灌區(qū)管理單位水行政執(zhí)法工作與河長制工作相結(jié)合的新路徑探索

張鈺佳

(四川省都江堰水利發(fā)展中心東風(fēng)渠管理處，成都，610081)

背景

江河湖泊是寶貴的綠色財富，是生態(tài)系統(tǒng)和國土空間的重要組成部分[1]，具有不可替代的資源功能、生態(tài)功能和經(jīng)濟功能，水環(huán)境在整個生態(tài)功能中具有綜合性、整體性特點，對生產(chǎn)生活更具有直接性、利害性的影響。

全面推行河長制是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從人與自然和諧共生、加快推進生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略高度作出的重大決策部署，是破解我國新老水問題、保障國家水安全的重大制度創(chuàng)新。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次對生態(tài)文明建設(shè)作出重要指示，強調(diào)了“綠水青山就是金山銀山”“要像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境、像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”，特別是在推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上強調(diào)“要走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發(fā)”[2]，并從中華民族永續(xù)發(fā)展的高度，指出“河川之危、水源之危是生存環(huán)境之危、民族存續(xù)之?！盵2]，要求“從全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，重視解決好水安全問題。”習(xí)近平總書記來川視察調(diào)研時強調(diào)，“堅持把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，把建設(shè)長江上游生態(tài)屏障、維護國家生態(tài)安全放在生態(tài)文明建設(shè)首要位置”。在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)，“要深入實施水污染防治行動計劃，保障飲用水安全，基本消滅城市黑臭水體，還給老百姓清水綠岸、魚翔淺底的景象”。這些重大部署和重要指示，為我們做好河(湖)管理保護工作提供了根本遵循。

1 東風(fēng)渠灌區(qū)水行政執(zhí)法工作基本情況

1.1 東風(fēng)渠灌區(qū)概況

四川省都江堰水利發(fā)展中心東風(fēng)渠管理處成立于1956年，隸屬于四川省水利廳，管轄河渠16條，全長800km，主要承擔(dān)著向成都、眉山、資陽、樂山4市20個縣(市、區(qū))及天府新區(qū)輸送生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水和灌區(qū)防汛抗旱減災(zāi)的任務(wù)，灌區(qū)總控面積3546km2，受益人口1200萬以上。

1.2 東風(fēng)渠管理處水政監(jiān)察工作職責(zé)

東風(fēng)渠管理處水政科是管理東風(fēng)渠水資源、河渠道、水工程和設(shè)施，履行督查職責(zé)的科室。監(jiān)督實施取水許可、水資源征收管理制度，查處無證取水或不按規(guī)定取水的違法行為以及拒交水資源費案件；監(jiān)督防治水污染、計劃用水和節(jié)約用水；監(jiān)督東風(fēng)渠管理范圍內(nèi)開發(fā)建設(shè)項目，以及涉獵行洪安全、河流流態(tài)和流勢的各種生產(chǎn)活動；保護東風(fēng)渠河渠道水工程與設(shè)施；實施河渠道清障和防汛執(zhí)法；對河道監(jiān)督管理問題進行查處；保護東風(fēng)渠水工程，查處破壞水工程及設(shè)施案件、侵犯東風(fēng)渠水利工程管理單位權(quán)益行為，監(jiān)督管理東風(fēng)渠水工程保護區(qū)。

2 四川省河長制工作開展情況

2016年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第28次會議審議通過了《關(guān)于全面推行河長制的意見》(以下簡稱《意見》)。四川省積極響應(yīng)，省委省政府于2017年印發(fā)了《四川省貫徹落實〈關(guān)于全面推行河長制的意見〉實施方案》，為維護河湖健康生命、實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供了制度保障，對四川省水環(huán)境治理工作起了良好推動作用。在實行河湖長制之前，沱江是整個長江流域污染最嚴(yán)重的支流，沱江小河的污染情況比干流嚴(yán)重，生活污水、工業(yè)污水、畜牧業(yè)污水等大量排入干支流全流域，各類污染都非常多，排放的污染物大大超過河流環(huán)境容量。河長制實施后，四川全面建立了“五大體系”，取得了顯著成效。

一是全面建立河湖體系。四川省將本省所有7415條河流、7817座水庫、2458條常年流水渠道和12個濕地都納入河長制管理，并且將瀘沽湖等29個重要天然湖泊也納入湖長制管理[3]。四川所有的河流湖泊都編制了相應(yīng)的“一河一策”管理保護方案，做到了因河施策、統(tǒng)籌管理。

二是全面建立河長體系。四川設(shè)立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河長、湖長。四川省總河長由省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，22名省級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任全省主要河湖河長、湖長；市、縣、鄉(xiāng)各級河長、湖長均由同級黨委、人大、政府、政協(xié)有關(guān)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；此外，各地還設(shè)立了民間河長、記者河長、企業(yè)河長、河小青等愛河護河組織，探索建立了各級河長辦與法院、檢察院、公安建立行政執(zhí)法和刑事司法相互銜接等工作機制[4]；省市縣設(shè)立河長制辦公室，確定了河長聯(lián)絡(luò)員單位，共同承擔(dān)河長制湖長制統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、組織、督導(dǎo)、考核工作。

三是全面建立制度體系。四川建立了巡河問河、督查暗訪、考核激勵等制度，采取多種機制，促進河長制工作高效推進；頒布《四川省沱江流域水環(huán)境保護條例》《雅安市村級河(湖)長制條例》《四川省河長制湖長制工作條例》；在全國率先出臺了河長制提示、約談、通報制度，針對河湖管理保護突出問題起到了有效的警示作用。

四是全面建立推進體系。四川每年各級各地層層召開河長工作會議、現(xiàn)場工作推進會議，全面安排部署河長制湖長制工作[4]；與重慶、甘肅等七個周邊省市全部簽署河流管理保護合作協(xié)議；各級河長辦與法院、檢察院、公安建立行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制，促進行政執(zhí)法機關(guān)與檢察機關(guān)的協(xié)作配合，依法向司法機關(guān)移送涉水案多起。

五是全面建立信息管理體系。四川充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、無人機、新媒體等現(xiàn)代技術(shù)進行巡河查河，將河長制基礎(chǔ)信息錄入平臺，建成“一張圖”數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)國家、市縣和各主要職能部門河湖數(shù)據(jù)能夠互聯(lián)互通[4]；對國家移交的多個疑似影響河湖生態(tài)環(huán)境問題的衛(wèi)星照片進行現(xiàn)場全面復(fù)核，并及時開展相應(yīng)處置。

總之，四川省水環(huán)境發(fā)生了明顯改善，污染非常嚴(yán)重的沱江目前水質(zhì)改善非常明顯，黑臭水體得到治理、農(nóng)村面源管控和監(jiān)測能力提升，河湖岸線管理進一步規(guī)范，河(渠)道管理工作朝著積極良好趨勢發(fā)展，河湖面貌不斷改善。

3 當(dāng)前灌區(qū)水行政執(zhí)法過程中面臨的困難與問題

當(dāng)前在推進河長制工作中，灌區(qū)水管單位與地方職能部門缺乏有效溝通機制，尚未形成監(jiān)管合力，仍存在責(zé)任不夠明確、制度不夠健全、機制不夠完善等問題，暴露出灌區(qū)水行政執(zhí)法難的困境，造成工作推進緩慢。具體表現(xiàn)在：

(1)河渠管轄區(qū)域面積大，巡查力度不足，技術(shù)能力有限，基礎(chǔ)能力薄弱。水管單位每條渠道的巡渠(河)人員較少，設(shè)備配置較低，當(dāng)遇洪水期、雷雨天、冬休期間等要增加巡查次數(shù)時，巡渠(河)人員的工作量大大增加，且巡查車輛無法在狹小渠道通過，要靠巡渠人員步行前往巡查點，不僅增加工作時間，而且效率大大降低。水管單位執(zhí)法部門與地方自然資源、城市綜合執(zhí)法、司法執(zhí)法等部門相比，無論是執(zhí)法設(shè)備、人員數(shù)量等方面的配備，還是在經(jīng)費投入、技術(shù)保障等方面都存在一定的差距。

(2)河渠管轄區(qū)域情況不明確，區(qū)域、單位內(nèi)資源信息共享不充分，發(fā)現(xiàn)問題協(xié)調(diào)處置聯(lián)動機制亟待加強。河渠道管理工作與河長制工作任務(wù)重，具有長期性，河渠管轄范圍不明，致使工作人員無法有效聯(lián)系河道相對應(yīng)的河長，造成現(xiàn)場情況匯報處理滯后。加之各部門的信息化建設(shè)是獨立不互通的，沒有充分共享，形成了“信息孤島”，對行政執(zhí)法效能有一定制約。對于工程建設(shè)項目出現(xiàn)占用水資源的情況，由于相關(guān)單位間未建立信息共享機制，部分建設(shè)單位雖在生態(tài)環(huán)境、交通、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關(guān)職能部門進行了報批，但未向水利部門或水管單位報備，建設(shè)單位在未得到水利部門或水管單位同意施工的情況下便開始施工，致使出現(xiàn)破壞河渠、水域河岸、污染水源等行為發(fā)生，影響了河渠道正常運行，對水質(zhì)造成污染，破壞生態(tài)環(huán)境。信息的不互通也導(dǎo)致水管單位在巡查監(jiān)管過程中，無法在水利系統(tǒng)中查找相關(guān)資料對其項目進行了解，造成工作被動。

(3)宣傳引導(dǎo)力度不夠深入，工作人員專業(yè)性不夠強，公眾參與程度較低、積極性不夠高。當(dāng)前，在全面推行河長制的浪潮中，往往是水管單位和地方河長辦在宣傳方面唱“獨角戲”，雖然做了大量的宣傳報道，社會各界的水生態(tài)環(huán)境保護意識有了提高，取得了一定的成效，但是僅靠水管單位、河長辦的宣傳，力度遠遠不夠，需要充分調(diào)動群眾的力量，參與到河湖管理保護中來，營造珍惜河湖、關(guān)愛河湖、保護河湖的濃厚氛圍，不斷增加公眾的責(zé)任意識。同時，從事灌區(qū)執(zhí)法監(jiān)管的工作人員、河渠管理人員由于缺乏專業(yè)的學(xué)習(xí)，在對河渠道進行管理保護過程中，對河長制、法律法規(guī)等內(nèi)容了解不夠，專業(yè)性不強，造成不能很好地處理涉水環(huán)境的問題。

4 水行政執(zhí)法工作與河長制相結(jié)合新路徑

河長制要從根本上做到“有名有實”向“有效有能”轉(zhuǎn)變，需要各級職能部門齊抓共管、形成合力共同推進。進入新時代，迎來新制度、新理念、新格局，灌區(qū)水管單位應(yīng)在水行政執(zhí)法工作中積極探索與河長制相結(jié)合的新路徑。

4.1 進一步凝聚共識，持續(xù)提高灌區(qū)水行政執(zhí)法效能

河長制的建立，讓每一條河都有了河長，使得條條河渠都有了“管家”。灌區(qū)水政執(zhí)法工作的開展需要緊緊依靠基層政府，依靠河長制的制度優(yōu)勢，借助河長管河治河的力量，與各級河長、河道巡河員一道，進一步凝聚共識，共同推進河渠的治理與保護，切實增強巡河實效，不斷提高灌區(qū)水行政執(zhí)法效能。

一是簽署《聯(lián)防聯(lián)控框架協(xié)議》。按照《四川省河長制辦公室關(guān)于在都江堰灌區(qū)開展河長與灌區(qū)管理單位互訪活動的通知》(川河長制辦函〔2020〕49號)的要求，秉持“區(qū)域協(xié)調(diào)、信息共享、平等互利、友好互助”的原則，灌區(qū)水管單位積極推進與地方河長辦簽訂《聯(lián)防聯(lián)控框架協(xié)議》，以持續(xù)改善提升人民渠水環(huán)境質(zhì)量、保障水安全、促進灌區(qū)與地方共同發(fā)展為目標(biāo)，積極開展水資源保護、水域岸線管理保護、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管等方面協(xié)作工作，構(gòu)建聯(lián)動機制，推動共建共治，促進綠色發(fā)展，穩(wěn)步提升東風(fēng)渠干渠水環(huán)境質(zhì)量，提高應(yīng)急處置能力和管控水平。

二是建立聯(lián)合巡查制度。以問題為導(dǎo)向，開展聯(lián)合巡查工作，探索每季度組織1次聯(lián)合巡查工作，重在發(fā)現(xiàn)影響灌區(qū)水環(huán)境質(zhì)量的問題，嚴(yán)厲查處河(渠)道岸線“亂象”及各類涉水違法行為，詳實記錄問題基本情況，列明臺賬，實行清單式管理，共同推進治理。

三是鞏固河長互訪制度成果。針對灌區(qū)內(nèi)存在的問題，定期開展河長互訪活動，通報河長制工作開展、水環(huán)境治理推進等情況，推動影響干渠水環(huán)境質(zhì)量的問題得以解決，總結(jié)交流灌區(qū)和地方河長制工作好經(jīng)驗和好作法，相互促進、相互提升，持續(xù)推進河、湖、渠、塘水域面貌持續(xù)改善。

四是加大執(zhí)法資金投入力度。以深入學(xué)習(xí)貫徹《四川省河湖長制條例》為契機，積極爭取管護經(jīng)費，增添執(zhí)法裝備，充實巡河(渠)技術(shù)力量，強化與地方有關(guān)執(zhí)法部門的溝通銜接，夯實灌區(qū)水行政執(zhí)法基礎(chǔ)力量。

4.2 進一步共享信息，推動突發(fā)事件應(yīng)急處置有力有序

一是建立信息共享制度。灌區(qū)水管單位與地方職能部門共享轄區(qū)內(nèi)水庫、河道、渠道、塘壩等水域環(huán)境風(fēng)險隱患點、工業(yè)污染、畜禽養(yǎng)殖、水質(zhì)監(jiān)測、水域岸線管控、“四亂現(xiàn)象”等基本信息，合理制定監(jiān)管防治措施，實現(xiàn)“目標(biāo)同向、工作同步、問題同治、成果共享”。

二是健全突發(fā)事件應(yīng)急處置機制。各有關(guān)單位應(yīng)密切關(guān)注灌區(qū)水環(huán)境質(zhì)量，如出現(xiàn)異常現(xiàn)象，應(yīng)立即互通信息、快速處理，做到消息可靠、位置準(zhǔn)確、行動迅速、處置得當(dāng)，最大限度降低損失，維護社會穩(wěn)定大局，不斷提高依法治理能力和水平。

三是探索建立工作督察制度。加強溝通協(xié)調(diào)，重點督查年度工作任務(wù)落實情況、制度運行情況、河渠水環(huán)境突出問題治理推進等情況，積極探索同步治理、共同管護的新模式。

4.3 進一步宣傳引導(dǎo)，讓社會公眾變成“參與者”“監(jiān)督者”

一是拓寬宣傳渠道。水管單位與地方河長辦、地方政府積極聯(lián)合開展憲法、河長制、水法規(guī)、節(jié)水等內(nèi)容宣傳活動，通過短信、廣播、電視、直播、標(biāo)語、海報、微信、新媒體、走訪群眾等方式，采用群眾喜聞樂見的形式，不斷加大宣傳力度、深度、廣度。宣傳引導(dǎo)群眾形成健康環(huán)保的生活方式，調(diào)動群眾參與河湖治理的積極性，提升群眾對河長制管理工作的認(rèn)同感、責(zé)任感、幸福感，形成保護河湖人人參與、齊抓共管的良好社會風(fēng)尚，營造全社會共建、共治、共享的良好氛圍。

二是加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)。水管單位、地方政府定期聯(lián)合組織開展專項業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強對各管理站河長制相關(guān)工作的業(yè)務(wù)和技術(shù)指導(dǎo)，進一步規(guī)范依法行政行為，幫助基層工作人員提升業(yè)務(wù)能力和工作水平。

三是暢通投訴渠道。及時更新河長公示牌，設(shè)立公開投訴舉報熱線，引導(dǎo)公眾參與河湖治理與保護，讓群眾遇到影響水質(zhì)的行為或污染問題時，能夠在第一時間將違法違規(guī)情況反映到相關(guān)部門，由相關(guān)部門對違反行為進行查處，將影響降到最小，并接受社會各界監(jiān)督。

5 結(jié)語

河長制與執(zhí)法工作的結(jié)合是新時代治水思想的進一步提升。水政執(zhí)法工作依據(jù)河長制“加強河湖水域岸線管理保護”“加強執(zhí)法監(jiān)管”兩大主要任務(wù)，水管單位主動與地方政府、河長辦建立聯(lián)防聯(lián)控機制，打破各部門之間信息壁壘，加強部門間的聯(lián)系，推進共建共享共治，實現(xiàn)對違法違規(guī)行為快速有效打擊，進一步降低違法違規(guī)事件的產(chǎn)生率和影響。

灌區(qū)水管單位將始終堅定以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實四川水利高質(zhì)量發(fā)展“3226”總體工作思路，深化河長制管理及流域治理，積極學(xué)習(xí)借鑒地方河長先進經(jīng)驗，持續(xù)深化灌區(qū)管理單位與地方河長互訪活動，進一步加強灌區(qū)河渠水庫岸線管理，將在河(渠)道管理范圍內(nèi)違法亂搭、亂建、亂堆等違法違規(guī)行為消滅在萌芽狀態(tài)，促進全面落實河長制工作，確保灌區(qū)內(nèi)河流水清岸綠。