財政推進小型病險水庫安全運行的思考
——以資中縣為例探析小型病險水庫除險加固財政保障路徑

雷 海，李 文，朱 熠，郭明波

(四川省財政廳農(nóng)業(yè)農(nóng)村處，成都，610016)

引言

水庫工程是水旱災(zāi)害防御體系的重要組成部分，對水旱災(zāi)害防御、供水保障和農(nóng)業(yè)灌溉等至關(guān)重要。黨中央、國務(wù)院對水庫安全高度重視。習(xí)近平總書記多次作出重要指示批示，強調(diào)要堅持安全第一，加強隱患排查預(yù)警和消除，在“十四五”時期解決防汛中的薄弱環(huán)節(jié)，確?，F(xiàn)有水庫安然無恙。黨的十九屆五中全會將加快病險水庫除險加固作為保障人民安全的重要內(nèi)容進行部署。李克強總理指出，加強病險水庫除險加固已成當(dāng)務(wù)之急，明確要求對現(xiàn)有病險水庫，在2025年底要全面完成除險加固，對新出現(xiàn)的病險水庫，及時除險加固。為貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實加強水庫除險加固和運行管護工作的通知》(國辦發(fā)〔2021〕8號)要求，進一步健全小型水庫除險加固和運行管護常態(tài)化機制，規(guī)范小型病險水庫除險加固項目管理，全面完成“十四五”小型病險水庫除險加固任務(wù)，消除水庫安全隱患，提升安全管理水平，水利部先后印發(fā)了《關(guān)于健全小型水庫除險加固和運行管護機制的意見》和《小型病險水庫除險加固項目管理辦法》，明確了小型水庫除險加固的指導(dǎo)思想、“十四五”小型水庫除險加固的目標(biāo)任務(wù)，為小型病險水庫除險加固進行了頂層謀劃和全面部署。

四川省現(xiàn)有各類水庫8190座，居全國第4位，總庫容528億m3，其中小型水庫7919座(小(1)型1240座，小(2)型6679座)?！笆濉逼陂g，省財政投入29.91億元(中央資金23.69億元，省級資金6.22億元)，完成了2172座小型病險水庫除險加固(小(1)型86座，小(2)型2086座)，恢復(fù)和改善灌面9.4萬hm2，保護耕地18.93萬hm2、人口342萬人，近年，在極端天氣頻繁、旱洪災(zāi)害頻發(fā)，連續(xù)遭受地震、泥石流等自然災(zāi)害的嚴(yán)峻形勢下，全省無水庫因管理不善垮壩、無人因水庫工程安全運行而死亡，實現(xiàn)糧食產(chǎn)量穩(wěn)定增長，病險水庫除險加固工作發(fā)揮了重大作用。

資中縣地處沱江中下游，轄區(qū)面積1734km2，轄22個鎮(zhèn)，是農(nóng)業(yè)大縣、丘區(qū)大縣，屬亞熱帶濕潤季風(fēng)氣候，擁有水庫177座，總庫容3936.35萬m3，水庫數(shù)量占內(nèi)江全市總量的48.6%，其中小型水庫175座(小(1)型33座，小(2)型142座)。資中縣小型水庫眾多、汛情多發(fā)、財力薄弱，在水庫安全管理方面，具有典型性、普遍性和代表性。省財政廳農(nóng)業(yè)農(nóng)村處通過“解剖麻雀”的方法，對資中縣小型水庫除險加固和運行管護情況做了調(diào)查研究，總結(jié)經(jīng)驗做法、剖析問題原因、提出對策建議，旨在從財政方面推進全省小型病險水庫安全運行提供支撐。

1 主要做法和成效

從調(diào)研情況看，資中縣對水庫除險加固、安全管理高度重視，措施有力、成效初顯?！笆濉逼陂g，共投入資金2.2億元用于水庫除險加固、管理運行，整治病險水庫41座，安全隱患得以消除，水庫安全管理水平明顯提高。

1.1 堅持人民至上、生命至上，高度重視，高位推動

資中縣始終把水庫安全管理運行作為穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、防汛抗旱、保障人民群眾生命財產(chǎn)安全、改善生態(tài)環(huán)境的重大舉措來抓。

(1)在組織領(lǐng)導(dǎo)上，全面建立了以行政首長負(fù)責(zé)制為核心的病險水庫除險加固責(zé)任制和責(zé)任追究制，層層簽訂責(zé)任書，逐庫落實政府責(zé)任人、主管部門責(zé)任人和項目建設(shè)單位責(zé)任人，同時在設(shè)計、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)建立了相應(yīng)的責(zé)任制。成立了由縣長任組長，分管副縣長任常務(wù)副組長，水利、財政、發(fā)改等部門主要領(lǐng)導(dǎo)任副組長，相關(guān)部門共同參與的病險水庫除險加固領(lǐng)導(dǎo)小組，將責(zé)任層層分解到各個環(huán)節(jié)，進一步把病險水庫除險加固責(zé)任落到實處。

(2)在推進措施上，按照“先急后緩、先重后輕”的原則，編制了《資中縣病險水庫除險加固實施方案》和年度實施計劃，明確責(zé)任，細(xì)化措施，確保工作有序開展。

(3)在推進力度上，堅持把病險水庫整治和水庫管理列為年度綜合目標(biāo)考核重要內(nèi)容和20項重點民生實事任務(wù)，納入黨史學(xué)習(xí)教育“我為群眾辦實事”，召開專題工作會，系統(tǒng)部署、統(tǒng)籌推進、督導(dǎo)落實。

1.2 堅持量力而行、盡力而為，落實資金，保障重點

一是強化資金籌措。建立上級資金補一點、縣級資金擠一點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金籌一點、社會資金引一點的“四個一點”經(jīng)費保障機制，最大程度挖掘存量資金潛力，充分調(diào)動社會各界積極性，千方百計籌集資金。2018年至2020年，累計籌集資金2013萬元，其中縣財政投入資金1235萬元，主要用于小(1)型水庫管護人員經(jīng)費、安全鑒定、除險加固等支出；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政投入資金653萬元，主要用于水庫管護人員經(jīng)費、維修和管護等支出；社會資金投入125萬元，主要用于巡查和水庫附屬設(shè)施維修支出。

二是強化資金管理。為防止專項資金層層截流和挪作他用，嚴(yán)格遵照水利部、財政部關(guān)于病險水庫除險加固資金管理要求，進一步完善了病險水庫除險加固資金管理制度，財政、發(fā)改、審計、水利各部門緊密配合，共同監(jiān)管，除險加固資金使用得到有效規(guī)范。

1.3 堅持精品工程、質(zhì)量優(yōu)先，規(guī)范管理，加快建設(shè)

突出“百年大計，質(zhì)量第一”方針，狠抓質(zhì)量監(jiān)管，確保項目建成精品工程、示范工程、安全工程?！笆濉逼陂g，資中縣共實施41座小型水庫除險加固，均正常運行。

一是狠抓建設(shè)管理。嚴(yán)格執(zhí)行項目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同管理制，建立健全“項目法人負(fù)責(zé)、施工單位保證、監(jiān)理單位控制、政府監(jiān)督”工程質(zhì)量管理體系，切實加強項目建設(shè)管理，著力提升項目質(zhì)量安全。建立完善質(zhì)量監(jiān)督管理體系，細(xì)化工程質(zhì)量監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和程序。加強工程施工、運行和項目驗收管理，層層明確責(zé)任主體，嚴(yán)格把住驗收關(guān)，堅決做到除險加固項目未經(jīng)驗收不得投入使用。

二是加強監(jiān)督檢查?？h政府組織相關(guān)部門加強對病險水庫除險加固工作的專項檢查、稽察督導(dǎo)和審計整改，對進展慢、任務(wù)重、問題多的項目實行掛牌督辦，發(fā)現(xiàn)問題及時督促整改。

三是完善配套設(shè)施。對管理用房、防汛交通、預(yù)警動態(tài)監(jiān)測、大壩安全監(jiān)測等設(shè)施進行完善。資中縣馬鞍鎮(zhèn)石橋扁水庫除險加固項目，分層分類明確質(zhì)量主體、監(jiān)督主體，建立起全過程監(jiān)督的責(zé)任體系。建設(shè)之初，各參建單位按照合同約定和工程質(zhì)量需要，以質(zhì)量終身責(zé)任制為準(zhǔn)繩，制定質(zhì)量管理目標(biāo)和制度，配備質(zhì)量管理機構(gòu)和人員，明確質(zhì)量責(zé)任，并于開工前辦理質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)。施工過程中，項目法人派出質(zhì)量技術(shù)組，現(xiàn)場督促各參建單位認(rèn)真履行合同質(zhì)量責(zé)任，發(fā)現(xiàn)問題及時整改；施工單位按照規(guī)范和設(shè)計施工，認(rèn)真落實質(zhì)量“三檢”制；監(jiān)理單位嚴(yán)格施工過程質(zhì)量控制，確保施工材料、工序質(zhì)量；縣水利局成立質(zhì)量監(jiān)督組，開展全過程質(zhì)量監(jiān)督，查改質(zhì)量問題，督促參建單位規(guī)范質(zhì)量行為，確保工程建設(shè)質(zhì)量管理規(guī)范有序。工程建成后，工程實體質(zhì)量和外觀質(zhì)量良好，消除了水庫病害，保護了下游人民生命財產(chǎn)安全，恢復(fù)灌溉面積153.33hm2，庫區(qū)及周邊環(huán)境衛(wèi)生、水庫水質(zhì)、生態(tài)環(huán)境明顯改善，庫區(qū)內(nèi)生物多樣性得到有效保護。

1.4 堅持屬地管理、因地制宜，創(chuàng)新方式，加強管護

(1)管理體制上，實行行政首長負(fù)責(zé)制。所有小型水庫全部交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行屬地管理，由各鎮(zhèn)逐庫落實水庫大壩安全管理的地方政府、主管部門、管理單位“三方責(zé)任”和水庫安全度汛行政、技術(shù)、巡查值守“三人責(zé)任”，明確專門機構(gòu)、專職人員、專項經(jīng)費，負(fù)責(zé)水庫日常巡查值守、運行調(diào)度、水質(zhì)保護、應(yīng)急搶險等工作。

(2)激勵引導(dǎo)上，加大水庫管理人員保障力度。資中縣新橋鎮(zhèn)境內(nèi)有小(1)型水庫4座，小(2)型水庫7座，地理位置偏遠(yuǎn)，交通不便。為了讓水庫管理人員安心上班、切實履職，鎮(zhèn)政府大力改善值班條件，維修值班用房，解決用水、用電問題，配備消暑降溫必要設(shè)施。同時，將砍青除雜、庫區(qū)清潔衛(wèi)生工作統(tǒng)一承包給第三方，讓水庫管理人員專職做好運行管理、巡查等工作。

(3)管理模式上，積極探索小型水庫物業(yè)化管理模式試點。通過向社會購買服務(wù)方式，將砍青除雜、庫區(qū)清潔衛(wèi)生工作統(tǒng)一承包給第三方，在試點成功的基礎(chǔ)上進行全縣推廣，力爭3年內(nèi)所有小型水庫實現(xiàn)物業(yè)化管理模式。

1.5 堅持績效優(yōu)先、優(yōu)化管理，完善措施，提高效率

建立“2+1+N”項目資金監(jiān)督機制，加快小型病險水庫除險加固和維修養(yǎng)護項目建設(shè)，提高資金使用績效。全面梳理2020年和2021年項目，建立項目管理清單，每月2次調(diào)度項目建設(shè)和資金撥付進度情況。月底針對進度墊底的項目，召集牽頭部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開1次碰頭會，認(rèn)真分析進度滯后原因，制定整改措施，落實整改責(zé)任。不定期進行現(xiàn)場督導(dǎo)，督促部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)切實加快項目建設(shè)和資金撥付進度，并對項目進度滯后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行通報和約談，督促其在保證工程質(zhì)量的前提下，千方百計加快項目建設(shè)。強化結(jié)果運用，將各鎮(zhèn)項目建設(shè)和資金撥付進度情況作為工作經(jīng)費分配的重要因素。2021年7月以來，統(tǒng)計通報進度12次，召開碰頭會6次，每周現(xiàn)場督導(dǎo)1次以上。

2 存在的困難和問題

2.1 小型水庫運行管護乏力

小(1)型水庫劃由各鎮(zhèn)管理后，管理人員也一并劃入鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，但部分農(nóng)業(yè)服務(wù)中心將人員統(tǒng)一調(diào)配安排，未設(shè)水庫專職管理人員；小(2)型水庫管理人員由水庫所在村社干部兼任，水庫管理的能力素質(zhì)欠缺，水庫運行管理、防汛安全工作水平有待提高。

2.2 資金投入需求較大

水庫工程病害具有反復(fù)性、復(fù)雜性，無法一蹴而就，伴隨水文、地質(zhì)等條件變化，以及受白蟻等危害，將產(chǎn)生不同程度的病害。水庫安全鑒定、除險加固成為常態(tài)，且地方財力有限，支出壓力較大。據(jù)測算，全縣每年水庫安全運行相關(guān)資金需求約4000萬元，資金缺口2000萬元左右。

2.3 管護長效機制尚未建立

縣、鎮(zhèn)兩級財力十分有限，資金統(tǒng)籌調(diào)控能力較差。水庫安全運行所需資金來源相對單一，出現(xiàn)隱患問題時，大部分鎮(zhèn)只能申請縣級資金，或是等待水利救災(zāi)、維修養(yǎng)護等上級項目資金，不能及時消除安全隱患。

2.4 除險加固還不夠精準(zhǔn)

小型水庫之間庫容差距較大，大于或等于10萬m3而小于100萬m3為小(2)型，大于或等于100萬m3而小于1000萬m3為小(1)型，但同一類型的水庫均按照統(tǒng)一投資標(biāo)準(zhǔn)進行概算設(shè)計，導(dǎo)致庫容小的水庫建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏高，部分水庫的道路和壩體建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高于除險加固和搶險救災(zāi)實際情況。

3 對策與建議

3.1 明確建設(shè)管理的主體和責(zé)任

縣級人民政府是本轄區(qū)所有水庫安全監(jiān)管、除險加固和運行管護的責(zé)任主體，要將水庫除險加固和運行管護工作納入“十四五”規(guī)劃和相關(guān)計劃以及安全生產(chǎn)、河湖長制重要工作內(nèi)容中?？h級人民政府應(yīng)梳理細(xì)化責(zé)任清單，加強監(jiān)管能力建設(shè)，指導(dǎo)監(jiān)督相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府履職盡責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府履行屬地管理職責(zé)，應(yīng)明確專職工作人員，組織做好相關(guān)工作。涉及公共安全的小型水庫，縣級人民政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)按照工程產(chǎn)權(quán)歸屬，落實安全責(zé)任。水行政主管部門對小型水庫除險加固和運行管護負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，統(tǒng)一實施全縣病險水庫除險加固工程、水庫維修養(yǎng)護等項目，應(yīng)根據(jù)本轄區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展情況，制定完善小型水庫除險加固和運行管護的制度、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，加強除險加固項目前期工作、施工過程的監(jiān)管，逐步建立小型水庫除險加固和運行管護評價體系，完成任務(wù)目標(biāo)，保障工程建設(shè)質(zhì)量與運行安全。對于“兩項改革”后因原屬縣級水行政主管部門派出機構(gòu)的片區(qū)水利站或水庫管理站被撤銷，造成小型水庫管理關(guān)系發(fā)生變化，出現(xiàn)大量小型水庫暫時劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的情況，建議相關(guān)縣要重新梳理進行明確，小(1)型水庫由縣級水行政主管部門或水務(wù)平臺公司管理；小(2)型水庫至少由受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行管理(鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能“接而不管”，更不能下放村組等集體經(jīng)濟組織管理)，也可以由縣級水行政主管部門或水務(wù)平臺公司統(tǒng)一管理。不同規(guī)模水庫工程的管理主體必須在方案中進行明確，確保所有水庫“有人管”。

3.2 建立多元化投入機制

多渠道籌集小型水庫除險加固和運行管護資金，管好用好中央和省級財政補助資金，統(tǒng)籌本級財政預(yù)算資金、地方政府一般債券資金，支持引入民間投資，構(gòu)建多元化投入格局，切實保障小型水庫安全運行。要加快推動農(nóng)業(yè)水價綜合改革，建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機制，提高農(nóng)業(yè)水費實收率，在水費收入中統(tǒng)籌安排部分資金用于小型水庫除險加固和運行管護。在確保工程安全、生態(tài)環(huán)境安全的前提下，探索引入社會資本參與小型水庫經(jīng)營，用經(jīng)營收益承擔(dān)部分管護費用，并督促經(jīng)營者參與管護。鼓勵水庫管理單位在確保水質(zhì)安全的前提下，采取“人放天養(yǎng)”模式開展生態(tài)養(yǎng)魚，其收入由縣級財政統(tǒng)籌用于全縣小型水庫運行維護。

3.3 除險加固規(guī)劃應(yīng)動態(tài)調(diào)整

實行小型水庫除險加固規(guī)劃動態(tài)調(diào)整管理機制，下放權(quán)限，允許各地根據(jù)輕重緩急，調(diào)整規(guī)劃，優(yōu)先用于更急、更險的水庫，特別是優(yōu)先用于因遭受暴雨洪澇、地震等災(zāi)害出現(xiàn)險情的水庫。同時，各地要統(tǒng)籌安排使用資金，加大項目整合力度，協(xié)調(diào)推進除險加固項目。目前，小型病險水庫除險加固投資標(biāo)準(zhǔn)為：小(1)型500萬元/座，小(2)型190萬元/座，中省資金按照投資的90%左右進行補助?？h級政府可根據(jù)每座小型病險水庫實際情況，按照“一庫一策”的模式，合理編制設(shè)計方案和投資概算，統(tǒng)籌安排使用中省除險加固資金。項目完成后的結(jié)余資金，應(yīng)繼續(xù)用于規(guī)劃外以及新增的小型病險水庫除險加固，尤其是對因災(zāi)害造成險情急需整治的小型水庫。同時可以開展安全鑒定和項目申報工作，做到項目建設(shè)和程序流程“齊步走”，確保水庫安全運行。對于防洪道路建設(shè)，可積極探索通過整合項目和吸引社會資本投入的方式實施。

3.4 深化管護體制改革

鼓勵基層根據(jù)自身實際情況，積極探索創(chuàng)新管護機制，對分散管理的小型水庫全面推行區(qū)域集中管護、政府購買服務(wù)、“以大帶小”等專業(yè)化管護模式。鼓勵有條件的地區(qū)，由縣級人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或其授權(quán)部門明確具有一定能力的機構(gòu)，以縣域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為片區(qū)，對片區(qū)內(nèi)的小型水庫實行統(tǒng)一管護，加強管護機構(gòu)能力建設(shè)指導(dǎo)，建立績效考核機制。鼓勵通過政府購買服務(wù)的方式，有序引導(dǎo)符合要求的企業(yè)、機構(gòu)、社會組織等社會力量參與小型水庫運行管護，并根據(jù)本轄區(qū)相關(guān)制度、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范確定購買內(nèi)容，編制指導(dǎo)目錄和合同范本，規(guī)范購買服務(wù)流程，明晰雙方職責(zé)。鼓勵符合就近代管條件的小型水庫，委托給大中型水利工程管理單位管護，發(fā)揮其專業(yè)技術(shù)和人力資源優(yōu)勢，對小型水庫實施專業(yè)化管護。

3.5 加大績效考評力度

牢固樹立“花錢必問效”“無效必追責(zé)”的理念，進一步完善除險加固和運行管護資金績效預(yù)算監(jiān)督管理體系，加大績效考評力度，確保資金管得住、用得好、效益高。健全財務(wù)公開、問題舉報、查處反饋等機制，增強項目建設(shè)的透明度。進一步加大監(jiān)督檢查力度，積極引入社會組織等第三方力量，開展除險加固和運行管護資金績效評價工作。強化結(jié)果運用，將績效考評情況作為水利相關(guān)資金分配的重要因素。

4 結(jié)語

四川省小型水庫量大面廣，80%的小型水庫建于20世紀(jì)50至70年代，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)總體偏低，運行時間較長，設(shè)施老化嚴(yán)重，除險加固不徹底，大部分小型水庫由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理，管護能力不足。由于先天不足、后天失養(yǎng)，小型水庫安全隱患依然突出，是防汛抗旱的薄弱環(huán)節(jié)。近年來，省財政廳、省水利廳按照中央、國務(wù)院和省委、省政府的有關(guān)部署，加大資金支持力度開展小型病險水庫除險加固，切實保障了水庫安全，有效發(fā)揮了水庫防洪、供水、灌溉等綜合效益。但全省小型水庫量大面廣，隨著歲月推移，許多水庫接近或達到設(shè)計使用年限，或因超標(biāo)洪水、地震等原因，工程老化毀損，仍有部分水庫陸續(xù)進入病險行列。因此，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，以及水利部“十四五”期間水庫除險加固和運行管護的總體要求和目標(biāo)任務(wù)，各級政府和部門應(yīng)理順和完善管理體制，切實落實地方政府屬地管理責(zé)任和部門監(jiān)督指導(dǎo)責(zé)任，將水庫除險加固納入“十四五”規(guī)劃和相關(guān)計劃，做好組織實施；建立穩(wěn)定的資金渠道，健全常態(tài)化工作機制，確保水庫病險隱患早發(fā)現(xiàn)、早除險、早恢復(fù)，充分發(fā)揮水庫工程在水旱災(zāi)害防御、供水保障和農(nóng)業(yè)灌溉等方面的作用，提升資金使用效益，推進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

致謝：本文在調(diào)研過程中得到了資中縣財政局、資中縣水利局等單位和相關(guān)人員的大力支持，在此表示誠摯的感謝。