“十四五”時(shí)期推進(jìn)我國邊境地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的對策建議

周靜

自經(jīng)貿(mào)摩擦以來，國際形勢和我國安全環(huán)境不斷發(fā)生變化，邊境地區(qū)的發(fā)展和穩(wěn)定對國防安全具有重大意義。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把西藏工作在黨和國家工作全局中的重要戰(zhàn)略地位提升到了前所未有的高度。2021年7月，習(xí)近平總書記來到西藏考察并祝賀西藏和平解放70年，充分表達(dá)了黨中央對西藏的關(guān)懷與支持。在“十四五”時(shí)期，進(jìn)一步推進(jìn)西藏自治區(qū)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，興邊富民，提升守邊固邊能力等問題值得深入研究。

一、“十三五”期間發(fā)展成就

在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在全國人民大力支持下，西藏經(jīng)濟(jì)社會實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展，人民生活極大改善，城鄉(xiāng)面貌今非昔比。

（一）“十三五”期間經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展

2020年，全區(qū)經(jīng)濟(jì)總量突破1900億元，年均增速13.05%，快于全國平均水平。西藏城鎮(zhèn)居民可支配收入和消費(fèi)支出增長迅速，近5年年均增速分別為11.5%和8%。2020年，城鎮(zhèn)居民可支配收入實(shí)現(xiàn)41156元，高于全國中位數(shù)，排位全國前1/3左右。消費(fèi)支出達(dá)到人均2.49萬元，與四川省的平均水平相當(dāng)。城鎮(zhèn)化率達(dá)到35.73%，年均增長4.17個(gè)百分點(diǎn)，也明顯高于全國增速。

（二）脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興協(xié)同推進(jìn)

西藏是“三區(qū)三州”中唯一的省級集中連片特困地區(qū)，中央在政策、資金、項(xiàng)目等方面都給予西藏重點(diǎn)照顧、特殊傾斜，帶領(lǐng)西藏人民徹底擺脫了束縛千百年的絕對貧困問題。2020年，西藏農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到14598元，近5年年均增速（12.10%）快于城鎮(zhèn)居民，接近全國中位數(shù)。城鄉(xiāng)收入比逐年下降，從2016年的2.97到2020年的2.82，收窄幅度略小于全國平均水平。鄉(xiāng)村建設(shè)水平大幅提升，縣鄉(xiāng)村全部通公路，邊境小康村全部建成，抵邊搬遷工作快速推進(jìn)。農(nóng)牧民群眾的思想觀念、生產(chǎn)生活方式發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。

（三）人口素質(zhì)穩(wěn)步提升

西藏教育事業(yè)全面發(fā)展。城鄉(xiāng)教育資源配置硬件水平基本達(dá)到了教育部的標(biāo)準(zhǔn)。15年免費(fèi)教育深入實(shí)施，各項(xiàng)教育補(bǔ)助到位，農(nóng)牧民群眾對子女教育的接受和重視程度明顯提高，義務(wù)教育鞏固率達(dá)到95.03%，新增勞動力人均受教育年限提高到13.1年。覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立，全區(qū)“十三五”期間社保參保率達(dá)到95%。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在新就業(yè)地辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)同制度、跨制度轉(zhuǎn)移接續(xù)無任何障礙。人民健康和醫(yī)療衛(wèi)生水平大幅提高，人均預(yù)期壽命提高到71.1歲。職業(yè)技能培訓(xùn)政策更加普惠。以2020年為例，培訓(xùn)的13.2萬人次中10萬人實(shí)現(xiàn)了培訓(xùn)后就業(yè)，其中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口占70%—80%。

二、困難與問題

（一）資金來源單一、地方產(chǎn)業(yè)發(fā)育不足

近年來經(jīng)濟(jì)增長離不開國家的大力支持。國家給西藏的一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)移支付從2016年的1400億元增加到2020年的1978億元，增長了41.3%，轉(zhuǎn)移支付一直是地方公共預(yù)算收入的9—10倍左右。從人均獲得的轉(zhuǎn)移支付來看，西藏以5.9萬元/人位于西部幾個(gè)省之首，是青海人均的2.4倍、新疆人均的4倍。另一方面，西藏主要城市的支柱產(chǎn)業(yè)仍偏重傳統(tǒng)工礦業(yè)，對環(huán)境影響大、科技含量低、帶動就業(yè)有限。企業(yè)規(guī)模普遍偏小，大中型企業(yè)僅12家，小微型企業(yè)占99%以上。近年來還出現(xiàn)了工業(yè)企業(yè)數(shù)量下降的趨勢，2020年全區(qū)共有工業(yè)企業(yè)3803家，比2018年減少了12.2%。此外，受限于產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)育不足，存在結(jié)構(gòu)性短板。近5年三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中三產(chǎn)占比起伏變化、增幅不明顯，旅游業(yè)受疫情等公共事件影響表現(xiàn)不穩(wěn)定，且缺乏創(chuàng)新、新項(xiàng)目投資乏力。

（二）城鎮(zhèn)分布分散、普惠性投資見效慢

西藏地域遼闊，占全國國土面積的12.8%，下轄6市1區(qū)，66個(gè)縣、142個(gè)鎮(zhèn)、534個(gè)鄉(xiāng)，空間分布分散、城鄉(xiāng)規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、基本設(shè)施建設(shè)欠賬較多。為實(shí)現(xiàn)全面脫貧、保障各民族群眾的民生，西藏實(shí)施了普惠的產(chǎn)業(yè)扶貧支持，但分散式的投資導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、同質(zhì)化嚴(yán)重，投資成果難以維系的現(xiàn)象。另一方面，主要城市的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)育不足，入駐的龍頭企業(yè)少，新興產(chǎn)業(yè)未成規(guī)模。城鎮(zhèn)化建設(shè)也存在同樣的情況，在保證了大部分縣城和中小城市都得到改善提升外，也導(dǎo)致主要城市規(guī)模上不去，聚集能力建立不起來。由于城鎮(zhèn)化成本高、投資需求量大，也出現(xiàn)很多城鎮(zhèn)在面貌上煥然一新，但基礎(chǔ)設(shè)施承載力仍嚴(yán)重不足的問題。甚至拉薩和林芝等大城市都存在較為突出的管網(wǎng)老化、雨污不分流、垃圾處理能力不足的問題，無法解決現(xiàn)狀問題，更難滿足未來發(fā)展的需要，且給環(huán)境保護(hù)帶來較大壓力。

三、“十四五”時(shí)期西藏新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的對策與建議

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，發(fā)展是硬道理，是解決西藏所有問題的關(guān)鍵。西藏要立足新發(fā)展階段，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，服務(wù)和融入新發(fā)展格局，推動高質(zhì)量發(fā)展。下一階段，應(yīng)找準(zhǔn)促發(fā)展的發(fā)力點(diǎn)，以推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為抓手，以優(yōu)勢城市作為突破，以非均衡帶動均衡；處理好開放和穩(wěn)定的關(guān)系，構(gòu)建國內(nèi)外雙循環(huán)格局，提升要素聚集和流動能力，打造我國邊境地區(qū)提升內(nèi)生發(fā)展動力的樣板。

（一）優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展格局，重點(diǎn)明確促進(jìn)規(guī)模化發(fā)展

聚焦發(fā)展不平衡不充分問題，以優(yōu)化發(fā)展格局為切入點(diǎn)。城鎮(zhèn)化發(fā)展格局決定著“十四五”時(shí)期以及長遠(yuǎn)的人口布局、產(chǎn)業(yè)布局、投資布局導(dǎo)向，是新型城鎮(zhèn)化的重要載體。西藏的城鎮(zhèn)化應(yīng)本著充分尊重民意、適度聚集、需散則散的原則，為農(nóng)牧民提供離土不離鄉(xiāng)，牧在鄉(xiāng)里，住在鎮(zhèn)里，就業(yè)在城里等多層級分流的就近城鎮(zhèn)化路徑。建議以構(gòu)建“拉薩都市圈+五城經(jīng)濟(jì)圈+小城市和重點(diǎn)鎮(zhèn)網(wǎng)”的三級格局形成漸進(jìn)式的城鎮(zhèn)化方式。在金字塔尖上，實(shí)現(xiàn)拉薩—澤當(dāng)1小時(shí)都市圈高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)戰(zhàn)略性要素集聚，提高投資的產(chǎn)出效率，努力提升拉薩市的國內(nèi)國際戰(zhàn)略地位。第二層級上，培育“五城三小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”，制定差異化的產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展定位，完善五城間多方式銜接的快速交通網(wǎng)絡(luò)，建立健全區(qū)域統(tǒng)一市場和要素流動機(jī)制。第三層級上，有重點(diǎn)的選擇河谷地區(qū)等發(fā)展條件較好，及具有固邊守邊、民族團(tuán)結(jié)等戰(zhàn)略意義的縣城和小城鎮(zhèn)作為縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集聚區(qū)，作為農(nóng)牧民就近就地就業(yè)的重要載體。推進(jìn)條件成熟的縣城上升為縣級市。

（二）提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，大力提升勞動人口素質(zhì)

西藏城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)條件與內(nèi)地差異大，不應(yīng)以城鎮(zhèn)化速度為衡量標(biāo)準(zhǔn)，而是要把握城鎮(zhèn)化以人民為中心的總原則，使城鎮(zhèn)化成為促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口及子女增長就業(yè)技能、提高收入水平、接受良好的教育和醫(yī)療等公共服務(wù)的重要路徑。以人為本的城鎮(zhèn)建設(shè)需以產(chǎn)業(yè)為支撐，以就業(yè)和民生為保障，引導(dǎo)農(nóng)牧民按照意愿向大中小城市和重點(diǎn)鎮(zhèn)聚集。建議重視創(chuàng)造和引入對就業(yè)拉動大的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展旅游及相關(guān)服務(wù)業(yè)。圍繞旅游實(shí)現(xiàn)高原綠色農(nóng)業(yè)及加工、商貿(mào)物流業(yè)、民族手工業(yè)、城市服務(wù)業(yè)及綠色工業(yè)等領(lǐng)域的發(fā)展與創(chuàng)新。實(shí)施龍頭企業(yè)和人才引進(jìn)計(jì)劃，放寬本外地人才落戶限制。以政府與企業(yè)聯(lián)合的方式大力發(fā)展職業(yè)教育和技能培訓(xùn)。全面補(bǔ)齊學(xué)前教育和義務(wù)教育軟硬件短板，在空間規(guī)劃中充分預(yù)留教育和文體類用地，做到就近就便上學(xué)。充分發(fā)展遠(yuǎn)程教育，與內(nèi)地教育接軌。

（三）科技賦能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，生產(chǎn)力提升助力穩(wěn)邊富民

西藏自然條件特殊，經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中缺乏一些常規(guī)的資源要素，建議借鑒以色列等資源匱乏國家科技強(qiáng)國的經(jīng)驗(yàn)，緊抓“科技興藏”這一關(guān)鍵，通過引進(jìn)最先進(jìn)的技術(shù)，跨越式的提高生產(chǎn)效率、公共服務(wù)水平、城市治理能力，逐步加強(qiáng)對戰(zhàn)略性資源的吸引和占有，提升自我發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)彎道超車。引導(dǎo)有關(guān)科研機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對西藏適用技術(shù)的研發(fā)，包括改進(jìn)適應(yīng)高原的運(yùn)輸工具、環(huán)保設(shè)施等關(guān)鍵技術(shù)，提高農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)效率和信息化水平；加強(qiáng)研發(fā)光熱、風(fēng)能技術(shù)，做大做強(qiáng)西藏特色的生物醫(yī)藥、清潔能源、農(nóng)牧產(chǎn)品加工業(yè)等第二產(chǎn)業(yè)；應(yīng)用低成本綠色建造技術(shù)，供暖、供氧設(shè)施和清潔能源供給等智慧化市政基礎(chǔ)設(shè)施提高城鎮(zhèn)的宜居性。

（四）明確投資重點(diǎn)，優(yōu)化對口支援需求和機(jī)制

一方面要用好國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，找準(zhǔn)西藏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的牛鼻子，加大對有條件發(fā)展的區(qū)域和重點(diǎn)領(lǐng)域的有效投資力度，提高投資效率。以重點(diǎn)項(xiàng)目為支撐，爭取與中央政府層面建立一套與西藏“兩屏四基地”戰(zhàn)略定位相匹配的以轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)的規(guī)范化機(jī)制。另一方面要進(jìn)一步明確東西部對口援建的需求，優(yōu)化援藏重點(diǎn)領(lǐng)域，使之與“十四五”及中長期發(fā)展規(guī)劃的主要方向相一致。在旅游文創(chuàng)、綠色農(nóng)牧業(yè)、醫(yī)藥健康、清潔能源、城市治理、生態(tài)保護(hù)等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域提供人才和技術(shù)支撐。同時(shí)，優(yōu)化援藏方式，建立有效的項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督管理和評估機(jī)制。

（五）推動農(nóng)村改革，推動要素高效配置

在深入推進(jìn)高質(zhì)量城鎮(zhèn)化策略的同時(shí)，積極開展農(nóng)村土地制度改革，創(chuàng)新農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營方式，釋放生產(chǎn)力。加快推進(jìn)農(nóng)牧區(qū)土地草地確權(quán)登記和頒證工作，集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資和股權(quán)量化工作。探索建立地區(qū)統(tǒng)籌的土地和集體產(chǎn)權(quán)交易中心，通過農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)牧用地集中連片發(fā)展。積極培育新型經(jīng)營主體，促進(jìn)搭建“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”等多種形式利益聯(lián)合體，形成由龍頭企業(yè)帶動、集體經(jīng)濟(jì)組織作為樞紐、本地農(nóng)牧民作為主要參與者的現(xiàn)代化農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營體系。探索適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，在環(huán)境承載力允許范圍內(nèi)適度開發(fā)民宿等旅游項(xiàng)目。調(diào)動?xùn)|部對口支援的積極性，推進(jìn)金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展。

（作者單位：中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）