《四川省節(jié)約用水辦法》幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題解讀

周 蕓

(四川省水利科學(xué)研究院，成都，610072)

《四川省節(jié)約用水辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)2017年立項(xiàng)，2020年11月2日省政府第57次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，11月9日以省政府令第343號(hào)公布，自2021年1月1日起施行?！掇k法》設(shè)置5章43條84款，包括：總則(8條)、節(jié)約用水管理(10條)、節(jié)約用水措施(10條)、保障與監(jiān)督(13條)、附則(2條)[1]。

1 制定依據(jù)

《辦法》結(jié)合四川省實(shí)際，制定時(shí)主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》(以下簡(jiǎn)稱《水法》)、《四川省〈中華人民共和國(guó)水法〉實(shí)施辦法》《國(guó)家節(jié)水行動(dòng)方案》《四川省節(jié)水行動(dòng)實(shí)施方案》等法律、法規(guī)、方案；參考了《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《四川省城市供水條例》《四川省水利工程管理?xiàng)l例》《四川省城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》《水效標(biāo)識(shí)管理辦法》《四川省取水許可和水資源費(fèi)征收管理辦法》《四川省城市節(jié)約用水管理辦法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等；同時(shí)借鑒國(guó)內(nèi)貴州、湖南等省地方立法。

2 管理體制

節(jié)約用水涉及各行各業(yè)，涉及政府、部門、基層和社會(huì)公眾。《辦法》結(jié)合當(dāng)前國(guó)家推進(jìn)節(jié)約用水工作有關(guān)部署，順應(yīng)新一輪政府機(jī)構(gòu)改革精神，對(duì)四川省節(jié)約用水管理體制進(jìn)行了較為具體的規(guī)定，將政府、節(jié)約用水各相關(guān)管理部門的職責(zé)通過(guò)規(guī)章形式予以明確。特別強(qiáng)調(diào)了縣級(jí)以上人民政府對(duì)節(jié)約用水工作的領(lǐng)導(dǎo)，節(jié)約用水工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制的協(xié)調(diào)作用[1]，省水行政主管部門負(fù)責(zé)全省節(jié)約用水的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，省住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門、省經(jīng)濟(jì)和信息化主管部門、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門、省教育主管部門、省機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門等指導(dǎo)和做好相關(guān)節(jié)約用水工作。針對(duì)三級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的不同，《辦法》對(duì)省、市(州)、縣(市、區(qū))節(jié)約用水管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工有所區(qū)別。

3 節(jié)水規(guī)劃

《水法》第十七條規(guī)定專業(yè)規(guī)劃由縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門編制。根據(jù)《水法》規(guī)定和四川多年來(lái)的《節(jié)水規(guī)劃》編制實(shí)踐，《辦法》第九條明確了節(jié)水規(guī)劃的編制主體，規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府發(fā)展改革部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)水行政等部門，根據(jù)上一級(jí)節(jié)約用水規(guī)劃以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，編制本行政區(qū)域節(jié)約用水規(guī)劃，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施[1]。

這條規(guī)定和一些省不一樣，調(diào)研時(shí)一些市州的同志也提出了異議，認(rèn)為應(yīng)由水行政主管部門牽頭，但省發(fā)展改革委沒(méi)有提出過(guò)異議。

4 節(jié)水評(píng)價(jià)

《辦法》第十一條第二款明確了節(jié)水評(píng)價(jià)制度，規(guī)定開(kāi)展水資源論證的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)將節(jié)水評(píng)價(jià)作為水資源論證的內(nèi)容。

水利部《關(guān)于開(kāi)展規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定的節(jié)水評(píng)價(jià)范圍是：(一)與取用水相關(guān)的水利規(guī)劃；(二)與取用水相關(guān)的水利工程項(xiàng)目；(三)需開(kāi)展水資源論證的相關(guān)規(guī)劃；(四)辦理取水許可的非水利建設(shè)項(xiàng)目。從城市公共管網(wǎng)等取水的高耗水建設(shè)項(xiàng)目宜參照本意見(jiàn)開(kāi)展節(jié)水評(píng)價(jià)工作。

如何規(guī)定節(jié)水評(píng)價(jià)范圍起草時(shí)有爭(zhēng)議，《辦法》最后參照《貴州省節(jié)約用水條例》[2]，一句話概括了節(jié)水評(píng)價(jià)范圍，便于大家明白和使用。

5 節(jié)水“三同時(shí)”

《辦法》第十二條在《水法》規(guī)定的“新建、擴(kuò)建、改建建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)制訂節(jié)水措施方案，配套建設(shè)節(jié)水設(shè)施。節(jié)水設(shè)施應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)”外，增加了“將節(jié)水設(shè)施的建設(shè)資金納入主體工程投資總概算”“對(duì)建成的節(jié)水設(shè)施應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)運(yùn)行維護(hù)管理，不得擅自停止使用”“已建成的建設(shè)項(xiàng)目沒(méi)有配套節(jié)水設(shè)施的，有條件的應(yīng)當(dāng)逐步進(jìn)行節(jié)水設(shè)施的配套建設(shè)”[1]等規(guī)定，細(xì)化了節(jié)水“三同時(shí)”，增強(qiáng)了操作性。

《辦法》曾考慮規(guī)定“節(jié)水設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收不得使用”，調(diào)研時(shí)有的市州的同志認(rèn)為《水法》沒(méi)有說(shuō)未經(jīng)驗(yàn)收不得使用，節(jié)水設(shè)施不涉及質(zhì)量、安全問(wèn)題，不應(yīng)該強(qiáng)制規(guī)定驗(yàn)收后才能使用。

《辦法》還曾考慮吸收《成都市節(jié)約用水管理?xiàng)l例》“年設(shè)計(jì)用水量3萬(wàn)方以上的項(xiàng)目，節(jié)水方案應(yīng)當(dāng)報(bào)水行政主管部門備案”、《云南省節(jié)約用水條例》“初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)審查時(shí)，將節(jié)水實(shí)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)列入項(xiàng)目審查內(nèi)容并通知同級(jí)水行政主管部門參加審查”等內(nèi)容，但因?yàn)槿鄙偕衔环ㄒ罁?jù)，反對(duì)意見(jiàn)比較大而沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。

6 用水定額

《辦法》第十三條明確用水定額的制訂、審核、公布、備案、修訂程序和使用范圍?！端ā返谒氖邨l，明確規(guī)定省有關(guān)行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定制訂工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)用水定額，提交省水行政主管部門和市場(chǎng)監(jiān)督管理部門審核同意后，由省人民政府公布，并報(bào)上一級(jí)水行政主管部門和市場(chǎng)監(jiān)督管理部門備案。

四川2016年、2020年用水定額修訂中各部門配合問(wèn)題比較多，用水定額調(diào)查數(shù)據(jù)的代表性、準(zhǔn)確性難以保證，用水定額成果質(zhì)量堪憂，第十三條如何更好落實(shí)尚需要各部門密切配合。規(guī)劃編制、取水許可、節(jié)水評(píng)價(jià)、計(jì)劃用水、節(jié)水監(jiān)督檢查和考核等，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行行業(yè)用水定額，執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題應(yīng)及時(shí)反饋以便下一步修訂。

7 計(jì)劃用水

《辦法》第十四條、第十五條明確計(jì)劃用水的管理主體、計(jì)劃用水單位的范圍、計(jì)劃用水單位的節(jié)水責(zé)任。規(guī)定對(duì)納入取水許可管理的單位和使用公共管網(wǎng)供水用水量較大的單位實(shí)行計(jì)劃用水管理。規(guī)定納入取水許可管理的單位的用水計(jì)劃，由縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門依法核定；使用公共管網(wǎng)供水用水量較大的單位的用水計(jì)劃，由縣級(jí)以上地方人民政府城市供水行政主管部門依法核定。規(guī)定使用公共管網(wǎng)供水用水量較大的單位的具體范圍由市(州)人民政府城市供水行政主管部門會(huì)同同級(jí)水行政主管部門共同確定并向社會(huì)公布[1]。

計(jì)劃用水管理工作是提高精細(xì)化水平、落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先”的有力抓手?！端ā返谒氖艞l規(guī)定“用水應(yīng)當(dāng)計(jì)量，并按照批準(zhǔn)的用水計(jì)劃用水”。水利部《計(jì)劃用水管理辦法》要求由水行政主管部門統(tǒng)一實(shí)施計(jì)劃用水管理，并對(duì)此進(jìn)行考核和監(jiān)督檢查。每年國(guó)務(wù)院對(duì)各省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理考核中，均對(duì)水利部門實(shí)行計(jì)劃用水情況進(jìn)行考核。各省對(duì)計(jì)劃用水管理主體的規(guī)定不一致。對(duì)于納入取水許可管理單位的計(jì)劃用水，由水行政主管部門通過(guò)取水許可、下達(dá)取水計(jì)劃等手段實(shí)施管理，并無(wú)爭(zhēng)議。對(duì)于其他用水大戶(使用公共管網(wǎng)供水的)的計(jì)劃用水管理，各省節(jié)水立法的規(guī)定不一致，執(zhí)行水利部《計(jì)劃用水管理辦法》的規(guī)定不一致。

四川省關(guān)于公共供水管網(wǎng)內(nèi)計(jì)劃用水的管理主體規(guī)定不明確，實(shí)際工作中公共管網(wǎng)計(jì)劃用水主管部門也不統(tǒng)一。成都、自貢、樂(lè)山由水行政主管部門實(shí)施，瀘州由市城管執(zhí)法局實(shí)施，其他市(州)大多由住建局實(shí)施。相關(guān)行業(yè)部門計(jì)劃用水管理薄弱。從水利部督查檢查、縣域節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)技術(shù)評(píng)估、水利行業(yè)節(jié)水機(jī)關(guān)驗(yàn)收等來(lái)看，四川公共供水管網(wǎng)內(nèi)計(jì)劃用水問(wèn)題較多。在2019年水利部對(duì)四川省節(jié)約用水的監(jiān)督檢查中，通過(guò)對(duì)有關(guān)企業(yè)、學(xué)校等用水單位的現(xiàn)場(chǎng)檢查，要求水利部門整改“未按規(guī)定時(shí)間下達(dá)用水計(jì)劃、未按照要求向超計(jì)劃用水單位發(fā)出警告、未按規(guī)定程序調(diào)整有關(guān)單位用水計(jì)劃、超計(jì)劃用水、未納入計(jì)劃用水管理”等問(wèn)題。四川省水利廳計(jì)劃由水行政主管部門統(tǒng)一實(shí)施計(jì)劃用水管理來(lái)解決這些問(wèn)題，但經(jīng)過(guò)調(diào)研、征求意見(jiàn)、協(xié)商，有關(guān)部門認(rèn)為暫時(shí)難以統(tǒng)一，《辦法》最終確定公共供水管網(wǎng)內(nèi)和管網(wǎng)外計(jì)劃用水采用不同的行政管理主體。

8 水平衡測(cè)試

目前，國(guó)家對(duì)用水戶水平衡測(cè)試沒(méi)有強(qiáng)制性要求，但為了促進(jìn)節(jié)約用水，一些省、市(包括成都)對(duì)計(jì)劃用水戶進(jìn)行了強(qiáng)制性規(guī)定。根據(jù)水利部《計(jì)劃用水管理辦法》、節(jié)水載體的建設(shè)要求等，《辦法》第十六條、第十七條明確了水平衡測(cè)試的范圍和相關(guān)部門的作用。既要強(qiáng)化水平衡測(cè)試在節(jié)水管理中的作用，又要符合上位法的規(guī)定，同時(shí)不給用水單位帶來(lái)額外負(fù)擔(dān)。

9 用水統(tǒng)計(jì)

《辦法》第十八條明確縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門會(huì)同有關(guān)行業(yè)主管部門，建立健全用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，開(kāi)展用水統(tǒng)計(jì)工作，實(shí)現(xiàn)節(jié)約用水信息共享。

目前，由于對(duì)統(tǒng)計(jì)重視不夠，各行業(yè)節(jié)水?dāng)?shù)據(jù)無(wú)法共享，一些重要的節(jié)水?dāng)?shù)據(jù)混亂、矛盾，比如高效節(jié)水灌溉面積、灌溉水利用系數(shù)、農(nóng)業(yè)用水計(jì)量率、再生水利用率、城鎮(zhèn)管網(wǎng)漏損率等，迫切需要加強(qiáng)用水、節(jié)水統(tǒng)計(jì)工作。

10 非常規(guī)水利用

開(kāi)發(fā)利用非常規(guī)水源，是增加水資源供給、解決水資源緊缺的途徑之一。四川作為南方相對(duì)豐水地區(qū)，但再生水等非常規(guī)水源利用率比較低，目前不適宜對(duì)非常規(guī)水源利用做強(qiáng)制性規(guī)定。

依據(jù)《水法》第五十二條“鼓勵(lì)使用再生水”原則，參照《四川省城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》第三十五條，《辦法》第二十七條規(guī)定城鎮(zhèn)園林綠化、河湖景觀、環(huán)境衛(wèi)生、消防等市政用水應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用再生水、雨水等非常規(guī)水源，第二十六條規(guī)定新建公共建筑應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定安裝再生水回用設(shè)施。

11 水價(jià)調(diào)節(jié)激勵(lì)

《辦法》第三十二條第三款規(guī)定非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)的收入優(yōu)先用于管網(wǎng)和水質(zhì)提升改造等，可以提取一定比例獎(jiǎng)勵(lì)節(jié)水成效突出的企業(yè)。超定額累進(jìn)加價(jià)收入的使用原則是財(cái)政、發(fā)改、住建、水利幾經(jīng)溝通的結(jié)果?！掇k法》沒(méi)有規(guī)定“非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)的收入主要作為供水企業(yè)收入”(川發(fā)改價(jià)格〔2018〕509號(hào)提法)，希望該收入達(dá)到促進(jìn)節(jié)水的首要目的，既有操作意義，又不與已出臺(tái)文件(發(fā)改價(jià)格〔2017〕1792號(hào)、川發(fā)改價(jià)格〔2018〕509號(hào)等)產(chǎn)生大的沖突。

12 合同節(jié)水

《辦法》第三十八條提出“推廣合同節(jié)水管理模式”。《四川省節(jié)水行動(dòng)實(shí)施方案》提出“創(chuàng)新節(jié)水服務(wù)模式，拓展投融資渠道，在公共機(jī)構(gòu)、公共建筑、高等院校、高耗水工業(yè)、高耗水服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)灌溉、供水管網(wǎng)漏損控制等領(lǐng)域，引導(dǎo)和推動(dòng)合同節(jié)水管理”。國(guó)家發(fā)展改革委、水利部、國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于推進(jìn)合同節(jié)水管理促進(jìn)節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》(發(fā)改環(huán)資〔2016〕1629號(hào))也有類似規(guī)定。目前，合同節(jié)水已經(jīng)在樂(lè)山師范學(xué)院等高校、醫(yī)院和公共機(jī)構(gòu)開(kāi)展，節(jié)水效果顯著，培育了一批具有專業(yè)技術(shù)、融資能力強(qiáng)的節(jié)水服務(wù)企業(yè)，四川節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步健康發(fā)展。

13 名詞釋義

《辦法》第四十二條名詞釋義參照《水資源術(shù)語(yǔ)》《水效標(biāo)識(shí)管理辦法》《企業(yè)水平衡測(cè)試通則》《工業(yè)用水節(jié)水術(shù)語(yǔ)》。

重要的是規(guī)范易混淆概念。如再生水，很多人弄不清再生水是什么，弄不清再生水和另外一個(gè)常說(shuō)的概念“中水”是什么關(guān)系，經(jīng)常把企業(yè)內(nèi)部循環(huán)利用的水認(rèn)為是再生水?！掇k法》實(shí)施后有必要在水利、住建等部門統(tǒng)一再生水的定義、統(tǒng)計(jì)范圍(建議按《水利部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范非常規(guī)水源統(tǒng)計(jì)工作的通知》(辦節(jié)約〔2019〕241號(hào)))，同時(shí)做好宣傳工作。

14 其他需要說(shuō)明的事項(xiàng)

14.1 總量和強(qiáng)度控制

鑒于《四川省城市供水條例》第十二條已規(guī)定“在城市公共供水管網(wǎng)能夠滿足用水需要的地區(qū)，不得批準(zhǔn)新建自備井，已建的應(yīng)當(dāng)限期關(guān)閉”，《辦法》未在第十條“總量和強(qiáng)度控制”里重復(fù)規(guī)定。但目前仍然存在這種情況，需要引起高度重視。

14.2 法律責(zé)任

原來(lái)考慮過(guò)單列法律責(zé)任一章，設(shè)置違反節(jié)水管理制度、不按期繳納超定額加價(jià)水費(fèi)、浪費(fèi)水資源等法律責(zé)任條款，但法律責(zé)任比較難把握，有的省份節(jié)水辦法處罰力度很大，有的很小，有的甚至沒(méi)有處罰章節(jié)。幾經(jīng)考慮，最后刪除了法律責(zé)任專章，只做了原則性的規(guī)定。

14.3 用水監(jiān)控

原本設(shè)想在第二章單獨(dú)規(guī)定一條“用水監(jiān)控”制度，但這一條尤其是安裝在線監(jiān)測(cè)設(shè)備是水利部一個(gè)文件提出的，而且運(yùn)行管理費(fèi)用需要自行承擔(dān)，容易給用水單位增加沒(méi)有上位法規(guī)定的負(fù)擔(dān)，幾經(jīng)討論還是刪除了，只在監(jiān)督與保障一章第三十九條第二款規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門確定和向社會(huì)公布本行政區(qū)域重點(diǎn)監(jiān)控用水單位名錄，并進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督”。