政府性融資擔保公司資金管理的問題及對策

陳惠格

資金是政府性融資擔保公司的“血液”，是擔保實力和資質(zhì)等級重要的衡量標準，也是取得銀行承保認可的門檻。

做好資金管理，保證政府性融資擔保公司“血液”暢通，顯得格外重要。本文以福建省政府性融資擔保公司的資金管理情況為例，分析了政府性融資擔保公司資金管理中存在的問題，并提出加強政府性融資擔保公司資金管理的對策。

一、政府性融資擔保公司資金管理的內(nèi)涵和意義

資金管理是對資金來源、資金運作、資金結(jié)算和資金監(jiān)管等進行的系統(tǒng)化管理，它貫穿于企業(yè)經(jīng)營的全過程，是企業(yè)管理的核心組成部分。政府性融資擔保公司因其業(yè)務(wù)性質(zhì)和行業(yè)特點，公司的資產(chǎn)主要以貨幣資金的形式存在，加強資金管理，提高資金的運行效率，對政府性融資擔保公司的經(jīng)營發(fā)展具有重要的意義。

（一）加強資金管理，可以提高經(jīng)濟效益。將政府性融資擔保資金按預(yù)計使用時點分為短期資金和長期資金，根據(jù)長短期資金的特點采取不同的投資策略，短期資金主要以活期存款為主，長期資金則以定期存款、銀行理財或是對外投資為主，通過對資金使用的合理規(guī)劃，提高資金綜合收益，為政府性融資擔保公司長期穩(wěn)定經(jīng)營奠定經(jīng)濟基礎(chǔ)。

（二）加強資金管理，可以增強資金的激勵效果。政府性融資擔保公司為保證自身擁有較強的擔保能力，資金較少對外投資，而是存放于銀行以備不時之需，而銀行對存款通常有指標要求。通過約定擔保貸款配套存款比例、調(diào)整擔保資金存放期限、將擔保資金存放額度與業(yè)務(wù)量直接掛鉤等方式將資金在不同的銀行之間進行調(diào)配，可以調(diào)動銀行合作的積極性，從而達到提高銀擔業(yè)務(wù)量的激勵效果。

（三）加強資金管理，有助于提高資金的安全性。資金活動貫穿于政府性融資擔保公司經(jīng)營管理的全過程，在任何一個環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)問題，輕則擔保公司遭受經(jīng)濟損失，發(fā)展受到阻礙，重則可能導致?lián)９酒飘a(chǎn)清算，甚至倒閉。通過完善資金管理制度、健全資金監(jiān)督機制等措施可以為資金的安全保駕護航。

二、政府性融資擔保公司的現(xiàn)狀及資金管理存在的問題

近年來，政府高度重視小微企業(yè)和“三農(nóng)”融資難問題，將政府性融資擔保作為支持小微企業(yè)和“三農(nóng)”融資的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從多方面引導推動政府性融資擔保公司發(fā)展，政府性融資擔保公司由此迎來了良好的發(fā)展契機。以福建為例，自2015年福建省人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步促進融資擔保業(yè)健康發(fā)展六條措施的通知》，首次提出“每個設(shè)區(qū)市至少建成1家注冊資本規(guī)模1億元以上的區(qū)域性核心擔保機構(gòu)，有條件的縣（市、區(qū)）應(yīng)組建政府主導的融資擔保機構(gòu)”以來，福建省政府性融資擔保公司得到較快的發(fā)展，至2021年底已有79家政府性融資擔保公司，注冊資本140.66億元，凈資產(chǎn)147.03億元。

隨著機構(gòu)數(shù)量的不斷增多和凈資產(chǎn)的不斷增大，政府性融資擔保公司在資金管理中存在的問題也逐漸顯現(xiàn)出來，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）資本結(jié)構(gòu)不合理，來源單一

政府性融資擔保公司目前的資本金主要依賴財政撥款，資本金來源渠道較為穩(wěn)定可靠，但是單一的來源渠道也使公司的發(fā)展?jié)摬刂^大的風險。

一方面，因股東多是地方政府或國企，具有較高的話語權(quán)，在資本金到位數(shù)額、到位時間上較為隨意，資本金未及時到位、股東隨意抽逃資本金等問題時有發(fā)生，影響了商業(yè)銀行對政府性融資擔保公司承保能力的認可，給業(yè)務(wù)拓展帶來不利的影響。如福建省某縣一家政府性融資擔保公司2017年成立，注冊資金2億元，至2021年底，實際僅到資0.6億元，擔保余額6480萬元，放大倍數(shù)僅1.05倍，在全省79家政府性融資擔保公司中排名71位。

另一方面，地方政府對政府性融資擔保公司資本金的后續(xù)補充未有相應(yīng)的機制，即使對資本金持續(xù)補充有提出要求，但因?qū)Y本金補充的方式、金額、時點等未進行明確，導致政策無法落實。如福建在2020年就以文件的方式明確要求“政府性融資擔保（再擔保）機構(gòu)凈資產(chǎn)低于注冊資本的90%時，各地應(yīng)于次年6月底前完成資本金補充工作”，但各地未對資本金的具體補充方式制定實施細則，導致資本金的補充工作至今無法落實。在資本金總額有限、來源單一且缺乏后續(xù)的資本金持續(xù)補充機制的情況下，一旦短期內(nèi)集中出現(xiàn)重大代償風險，極易導致政府性融資擔保公司資金鏈斷裂，公司可能面臨倒閉風險。

（二）資金運營效率不高

政府性融資擔保公司的資金運營效率不高主要體現(xiàn)在三方面：投資回報率偏低、資金周轉(zhuǎn)速度慢和資金激勵效果差。首先，政府性融資擔保公司因行業(yè)特點和接受監(jiān)督管理條例的約束，無法將大額資金用于對外投資，獲取較高的投資回報，只能將大部分的資金用于銀行存款理財，資金收益率不高，整體的投資回報率偏低。其次，部分政府性融資擔保公司發(fā)生代償后，由于催收意識不強、手段單一、制定的還款計劃不科學和抵押物處置不及時等問題，導致代償資金的回收期偏長，流動資金被大量占用，資金周轉(zhuǎn)速度過慢。最后，政府性融資擔保公司未抓住銀行對資金存款的需求，將擔保資金存放合作銀行額度與合作銀行開展擔保業(yè)務(wù)量直接掛鉤，靈活調(diào)整資金在各銀行的存款數(shù)額和存款周期，擔保資金存款激勵銀行合作的效果較差。

以福建省漳州市為例，該市共有政府性融資擔保公司5家，但都沒有采用擔保資金存款額度與業(yè)務(wù)量直接掛鉤的激勵措施，仍以收益率高低作為選擇存款銀行的首要標準，部分銀行認為自身不具備提供較高的存款收益率優(yōu)勢，無法從擔保公司爭取到擔保資金存款量，僅僅依靠開展擔保業(yè)務(wù)合作，銀行受益太少，合作的積極性不高。截至2021年底，與政府性融資擔保公司合作的銀行雖有19家，但實際開展的擔保業(yè)務(wù)主要集中在漳州農(nóng)商銀行、海峽銀行及泉州銀行3家。

（三）資金預(yù)算編制流于形式

預(yù)算編制是資金管理的重要環(huán)節(jié)，在提升企業(yè)管理水平方面扮演著重要的角色。就目前來看，部分政府性融資擔保公司根本沒有對資金進行預(yù)算編制，往往是需要資金的時候馬上拿馬上用，資金使用的隨意性很大，或是預(yù)算編制沒有在充分搜集與公司相關(guān)的內(nèi)外歷史資料，對公司當前的財務(wù)狀況和未來發(fā)展趨勢進行全方位的規(guī)劃和分析預(yù)測后進行編制，僅僅由財務(wù)部門根據(jù)往年資金使用情況做簡單的調(diào)整就上報，造成資金預(yù)算編制與公司實際經(jīng)營情況脫鉤，預(yù)算編制流于形式，可執(zhí)行性差。

（四）資金管理制度不完善

完善的資金管理制度可以為政府性融資擔保公司的規(guī)范有序發(fā)展保駕護航。但目前，有些政府性融資擔保公司仍存在資金管理制度不完善的問題，主觀認為國家層面上已出臺《融資擔保公司監(jiān)督管理條例》及四項配套措施，地方也針對政府性融資擔保資金管理出臺相應(yīng)的資金管理辦法，只要操作上不違法違規(guī)，就不需要額外制定資金管理的其他制度。但現(xiàn)實情況是，資金管理是一個系統(tǒng)工程，不是簡單的一兩項法規(guī)或是管理辦法就可以完全規(guī)避管理過程中會出現(xiàn)的問題，如僅僅資金存款可能就涉及授權(quán)審批制度、閑置資金使用制度和三重一大制度等等，而每家公司在實際運營過程中，可能碰到的問題都不一樣，需要結(jié)合自身發(fā)展的特殊情況，制定合適的資金管理制度。

（五）資金監(jiān)管機制不健全

有些政府性融資擔保公司組織機構(gòu)不健全，內(nèi)部沒有設(shè)立專門的監(jiān)督機構(gòu)，資金的運作和管理僅僅靠財務(wù)部門管控，而財務(wù)人員可能迫于管理層的壓力以及特事特辦等情況，出現(xiàn)“授權(quán)批準手續(xù)不健全”“先付款后審批”等未按資金支付流程進行審批的情況，或因財務(wù)管理人員紀律意識不強，出現(xiàn)隨意使用資金，甚至挪用資金的情況。有些雖設(shè)立獨立的監(jiān)督機構(gòu)，但因機構(gòu)職責不明，缺乏獨立性和強制性，無法全過程地監(jiān)督資金使用。

三、完善政府性融資擔保公司資金管理的有關(guān)建議

（一）建立多元化的資本金補充機制

政府性融資擔保公司應(yīng)加強對資本金管理問題的分析，確保資本金來源穩(wěn)定，資金量充足。一是對資本金未到位或是股東隨意抽逃資本金的問題，公司的經(jīng)營管理人員要及時與股東單位做好溝通，申請及時足額撥付資本金或收回被抽走的資本金，確保資本金及時足額到位，避免因資本金不足給公司的正常運營帶來不利的影響。二是積極推動上級部門和地方主管部門建立資本金持續(xù)補充機制，并就資本金補充的方式、金額及時點制定具體實施細則，如設(shè)立資本金補償基金，由專門的受托管理機構(gòu)對符合規(guī)定的擔保貸款本金損失提供風險補償。三是加強自我資本積累能力，在公司有盈利的情況下，與股東商定將稅后利潤扣除必要的提取后，按一定的比例或限額留作補充資本金。四是主動引入投資者進行參股，為自身的擔保公司注入新的股權(quán)資金，增強資本金實力，擴大政府性融資擔保公司的規(guī)模。

（二）加強資金運行效果考核

加強政府性融資擔保資金運行效果的考核，既有利于提高財政資金的使用效率，確保政府性融資擔保公司準公共服務(wù)的職責定位不偏離，同時還能保證公司具備一定的盈利能力，達到持續(xù)穩(wěn)定經(jīng)營的目標。對政府性融資擔保資金運行效果的考核，主要考核資金收益率、代償資金收回率和存款資金激勵效果三項指標。要改變以往重資金收益的考核導向，適當降低資金收益率的考核比重，提高代償資金收回率和存款資金激勵效果的考核比重，建立有利于政府性融資擔保功能發(fā)揮和保證公司持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的資金運行效果考核機制，并將考核結(jié)果作為獎懲依據(jù)與公司高管薪酬待遇直接掛鉤。

（三）實行資金預(yù)算全過程管理

要實現(xiàn)資金的正常運轉(zhuǎn)，發(fā)揮政府性融資擔保資金的社會效益和經(jīng)濟效益，政府性融資擔保公司應(yīng)從事先、事中和事后三個階段對資金預(yù)算進行全過程管理。首先，在編制資金預(yù)算方案前，要全面搜集與公司相關(guān)的內(nèi)外歷史資料，充分了解公司當前的財務(wù)狀況，分析預(yù)測公司未來的發(fā)展趨勢，在對各項數(shù)據(jù)進行整理、分析和匯總的基礎(chǔ)上，編制全年資金預(yù)算數(shù)。其次，在資金預(yù)算執(zhí)行過程中，既要將預(yù)算指標層層分解，落實到各責任部門，又要嚴格根據(jù)預(yù)算數(shù)據(jù)列支各項費用，對臨時增加預(yù)算額度或減少預(yù)算支出的情況，要嚴格執(zhí)行預(yù)算審批制度，并結(jié)合實際做好預(yù)算調(diào)整，確保資金預(yù)算的準確性。最后，要將資金預(yù)算執(zhí)行情況列入年終考核，并對資金預(yù)算執(zhí)行是否到位進行討論和分析，重點分析偏差的原因，總結(jié)教訓，為未來公司的預(yù)算編制提供良好的經(jīng)驗。

（四）完善資金管理內(nèi)控體系

政府性融資擔保公司想要持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展，需確保資金有序、安全和高效地運行，核心要素就是要建立與公司實際相符合的、科學的和規(guī)范的資金管理內(nèi)控體系。其一，資金管理內(nèi)控體系建立應(yīng)該覆蓋公司所有人員和所有項目，還要明確不同部門的基本職責，保障各部門在資金使用過程中相互牽制。其二，部門內(nèi)部要嚴格執(zhí)行不相容崗位相分離原則，避免出現(xiàn)人員相互串通、濫用資金和挪用公款等現(xiàn)象。其三，建立完善資金支付授權(quán)審批制度、三重一大制度、應(yīng)收款管理制度、資金理財管理辦法和風險管理制度等等，使擔保資金存款銀行選擇、資金支付和代償款回收等各資金管理事項和管理環(huán)節(jié)都有章可循，資金管理更加科學高效。

（五）強化內(nèi)部審計監(jiān)督

政府性融資擔保公司亟須建立健全完善的資金監(jiān)督體系，從預(yù)算管理、內(nèi)部控制對資金管理進行精細化及全流程的監(jiān)督管理外，還應(yīng)強化內(nèi)部審計監(jiān)督，讓內(nèi)部審計的監(jiān)督價值得到充分彰顯，將過去的“事后監(jiān)督”逐漸地朝著事中監(jiān)督、事前監(jiān)督的方向轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。重點圍繞公司的年度預(yù)算，對公司長短期資金規(guī)劃安排是否合理、資金存款銀行的選擇是否恰當、預(yù)算是否執(zhí)行到位及擔保代償款收回是否及時等實施全過程的跟蹤和監(jiān)督，確保資金使用合法合規(guī)的前提下，實現(xiàn)政府性融資擔保公司健康經(jīng)營發(fā)展的目標。

（作者單位：漳州市國有資本運營集團有限公司）