我國(guó)供熱計(jì)量收費(fèi)的現(xiàn)狀、問(wèn)題與改革策略

張曉剛

冬季居民供熱是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大事。2007年修訂實(shí)施的《節(jié)約能源法》規(guī)定，集中供熱的建筑分步驟實(shí)行供熱分戶計(jì)量、按照用熱量收費(fèi)的制度。我國(guó)推進(jìn)供熱計(jì)量改革、實(shí)施按熱收費(fèi)多年但成效不彰，目前仍存在硬件設(shè)施不到位、管理機(jī)制不完善、市場(chǎng)主體不積極等障礙。在《節(jié)約能源法》面臨修訂的時(shí)機(jī)，立足我國(guó)國(guó)情，分類(lèi)分步實(shí)施供熱計(jì)量收費(fèi)改革，推動(dòng)“樓棟計(jì)量、按戶分?jǐn)偂?，促進(jìn)供熱系統(tǒng)節(jié)能，緩解冬季能源供給壓力，保障冬季居民供熱，同時(shí)有助于改善環(huán)境質(zhì)量、減排二氧化碳，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)。

一、冬季供熱節(jié)能潛力和效益巨大

截至2020年底，我國(guó)冬季供熱面積約180億平方米，供熱用戶5億人左右，其中集中供熱面積120多億平方米，消耗約1.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，約占建筑能耗的18%、全社會(huì)總能耗近4%。推進(jìn)供熱精準(zhǔn)計(jì)量，促進(jìn)供熱系統(tǒng)從粗放向科學(xué)精準(zhǔn)發(fā)展，可產(chǎn)生顯著的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。

（一）有助于降低能源消耗、減少碳排放

如果全面實(shí)施科學(xué)精準(zhǔn)的供熱計(jì)量，按單位面積能耗下降20%計(jì)算，我國(guó)現(xiàn)有供熱面積有望實(shí)現(xiàn)節(jié)能約3600萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤。未來(lái)隨著新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)，我國(guó)冬季供熱面積預(yù)計(jì)將凈增100億平方米以上。以當(dāng)前供熱能耗計(jì)，推行供熱科學(xué)精準(zhǔn)計(jì)量可節(jié)能9900萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，減排二氧化碳2.7億噸。

（二）有助于推動(dòng)城市更新，增加經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能

國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，建筑節(jié)能和供熱系統(tǒng)節(jié)能是供熱計(jì)量科學(xué)準(zhǔn)確的前提。推進(jìn)供熱科學(xué)精準(zhǔn)計(jì)量，有利于促進(jìn)城市建筑節(jié)能和老舊管網(wǎng)改造，推動(dòng)城市更新。以北方某大城市為例，截至2020年底，全市供熱一次老舊管網(wǎng)尚有31.5%未改造、二次老舊管網(wǎng)尚有18%未改造，其他二三線城市供熱系統(tǒng)改造空間更大。推進(jìn)供熱計(jì)量收費(fèi)改革，有助于帶動(dòng)智慧供熱、節(jié)能服務(wù)、器具制造等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升供熱全產(chǎn)業(yè)鏈對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)度。

（三）有助于提升供熱服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)人民群眾幸福感

推進(jìn)供熱科學(xué)精準(zhǔn)計(jì)量，對(duì)熱源、管網(wǎng)、熱力站及末端各個(gè)供熱環(huán)節(jié)進(jìn)行計(jì)量和智能調(diào)控，有助于破解“遠(yuǎn)冷近熱”“過(guò)冷過(guò)熱”等供熱難題。同時(shí)，建立供熱計(jì)量和智能控制系統(tǒng)有助于供熱企業(yè)精準(zhǔn)掌握樓棟、用戶的實(shí)時(shí)用熱情況，不斷提升供熱服務(wù)質(zhì)量，既節(jié)約能源，也提升了居民舒適度和滿意度。

二、推進(jìn)供熱計(jì)量收費(fèi)改革存在三方面障礙

我國(guó)公共建筑領(lǐng)域?qū)嵤┕嵊?jì)量后，能耗普遍下降20%—30%，節(jié)能效果顯著，但在居住建筑領(lǐng)域困難和阻力較大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2019年底，已安裝供熱計(jì)量裝置的建筑面積約24億平方米，其中實(shí)現(xiàn)供熱計(jì)量收費(fèi)面積約10.5億平方米，分別占城鎮(zhèn)集中供熱總面積的22%和10%左右；北方采暖地區(qū)32%的新建建筑面積未安裝計(jì)量裝置，53%已安裝計(jì)量裝置的建筑面積沒(méi)有進(jìn)行計(jì)量收費(fèi)，其余基本為按面積收費(fèi)，按面積收費(fèi)與按熱收費(fèi)大量并存。我國(guó)供熱計(jì)量收費(fèi)改革難的原因主要有三個(gè)：

（一）硬件設(shè)施不到位

我國(guó)北方居住建筑在供熱計(jì)量所需硬件設(shè)施方面存在諸多短板，突出表現(xiàn)在：一是建筑節(jié)能效果不佳。我國(guó)居住建筑能耗普遍較高，特別是老舊小區(qū)尤為突出，建筑本身節(jié)能效果對(duì)供熱計(jì)量有較大影響。據(jù)調(diào)研，上世紀(jì)90年代以前建成的老房子的單位耗熱量是2000年以后建成房屋的1.5倍以上。二是供熱系統(tǒng)不匹配。老舊小區(qū)單管上下直通式供熱系統(tǒng)自動(dòng)化水平低，且“跑冒滴漏”現(xiàn)象較為普遍，運(yùn)行工況失調(diào)現(xiàn)象明顯，能源浪費(fèi)嚴(yán)重，無(wú)法滿足供熱準(zhǔn)確計(jì)量的要求。三是計(jì)量裝置不滿足需要。新建小區(qū)的計(jì)量裝置往往由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商安裝建設(shè)，產(chǎn)品選型往往質(zhì)量堪憂、以次充好。一些完成供熱計(jì)量改造的小區(qū)，供熱計(jì)量裝置在試用結(jié)束或損壞后，長(zhǎng)期閑置，供熱企業(yè)也未按供熱計(jì)量收費(fèi)。

（二）管理機(jī)制不完善

一是實(shí)施方式存疑，社會(huì)存在爭(zhēng)議。按面積收費(fèi)、按熱收費(fèi)還是二者有機(jī)結(jié)合，哪種才是更加科學(xué)合理的供熱計(jì)量收費(fèi)方式還存在一定爭(zhēng)議。二是法規(guī)體系不完善。目前，電、水、氣、熱四項(xiàng)城鎮(zhèn)公用事業(yè)中，只有供熱尚未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)條例，不利于供熱計(jì)量收費(fèi)工作落實(shí)開(kāi)展。三是政府部門(mén)不協(xié)同。供熱計(jì)量涉及城鄉(xiāng)建設(shè)、財(cái)政等多部門(mén)職責(zé)，財(cái)政等部門(mén)參與度不高，政策協(xié)同有待加強(qiáng)，未形成工作合力。

（三）市場(chǎng)主體不積極

從供熱企業(yè)角度看，供熱價(jià)格與成本倒掛是主要原因。一方面，部分老舊居住建筑隔熱保溫性能差，熱損失較大，既增加住戶采暖費(fèi)也增加供熱企業(yè)能源成本。如實(shí)施按熱收費(fèi)，供熱計(jì)量裝置投入一般由供熱企業(yè)承擔(dān)，加上后期運(yùn)維更換，成本較高。另一方面供熱計(jì)量收費(fèi)多“多退少不補(bǔ)”或“多退少補(bǔ)但上封頂”政策，供熱企業(yè)收益可能低于按面積收費(fèi)。從用戶角度看，對(duì)分戶供熱計(jì)量及相關(guān)政策的“不認(rèn)同”是最大障礙。一是用戶對(duì)供熱計(jì)量裝置的準(zhǔn)確性存疑，部分用戶反映采暖費(fèi)用上漲但舒適性并無(wú)改善，不愿按計(jì)量繳費(fèi)；二是分戶計(jì)量收費(fèi)計(jì)算方式相對(duì)復(fù)雜，需要預(yù)交費(fèi)然后退費(fèi)，且退費(fèi)過(guò)程中用戶感受度和滿意度較差。因此大部分居民仍?xún)A向按面積收費(fèi)。

三、加快推進(jìn)供熱計(jì)量收費(fèi)改革的對(duì)策建議

我國(guó)供熱模式將從“保障型”向按需供熱的“舒適型”方向發(fā)展，如何在實(shí)現(xiàn)投入與成果匹配，科學(xué)合理開(kāi)展供熱計(jì)量收費(fèi)的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)節(jié)能降碳，是對(duì)城鎮(zhèn)供熱系統(tǒng)提出的更高挑戰(zhàn)。

（一）實(shí)行供熱樓棟計(jì)量、按戶分?jǐn)偟闹贫?/p>

實(shí)踐證明，分戶計(jì)量落實(shí)存在很大困難，推行多年仍存在諸多問(wèn)題。技術(shù)難以解決戶間傳熱導(dǎo)致的不同位置用戶熱費(fèi)差異過(guò)大問(wèn)題，而且大幅增加了成本，經(jīng)濟(jì)成本與效益不匹配。如果改為實(shí)施樓棟計(jì)量、按戶分?jǐn)?，不僅符合建筑實(shí)際以樓棟為單位、而不是以戶為單元的圍護(hù)結(jié)構(gòu)保溫現(xiàn)狀，而且還將大大減少施工安裝難度，減少計(jì)量設(shè)備投入，有效降低企業(yè)和居民成本。

（二）建立建筑能效等級(jí)制度

建筑節(jié)能是節(jié)能建筑的重要內(nèi)容，與供熱能耗情況息息相關(guān)。目前節(jié)能建筑種類(lèi)多、名稱(chēng)多，建議實(shí)施建筑“能效標(biāo)識(shí)”制度，開(kāi)展建筑能效等級(jí)管理，統(tǒng)一建筑能效水平界定方法。根據(jù)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》與《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案的通知》等文件要求，應(yīng)進(jìn)一步完善能效測(cè)評(píng)標(biāo)識(shí)制度，建立健全公共建筑能耗與碳排放限額制度以及超限額加價(jià)制度。對(duì)新建、改建、擴(kuò)建建筑竣工驗(yàn)收時(shí)開(kāi)展能效等級(jí)測(cè)評(píng)，既有建筑定期開(kāi)展能效測(cè)評(píng)，推動(dòng)集中采暖供熱收費(fèi)單價(jià)與建筑能效等級(jí)掛鉤。

（三）根據(jù)實(shí)際分類(lèi)分步推進(jìn)實(shí)施

區(qū)分不同建筑類(lèi)型，分步驟推進(jìn)實(shí)施。即先公共建筑，后居住建筑；先新建建筑，后既有建筑；先實(shí)行建筑節(jié)能及供熱系統(tǒng)節(jié)能改造，后推進(jìn)供熱計(jì)量及收費(fèi)。區(qū)分居住建筑不同類(lèi)型，確定不同的工作目標(biāo)和計(jì)量收費(fèi)方式，即新建居住建筑和完成節(jié)能改造并安裝分?jǐn)傃b置的既有居住建筑實(shí)行樓棟計(jì)量、按戶分?jǐn)?，條件不成熟、無(wú)法安裝分?jǐn)傃b置的既有居住建筑暫時(shí)按原有方式進(jìn)行，已經(jīng)開(kāi)展按熱計(jì)量收費(fèi)實(shí)施情況良好的，繼續(xù)按原有方式進(jìn)行，或按居民要求實(shí)行樓棟計(jì)量、按戶分?jǐn)偂?/p>

（四）加強(qiáng)政策支撐體系建設(shè)

完善供熱法規(guī)體系，將供熱計(jì)量改革政策納入法治化。明確供熱計(jì)量監(jiān)管體制、規(guī)劃建設(shè)、計(jì)量方式、計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等要求，規(guī)范供熱用熱行為，維護(hù)供、用熱雙方的合法權(quán)益。對(duì)供熱企業(yè)不按規(guī)定進(jìn)行計(jì)量收費(fèi)行為依法處罰，并納入信用信息管理。完善供熱價(jià)格形成機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)供熱價(jià)格與成本聯(lián)動(dòng)。對(duì)弱勢(shì)群體相對(duì)集中的老舊小區(qū)用戶給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼，減少老舊小區(qū)改造阻力。

（作者單位：國(guó)家節(jié)能中心）