)生，嚴重影響了招投標行業(yè)的健康發(fā)展和運行。事前監(jiān)督力度不足，根據法律規(guī)定，招投標活動各方應依法接受監(jiān)督。有關單位、個人在招標活動開始前，將信息提交給有關行政主管部門備案， 但有些工程招投標監(jiān)管部門不履行職責，沒有按照要求實施備案制度。事中監(jiān)督不到位，大量的招投標活動操作規(guī)范要求不到位，依法必須招標項目不在國家指定媒體發(fā)布招標信息， 編制招標文件時量身定做，評標標準因人而異，諸如此類行為導致了招投標公平、公正原則大大降低。事后監(jiān)督無法得到保障， 很多投標人簽訂合同后將工程進行違法轉包、分包。 這樣的工程質量往往堪憂，使國家及人民利益遭受嚴重損失。除此之外，信息化建設的落后也對招投標過程的監(jiān)督增加了難度， 由于監(jiān)督平臺建設滯后，限制了招投標活動的健康開展，使有些招標人以此為借口逃避監(jiān)督。

3 規(guī)范招投標活動建議

3.1 標段劃分注意要點

合理的劃分標段是影響項目成功與否的關鍵因素之一，因此，招標人需要定量化的分析方法，以保證工程的整體性、專業(yè)性為原則合理劃分標段，實現效率與經濟的統(tǒng)一，在進行劃分時應考慮以下因素：

3.1.1 技術層面

（1）工程技術的關聯性。 應充分考慮設計方案，必須滿足設計上單體建筑物的獨立性和不可分割性。 凡是在工程技術和工藝流程上關聯性比較密切的部位，無法分別組織施工，不適宜劃分給兩個承包人完成，以避免發(fā)生質量隱患。

（2）工程計量的關聯性。有些工程部位或分部分項工程，雖然在技術和工藝流程方面可以區(qū)分開，但在工程量計量方面不容易區(qū)分， 這樣的工程部位也不適合劃分為多個標段。

（3）工作界面的關聯性。劃分標段必須要考慮場地大小、平面布置、臨時設施安排、場地道口的位置等因素， 以避免各標段之間相互干擾。 如果考慮不周，有可能制約或影響施工質量和工期。

3.1.2 市場競爭

應根據市場供求狀況合理劃分標段。分標太小，增加了招標工作量，雖然投標人數量增加，但很難吸引有實力的投標人競標；分標太大，具備資格的投標人數量較少，可能因競爭不充分而導致中標價格較高。

3.1.3 工程的特點

對場地集中、 工程量較小且技術簡單的工程不應分標，對戰(zhàn)線長、工程量大、技術復雜且專業(yè)跨度大的工程，應考慮分標。

3.1.4 承包管理模式

如果項目包含許多復雜的專業(yè)， 應考慮選擇總承包的形式，以避免各專業(yè)間協調配合不當，造成返工浪費、工期延誤的風險；若專業(yè)不多且多為常規(guī)項目，可以考慮與各專業(yè)承包人簽訂合同，以利于發(fā)包人控制總投資。

3.1.5 工期與規(guī)模

工期短、規(guī)模小的工程，不應分標；工期長、規(guī)模大的工程應考慮分標。

3.1.6 項目管理

劃分標段應有利于發(fā)包人進行管理， 標段劃分過細，將增大管理難度和協調工作量，進而影響整體進度。 此外標段之間相互銜接是影響施工質量的薄弱環(huán)節(jié)，劃分標段應盡量減少標段之間的銜接環(huán)節(jié)，以利于工程質量的控制。

3.2 招標文件編制注意要點

完成一個高質量的招標文件， 在編制過程中應注意遵循一個原則，圍繞一個中心，注重十個特性。

3.2.1 以公平合理為原則

招標文件在符合國家法律法規(guī)及規(guī)章制度的前提下，還應遵循公平合理的原則，不得要求或者標明特定的生產供應商及含有傾向性或排斥潛在投標人的其他內容。 如果招標文件將招標人的風險過多轉嫁給投標人，勢必使投標人加大風險準備費用、提高報價，導致招標人的支出增加。

3.2.2 以合同條件為中心

招標活動的最終結果就是確定中標人， 并與之簽訂合同，合同在整個文件始終處于中心地位，由于合同條件中確立了雙方的權利與義務， 這樣就造成了合同條件中確立的事項在文件中各個不同方面予以體現。

3.2.3 十個特性

（1）針對性：招標文件的編制應針對不同項目、不同標的進行相應編制、調整。

（2）層次邏輯性：招標文件由投標人須知、合同條件、技術條款、報價清單等部分組成，各部分中所描述的內容不盡相同，但又相互關聯。 為此，各部分內容不得混淆，保證層次清晰。

（3）語言清晰性：作為一種合同語言，文字應規(guī)范、簡練，語言表達準確，邏輯關系嚴密，不引起歧義。

（4）標準明確性：招標文件應明確所要求的內容，有些重要標準、要求可能涉及到經濟利益。

（5）前后一致性：招標文件前后部分表達含義應一致， 雖然合同中有各部分文件解釋優(yōu)先順序的規(guī)定，但如果優(yōu)先級的部分語言表達錯誤，會造成合同執(zhí)行的糾紛。

（6）主次分明性：表面看招標文件各部分是平行的，但是各部分的重要性是不同的，執(zhí)行效力也不同，如合同條款，應突出其地位的重要性，避免喧賓奪主。

（7）更新及時性：招投標相關的法律法規(guī)不斷更新，招標文件的相應條款也應不斷調整、規(guī)范，避免由于更新不及時導致作廢的文件出現在招標文件中。

（8）技術性：技術條款涉及不同專業(yè)、各不同專業(yè)中又有具體要求，技術含量較高，因此應當加強技術標準規(guī)范的學習，提高專業(yè)水平。

（9）整體全面性：招標文件各部分雖然相對獨立，但各部分之間有著密切聯系， 應保證招標文件內容的全面，才能確保各項后續(xù)工作有據可依、科學合理。

（10）規(guī)范性：主要體現在文字表達的規(guī)范化、格式編排的規(guī)范化等。

3.3 評標方法和標準的制定注意要點

依據《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》（七部委令第12號）的規(guī)定，評標方法分主要包括經評審的最低投標價法、綜合評估法。 綜合評估法較為成熟，是使用時間最長、應用最廣泛的評標方法，因此主要對綜合評估法的子項權重設置進行說明。

綜合評估法的評審因素主要為定性指標和定量指標，重定性評分、輕定量評分的現象比較普遍，定性與定量指標的設置及分配各自在整個評審體系中所占的比重是一個重要環(huán)節(jié)， 應突出重點， 兼顧全面。由于定量指標相對比較明確，產生大的偏差可能性小，而定性指標受評標專家的主觀判斷影響較大，容易產生偏差。 為此，對于通用性較強的招標項目，在權重分配時，可適當加大定量指標的比重、能定量表示的指標盡量定量表示， 而對于定性指標的每一評審因素所占的權重應合理分配， 權值差異不宜過大。對定性指標的評審，為了盡可能減少偏差帶來的影響，可通過適當細化分解相應定性指標評審因素，減少各評審因素所占比重， 減少分檔數量或縮小分值范圍的方法加以控制。對于工程不復雜、技術難度不高、通用性較強的項目盡量加大商務部分的權重，因為商務部分可以更好地體現出各投標人的實力和水平， 而這種實力和水平同時也反映出投標報價的合理性與最低化， 這樣減少了因評標專家主觀判斷和客觀條件限制對評標結果產生影響。

3.4 資格審查注意要點

首先應確定資格審查方式， 然后確定資格審查方法。 在資格審查方式的確定上，對于投資規(guī)模大、技術復雜、潛在投標人較多的項目，為了使投標更具競爭性，減少評標工作量，可以采用資格預審方式，反之可采用資格后審。資格后審操作相對更為簡便，節(jié)約招標時間。而在資格審查方法上，對于技術上通用性較強的項目，可采用強制性評審法；反之，采用百分制評審法， 該方法更能體現出投標人的綜合水平。而在審查指標與標準的制定上，應結合項目實際情況，有針對性地進行設定，避免過高或過低，以保證競爭的充分性。

3.5 符合性審查注意要點

保持一致性原則。 雖然招標文件中對于重大偏差和細微偏差的處理有明確規(guī)定， 但由于投標文件中可能出現各種不同情況， 這樣造成在偏差的界定上，可能會出現不同觀點和意見。 在這種情況下，應客觀、公正地進行分析判斷，在不違反相關法律法規(guī)及招標文件規(guī)定的前提下， 以有利于評標整體工作的原則進行處理，但應注意，在同一類問題上，對不同投標文件的處理原則應保持一致。

4 結語

招投標是一種為了規(guī)范市場競爭而建立的制度， 已成為推進現代市場體系建設的重要手段，對打破行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖，提高經濟效益，預防和減少腐敗，發(fā)揮了重要作用。 本文立足于招投標理論，通過梳理目前招投標活動中出現的問題，并分析出現問題的成因， 提出了規(guī)范招投標活動的建議，對促進工程領域招投標事業(yè)的健康發(fā)展具有一定的參考價值。