面向未來(lái)：歐盟數(shù)據(jù)治理框架的要素分析與經(jīng)驗(yàn)啟示

程婭

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)知識(shí)產(chǎn)權(quán)研究中心，武漢 430073）

在全球數(shù)據(jù)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的當(dāng)下，積極探索數(shù)據(jù)治理規(guī)則成為各個(gè)國(guó)家和地區(qū)搶占數(shù)據(jù)高地的共同選擇。伴隨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型（digital transformation）的影響，歐盟相繼出臺(tái)了《塑造歐洲的數(shù)字未來(lái)》（Shaping Europe’s Digital Future）、《人工智能白皮書(shū)》（the White Paper on Artificial Intelligence）、《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》（A European Strategy for Data）、《歐洲新工業(yè)戰(zhàn)略》（A New Industrial Strategy for Europe）等戰(zhàn)略性文件，以及《數(shù)據(jù)治理法》（Data Governance Act）、《數(shù)字市場(chǎng)法案》（Digital Markets Act）、《數(shù)字服務(wù)法案》（Digital Services Act）等指導(dǎo)性政策規(guī)范，聯(lián)合引領(lǐng)全球數(shù)據(jù)治理風(fēng)向的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（General Data Protection Regulations）及配套法案，歐盟逐漸形成較為完整的數(shù)據(jù)治理體系?；诖耍疚臄M通過(guò)中國(guó)電子工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)協(xié)會(huì)信息技術(shù)服務(wù)分會(huì)（以下簡(jiǎn)稱ITSS分會(huì)）提出的數(shù)據(jù)治理框架（以下簡(jiǎn)稱“ITSS框架”），梳理并分析歐盟近年來(lái)的數(shù)據(jù)治理體系，以期對(duì)我國(guó)數(shù)據(jù)治理實(shí)踐提供參考。

1 歐盟數(shù)據(jù)治理框架的分析模式

檢索歐盟官方網(wǎng)站可以發(fā)現(xiàn)，歐盟近年來(lái)頒布了與數(shù)據(jù)治理密切相關(guān)的21份文件（見(jiàn)圖1）。單獨(dú)分析某一文件，難以從整體上把握歐盟數(shù)據(jù)治理的邏輯框架。為更清晰展示其內(nèi)在體系，采用數(shù)據(jù)治理框架進(jìn)行梳理。

圖1 歐盟數(shù)據(jù)治理文件

1.1 數(shù)據(jù)治理框架的典型分析模式

數(shù)據(jù)治理（data governance）源于Watson等[1]提出的數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)治理（data warehouse government）概念，指企業(yè)內(nèi)部管理數(shù)據(jù)使用的行為。隨后，數(shù)據(jù)治理概念逐漸滲入政府、教育等其他領(lǐng)域的治理實(shí)踐中，并形成了與管理行為密切相關(guān)的數(shù)據(jù)治理框架[2]。數(shù)據(jù)治理框架將數(shù)據(jù)治理的基本要素（總體目標(biāo)、組織架構(gòu)、過(guò)程等）組合起來(lái)，為數(shù)據(jù)治理實(shí)踐提供了清晰的評(píng)估參考。

目前，國(guó)際上形成了四種較為典型的數(shù)據(jù)治理框架：一是由國(guó)際數(shù)據(jù)管理協(xié)會(huì)（Data Management Association）制定的DAMA框架，該框架以數(shù)據(jù)治理的生命周期為切入點(diǎn)，對(duì)數(shù)據(jù)管理架構(gòu)、數(shù)據(jù)開(kāi)放等10個(gè)領(lǐng)域的具體要素進(jìn)行了研究[3]；二是由國(guó)際數(shù)據(jù)治理研究所（Data Governance Institute）制定的DGI框架，該框架從組織、規(guī)則、流程三個(gè)方面探討了數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵要素[4]；三是由IBM數(shù)據(jù)治理委員會(huì)（IBM Data Governance Committee）制定的IBM框架，該框架是包含數(shù)據(jù)質(zhì)量、信息安全、數(shù)據(jù)架構(gòu)等在內(nèi)的數(shù)據(jù)治理模型[5]；四是由ITSS分會(huì)提出的ITSS框架，該框架遵循國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了數(shù)據(jù)治理的頂層設(shè)計(jì)、治理環(huán)境、治理域、治理過(guò)程等核心要素[6]。

1.2 歐盟數(shù)據(jù)治理框架分析模式的選擇

本文選用ITSS框架作為分析工具的原因有三個(gè)。第一，ITSS框架綜合了其他框架的分析優(yōu)勢(shì)。ITSS框架的研制晚于前三種，這為其借鑒前者經(jīng)驗(yàn)發(fā)揮綜合優(yōu)勢(shì)提供了條件。DAMA框架為ITSS框架提供了分析內(nèi)容，DGI框架為ITSS框架梳理了組織流程，IBM框架為ITSS框架完善了數(shù)據(jù)架構(gòu)。第二，ITSS框架更為貼合歐盟數(shù)據(jù)治理實(shí)踐。文本分析可以發(fā)現(xiàn)，歐盟數(shù)據(jù)治理過(guò)程與ITSS框架的內(nèi)在邏輯一致，兩者都是在頂層設(shè)計(jì)的指引下，對(duì)數(shù)據(jù)治理?xiàng)l件、治理維度和治理舉措等展開(kāi)規(guī)范、有序的體系分析。不僅如此，兩者在治理目標(biāo)上也具有一致性，其核心目標(biāo)都是通過(guò)數(shù)據(jù)治理使數(shù)據(jù)活動(dòng)處于可控狀態(tài)，最終目標(biāo)都是更加安全、高效地促進(jìn)數(shù)據(jù)的充分利用。第三，ITSS框架的評(píng)估架構(gòu)能夠更好地服務(wù)于我國(guó)數(shù)據(jù)治理體系。ITSS框架是由我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)研制組編制，并結(jié)合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)內(nèi)實(shí)踐同步推進(jìn)的研制思路，該框架融合了國(guó)內(nèi)近百家單位的數(shù)據(jù)治理實(shí)踐，對(duì)數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)的完善進(jìn)行了充分論證，有效解決了國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)不易應(yīng)用的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，充分體現(xiàn)了數(shù)據(jù)治理的通用性、開(kāi)放性、體系性和前瞻性。因此，在此框架下進(jìn)行歐盟數(shù)據(jù)治理分析，不僅能更為清晰地展示歐盟數(shù)據(jù)治理的有益經(jīng)驗(yàn)，也能將其分析結(jié)論更好地用于我國(guó)治理實(shí)踐。

1.3 歐盟數(shù)據(jù)治理框架分析模式的建構(gòu)

在綜合考慮ITSS框架以及歐盟數(shù)據(jù)治理要素的基礎(chǔ)上，本研究構(gòu)建了歐盟數(shù)據(jù)治理框架分析模型（見(jiàn)圖2）。

圖2 歐盟數(shù)據(jù)治理框架分析模型

頂層設(shè)計(jì)、治理環(huán)境、治理域和治理過(guò)程是歐盟數(shù)據(jù)治理框架的核心內(nèi)容。第一，頂層設(shè)計(jì)是數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)內(nèi)容，包含歐盟數(shù)據(jù)治理的總體目標(biāo)、治理理念、規(guī)劃設(shè)計(jì)等要素，這些要素受歐盟數(shù)據(jù)治理環(huán)境影響，對(duì)治理域和治理過(guò)程發(fā)揮指引作用。第二，治理環(huán)境主要包含數(shù)據(jù)治理的內(nèi)外部環(huán)境、促成要素兩方面內(nèi)容，該模塊既為頂層設(shè)計(jì)提供有力支撐，也為治理域和治理過(guò)程提供切實(shí)保障。第三，治理域作為歐盟數(shù)據(jù)治理的主要對(duì)象，鏈接頂層設(shè)計(jì)和治理過(guò)程，主要包含數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)價(jià)值等要素。第四，治理過(guò)程圍繞治理域開(kāi)展治理活動(dòng)，是歐盟數(shù)據(jù)治理的實(shí)施步驟，包含統(tǒng)籌規(guī)劃、構(gòu)建運(yùn)行、監(jiān)控優(yōu)化等內(nèi)容。這些模塊既相互支撐又相互獨(dú)立，共同構(gòu)成了邏輯嚴(yán)密的分析體系。

2 歐盟數(shù)據(jù)治理框架的要素分析

基于ITSS框架下歐盟數(shù)據(jù)治理模型，對(duì)其頂層設(shè)計(jì)、治理環(huán)境、治理域和治理過(guò)程進(jìn)行要素分析。

2.1 頂層設(shè)計(jì)：歐盟數(shù)據(jù)治理框架的戰(zhàn)略愿景

作為世界數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)格局中的重要一極，歐盟新一屆委員會(huì)頒布一系列戰(zhàn)略文件，來(lái)推動(dòng)自身的數(shù)字化轉(zhuǎn)型[7]。就戰(zhàn)略目標(biāo)而言，《塑造更安全的數(shù)字未來(lái)》提出希望把歐洲塑造成一個(gè)強(qiáng)大、獨(dú)立的數(shù)字化社會(huì)，擁有數(shù)字主權(quán)，并能在全球數(shù)字化轉(zhuǎn)型中處于領(lǐng)先地位；《歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)要提升歐洲的數(shù)據(jù)主權(quán)，確保歐盟成為數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型社會(huì)的榜樣和領(lǐng)導(dǎo)者；《2030數(shù)字羅盤》再次重申，要確保數(shù)字主權(quán)，提高數(shù)據(jù)應(yīng)用能力，推動(dòng)歐洲數(shù)字化社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展?？梢?jiàn)，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下的數(shù)字化社會(huì)、主權(quán)概念、“領(lǐng)導(dǎo)者”的身份轉(zhuǎn)變，成為現(xiàn)階段歐盟數(shù)據(jù)治理目標(biāo)的鮮明特點(diǎn)。對(duì)內(nèi)而言，歐盟旨在防范風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，實(shí)踐民主、法治、公平、開(kāi)放等治理理念，并發(fā)揮數(shù)據(jù)效能、賦能數(shù)字經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)數(shù)字化社會(huì)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展；對(duì)外而言，歐盟強(qiáng)力主張數(shù)據(jù)主權(quán)，并將歐盟數(shù)據(jù)治理方案和價(jià)值理念映射到國(guó)際舞臺(tái)。

在總體目標(biāo)的影響下，歐盟數(shù)據(jù)治理的戰(zhàn)略規(guī)劃從三方面共同推進(jìn)。一是制度層面，歐盟致力于謀劃數(shù)據(jù)治理的立法框架，以歐盟成員國(guó)的最新舉措為基礎(chǔ)，圍繞跨部門數(shù)據(jù)使用、公共部門數(shù)據(jù)再利用等問(wèn)題展開(kāi)規(guī)范研討，并以明確的立法進(jìn)程推動(dòng)數(shù)據(jù)治理實(shí)踐。二是技術(shù)層面，歐盟致力于開(kāi)發(fā)“以人為本”的數(shù)字技術(shù)，在保障公民數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)歐盟在人工智能、量子通信、區(qū)塊鏈等尖端技術(shù)上的戰(zhàn)略布局，并將歐盟內(nèi)部的云設(shè)施作為保障數(shù)據(jù)安全、促進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)的建設(shè)重點(diǎn)。三是思想層面，對(duì)內(nèi)凝聚共識(shí)，消解公民、私人機(jī)構(gòu)、公共部門之間的數(shù)據(jù)信任危機(jī)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)治理的主體責(zé)任，通過(guò)創(chuàng)設(shè)“守門人規(guī)則”等制度來(lái)提升數(shù)據(jù)的安全性和交融性；對(duì)外輸出理念，執(zhí)行高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)境外傳輸審查機(jī)制，并針對(duì)跨國(guó)企業(yè)提出關(guān)于保障用戶數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)使用透明度、數(shù)據(jù)使用權(quán)限等嚴(yán)格要求，以強(qiáng)化數(shù)據(jù)空間地緣政治的主權(quán)意識(shí)。

2.2 治理環(huán)境：歐盟數(shù)據(jù)治理框架的實(shí)施條件

治理環(huán)境包含內(nèi)外部環(huán)境和促成要素兩部分內(nèi)容，其中，內(nèi)外部環(huán)境是歐盟實(shí)施數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)條件，促成要素是歐盟實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的關(guān)鍵條件，這兩部分內(nèi)容相互影響、相互作用，共同推進(jìn)著歐盟數(shù)據(jù)治理進(jìn)程。

2.2.1 歐盟數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)條件

就內(nèi)部環(huán)境而言，歐盟數(shù)據(jù)治理一直存在著協(xié)調(diào)不充分的問(wèn)題，盡管設(shè)置了負(fù)責(zé)處理歐盟內(nèi)部事務(wù)的橫向工作組，但各成員國(guó)在數(shù)據(jù)治理方面仍然較為割裂[8]。究其緣由，主要在于各成員國(guó)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、核心利益訴求等方面差異明顯，數(shù)據(jù)政策的推行往往難以獲得成員國(guó)的普遍認(rèn)同。不僅如此，新冠肺炎疫情的暴發(fā)加劇了歐盟成員國(guó)的內(nèi)部矛盾，“反歐”“反一體化”等聲音愈發(fā)高漲，對(duì)歐盟推進(jìn)數(shù)字時(shí)代一體化造成諸多阻礙。

就外部環(huán)境而言，歐盟也面臨著前所未有的壓力。截至2021年5月，全球百家數(shù)字平臺(tái)僅有12家企業(yè)來(lái)自歐洲，市值占比僅為3%，遠(yuǎn)低于美洲和亞洲[9]?？梢?jiàn)，歐盟在數(shù)字平臺(tái)建設(shè)等領(lǐng)域已呈現(xiàn)落后趨勢(shì)，特別是在數(shù)據(jù)存儲(chǔ)方面，歐盟更是對(duì)美國(guó)形成了非對(duì)稱性依賴。據(jù)統(tǒng)計(jì)，西方國(guó)家數(shù)據(jù)資源有92%存儲(chǔ)于美國(guó)，僅有4%存儲(chǔ)于歐洲。這意味著歐盟在數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)主權(quán)方面存在巨大隱患。隨著“棱鏡門”等事件的曝光，歐盟進(jìn)一步意識(shí)到數(shù)據(jù)議題已上升為“成敗攸關(guān)”（make or break issue）的政治議題[10]。因此，無(wú)論是從應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展的外部壓力，還是維護(hù)數(shù)據(jù)治理權(quán)威的現(xiàn)實(shí)需要來(lái)看，歐盟都應(yīng)加快數(shù)據(jù)治理進(jìn)程。

2.2.2 歐盟數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵條件

歐盟雖然未能在數(shù)據(jù)技術(shù)領(lǐng)域占據(jù)領(lǐng)先地位，但其在規(guī)則構(gòu)建和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)方面仍頗具潛力。一方面，從規(guī)則構(gòu)建角度分析，歐盟近年來(lái)憑借其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，不斷將數(shù)據(jù)治理的“歐洲標(biāo)準(zhǔn)”上升為“全球標(biāo)準(zhǔn)”，對(duì)世界范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)治理變革發(fā)揮引領(lǐng)作用。以《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》為例，不僅越來(lái)越多的國(guó)家仿照其制定了類似的數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則，而且諸多大型企業(yè)基于《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》調(diào)整了自身的業(yè)務(wù)模式[11]。歐盟這種單方面規(guī)范全球市場(chǎng)的能力，被稱之為“布魯塞爾效應(yīng)”，也被譽(yù)為歐洲永不衰落的“秘訣”[12]。目前，歐盟重塑全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則的熱情并未減弱，作為世界格局中的重要一極，其數(shù)據(jù)治理話語(yǔ)權(quán)仍在不斷增強(qiáng)，這為歐盟繼續(xù)提高數(shù)據(jù)治理能力打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。另一方面，從產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)角度分析，歐盟不僅有其他國(guó)家和地區(qū)少有的工業(yè)體系、金融地位和教育水平，而且還擁有廣闊的數(shù)據(jù)貿(mào)易市場(chǎng)和較高水平的消費(fèi)能力，這些為歐盟數(shù)字化轉(zhuǎn)型和數(shù)據(jù)治理提供了有力支撐和保障。

2.3 治理域：歐盟數(shù)據(jù)治理框架的維度選擇

數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)價(jià)值分別體現(xiàn)了治理域的不同維度，共同構(gòu)成歐盟數(shù)據(jù)治理實(shí)踐的核心要素。

2.3.1 安全維度下的歐盟數(shù)據(jù)治理

數(shù)據(jù)安全是數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的重要前提，也是數(shù)字時(shí)代國(guó)家安全的直接體現(xiàn)[13]。歐盟秉承“保護(hù)數(shù)據(jù)就是保護(hù)人類本身”的基本原則，在個(gè)體、產(chǎn)業(yè)、國(guó)家層面持續(xù)推進(jìn)數(shù)據(jù)安全治理。一是強(qiáng)化個(gè)體層面的數(shù)據(jù)隱私安全。GDPR作為“史上最嚴(yán)格”的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)范，確立了合法、透明、目的限定等個(gè)人數(shù)據(jù)處理原則，明確了知情權(quán)、修正權(quán)、被遺忘權(quán)等7項(xiàng)數(shù)據(jù)權(quán)利，充分強(qiáng)調(diào)了隱私主體對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的自決權(quán)。二是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)層面的數(shù)據(jù)使用安全。歐盟在多份文件中提出，要將技術(shù)維度的數(shù)據(jù)安全整合到量子通信、人工智能系統(tǒng)等產(chǎn)業(yè)實(shí)踐中，要求高新技術(shù)企業(yè)持續(xù)公布數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)挖掘等數(shù)據(jù)處理實(shí)踐和發(fā)展?fàn)顟B(tài)，仔細(xì)評(píng)估可能存在的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)并及時(shí)提供緩解風(fēng)險(xiǎn)的措施。三是增強(qiáng)國(guó)家層面的數(shù)據(jù)主權(quán)安全。歐盟提出數(shù)據(jù)與信息基礎(chǔ)設(shè)施、主權(quán)安全密切關(guān)聯(lián)[14]。為避免潛在隱患，歐盟要秉承歐洲價(jià)值觀，加強(qiáng)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)本土化，減少對(duì)非歐盟國(guó)家的技術(shù)依賴，確保歐洲數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)通信能力的完整性和恢復(fù)力。

2.3.2 質(zhì)量維度下的歐盟數(shù)據(jù)治理

數(shù)據(jù)質(zhì)量是數(shù)據(jù)治理的核心，持續(xù)改進(jìn)的質(zhì)量管理能夠促進(jìn)數(shù)據(jù)要素的合規(guī)合理配置[15]。為推進(jìn)質(zhì)量維度下的數(shù)據(jù)治理，歐盟出臺(tái)多項(xiàng)措施：①構(gòu)建高質(zhì)量數(shù)據(jù)集，為數(shù)據(jù)貢獻(xiàn)者提供回報(bào)，收集處理不同來(lái)源數(shù)據(jù)；②確立數(shù)據(jù)集的動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，剔除冗余、錯(cuò)誤數(shù)據(jù)，減少因數(shù)據(jù)不可靠導(dǎo)致的決策偏差和操作損失；③采用標(biāo)準(zhǔn)化兼容格式，要求數(shù)據(jù)持有者將數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)代碼設(shè)置成能夠查找、真實(shí)可用的質(zhì)量狀態(tài)；④改善數(shù)據(jù)處理結(jié)構(gòu)，以協(xié)調(diào)一致的方式集中管理非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，清洗可疑、無(wú)效數(shù)據(jù)，提升數(shù)據(jù)可用度；⑤明確數(shù)據(jù)主體有權(quán)以結(jié)構(gòu)化、機(jī)器可讀的格式對(duì)接數(shù)據(jù)，且規(guī)定服務(wù)商有義務(wù)協(xié)助數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移，并確保數(shù)據(jù)質(zhì)量在轉(zhuǎn)移前后具有一致性；⑥創(chuàng)新監(jiān)測(cè)體系，施行算法問(wèn)責(zé)機(jī)制，規(guī)定相關(guān)平臺(tái)的數(shù)據(jù)使用算法應(yīng)接受定期監(jiān)督、評(píng)估和審計(jì)，以此加強(qiáng)行為約束和質(zhì)量管理，提升數(shù)據(jù)的真實(shí)性、穩(wěn)定性。

2.3.3 價(jià)值維度下的歐盟數(shù)據(jù)治理

數(shù)據(jù)要素的流轉(zhuǎn)再利用，是發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值的最好方式[16]。歐盟致力于從個(gè)人數(shù)據(jù)和非個(gè)人數(shù)據(jù)兩個(gè)方面，來(lái)提升數(shù)據(jù)的再利用能力。

一方面，對(duì)于個(gè)人數(shù)據(jù)，歐盟創(chuàng)設(shè)了一套完備的數(shù)據(jù)流動(dòng)機(jī)制：對(duì)內(nèi)積極破除流動(dòng)壁壘，以“地域范圍”為基準(zhǔn)，通過(guò)官方認(rèn)證建立信任機(jī)制，消除公眾顧慮，強(qiáng)調(diào)并推動(dòng)內(nèi)部數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)再利用；對(duì)外積極構(gòu)筑“充分性認(rèn)定”機(jī)制，將符合標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家納入流通名單，并輔之商業(yè)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)合同條款等，確保在個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)水平“不會(huì)減損”的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)利用和數(shù)據(jù)保護(hù)的雙重目標(biāo)。此外，歐盟還遵循“人權(quán)”理念，賦予個(gè)人同意權(quán)、數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)等權(quán)利，以推動(dòng)并實(shí)現(xiàn)個(gè)人數(shù)據(jù)的自主流轉(zhuǎn)和再利用[17]。

另一方面，對(duì)于非個(gè)人數(shù)據(jù)，歐盟推出《非個(gè)人數(shù)據(jù)在歐盟境內(nèi)自由流動(dòng)框架條例》等文件，采用多項(xiàng)措施消除再利用障礙：取消現(xiàn)有的數(shù)據(jù)本地化限制，要求成員國(guó)設(shè)定多個(gè)數(shù)據(jù)處理點(diǎn)，以便彼此之間相互獲取他國(guó)數(shù)據(jù)；減少服務(wù)提供商的“鎖定”效應(yīng)，確立行業(yè)通行準(zhǔn)則，保障數(shù)據(jù)不因法律、合同或技術(shù)等限制自由流轉(zhuǎn)；明確公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)獲取權(quán)，規(guī)定企業(yè)應(yīng)在緊急情況下向公共機(jī)構(gòu)提供相關(guān)數(shù)據(jù)；確立公共部門信息再利用制度，限制各主體之間達(dá)成排他性協(xié)議，以免影響數(shù)據(jù)的再利用效力。

2.4 治理過(guò)程：歐盟數(shù)據(jù)治理框架的重要舉措

治理過(guò)程是歐盟基于頂層設(shè)計(jì)，實(shí)施治理域活動(dòng)的技術(shù)路線，主要包含統(tǒng)籌規(guī)劃、構(gòu)建運(yùn)行、監(jiān)控優(yōu)化等要素。其中，構(gòu)建單一數(shù)據(jù)空間、建立數(shù)據(jù)中介服務(wù)、創(chuàng)建數(shù)據(jù)垂直治理體制分別對(duì)應(yīng)上述要素。

2.4.1 構(gòu)建單一數(shù)據(jù)空間

作為以聯(lián)盟為核心的獨(dú)特區(qū)域組織，歐盟內(nèi)部在數(shù)據(jù)治理方面較為割裂。為加快數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體布局，歐盟意識(shí)到要提高數(shù)據(jù)空間的規(guī)模效益?；诖?，歐盟重點(diǎn)確立了四個(gè)方面的戰(zhàn)略舉措。①構(gòu)建跨部門的數(shù)據(jù)訪問(wèn)與使用的治理框架，頒布《數(shù)據(jù)治理法》等通行法律規(guī)范，制定互用性框架，加強(qiáng)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化，采用監(jiān)管沙箱，不斷總結(jié)最佳經(jīng)驗(yàn)。②提高數(shù)字技術(shù)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)Gaia-X協(xié)會(huì)、云計(jì)算戰(zhàn)略持續(xù)整合資源，打造可信云、創(chuàng)建云供應(yīng)，并將其作為單一數(shù)據(jù)空間的主要支柱。③完善數(shù)字服務(wù)平臺(tái)規(guī)則，開(kāi)展數(shù)據(jù)技能培訓(xùn)，提升歐盟的數(shù)據(jù)分析和利用能力，并著力于提升本土企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。④劃定工業(yè)、能源、農(nóng)業(yè)等戰(zhàn)略性數(shù)據(jù)空間，要求成員國(guó)依照默認(rèn)開(kāi)放原則，公布公共事業(yè)數(shù)據(jù)和公共資金資助產(chǎn)生的研究數(shù)據(jù)，打造可用、可信的歐洲數(shù)據(jù)池，推動(dòng)數(shù)據(jù)治理一體化發(fā)展。

2.4.2 建立數(shù)據(jù)中介服務(wù)

歐盟的數(shù)據(jù)中介服務(wù)是指由法定主體開(kāi)展的中立、利他性質(zhì)的數(shù)據(jù)服務(wù)，目的是幫助數(shù)據(jù)所有者、持有者和使用者建立安全、穩(wěn)定的商業(yè)聯(lián)系。關(guān)于數(shù)據(jù)中介服務(wù)的運(yùn)行，歐盟進(jìn)行了以下制度設(shè)計(jì)。①數(shù)據(jù)中介組織采取備案制，由準(zhǔn)備開(kāi)展數(shù)據(jù)中介服務(wù)的主體向主營(yíng)機(jī)構(gòu)所在地的主管部門發(fā)出申請(qǐng)，經(jīng)審查備案后方可進(jìn)行。②相關(guān)主體在開(kāi)展數(shù)據(jù)中介服務(wù)時(shí)應(yīng)遵守法定義務(wù)，主要包括在服務(wù)和定價(jià)中秉持利他主義與中立立場(chǎng)；采用通行格式、標(biāo)準(zhǔn)保證數(shù)據(jù)的可操作性；遵守關(guān)于數(shù)據(jù)隱私、安全和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定，并采取有效技術(shù)措施規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)；設(shè)立法律代表來(lái)承擔(dān)法律責(zé)任，確保數(shù)據(jù)中介服務(wù)在合法合規(guī)的程序下進(jìn)行。③由設(shè)立數(shù)據(jù)中介服務(wù)的主管部門對(duì)其批準(zhǔn)運(yùn)行的服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，設(shè)計(jì)并頒發(fā)數(shù)據(jù)中介服務(wù)專門的認(rèn)證標(biāo)識(shí)，以提高合法主體的可識(shí)別度和可信賴度；創(chuàng)設(shè)專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)相關(guān)政策法規(guī)和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的研究與制定，以對(duì)接并執(zhí)行最新政策規(guī)范。④新出臺(tái)的《數(shù)據(jù)治理法》還詳細(xì)規(guī)定了發(fā)生糾紛后的司法救濟(jì)程序和救濟(jì)措施，并明確了數(shù)據(jù)中介平臺(tái)管控?cái)?shù)據(jù)的國(guó)際轉(zhuǎn)移操作規(guī)范。

2.4.3 創(chuàng)建數(shù)據(jù)垂直治理體制

歐盟數(shù)據(jù)治理的垂直管理體制由歐盟委員會(huì)、各成員國(guó)、各行業(yè)代表共同構(gòu)成。其中，歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌歐洲數(shù)據(jù)治理，修訂數(shù)據(jù)法律和數(shù)據(jù)政策，并監(jiān)督歐盟數(shù)據(jù)條約的執(zhí)行。在歐盟委員會(huì)之下，歐盟以專家組的形式設(shè)立了歐洲數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會(huì)（European Data Innovation Board），主要負(fù)責(zé)推動(dòng)各領(lǐng)域數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，為歐洲委員提供數(shù)據(jù)保護(hù)協(xié)助和咨詢服務(wù)，并發(fā)布促進(jìn)數(shù)據(jù)空間發(fā)展的具體任務(wù)。歐洲數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會(huì)的成員主要有歐洲數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)、成員國(guó)數(shù)據(jù)主管部門、各行業(yè)代表等，相關(guān)主體依章構(gòu)成并承擔(dān)不同職能。具體而言，①歐洲數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)主要側(cè)重對(duì)數(shù)據(jù)的有效保護(hù)，其不僅在歐洲層面設(shè)置了專門的數(shù)據(jù)保護(hù)監(jiān)管局，而且在每個(gè)成員國(guó)內(nèi)部也設(shè)置了獨(dú)立的數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這些保護(hù)機(jī)構(gòu)在檢測(cè)各成員國(guó)數(shù)據(jù)保護(hù)情況的同時(shí)，也為歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)提供數(shù)據(jù)保護(hù)方面的情報(bào)，以供決策參考；②成員國(guó)數(shù)據(jù)主管部門下設(shè)單一信息點(diǎn)和專門機(jī)構(gòu)，前者主要負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)本地化以及成員國(guó)之間獲取他國(guó)數(shù)據(jù)的協(xié)調(diào)工作，后者主要負(fù)責(zé)管理數(shù)據(jù)共享服務(wù)商、數(shù)據(jù)利他組織等機(jī)構(gòu)的注冊(cè)、建設(shè)，推動(dòng)歐盟內(nèi)部數(shù)據(jù)的流動(dòng)；③各行業(yè)代表致力于構(gòu)建數(shù)據(jù)保護(hù)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范，并在企業(yè)內(nèi)部下設(shè)數(shù)據(jù)保護(hù)官，負(fù)責(zé)監(jiān)督企業(yè)處理數(shù)據(jù)的過(guò)程是否合規(guī)合法。

3 歐盟數(shù)據(jù)治理框架的經(jīng)驗(yàn)啟示

結(jié)合ITSS數(shù)據(jù)治理框架可以探知，歐盟現(xiàn)已形成較為完整的數(shù)據(jù)治理體系，對(duì)我國(guó)具有重要的借鑒意義。為更好釋放數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代紅利，我國(guó)應(yīng)參考?xì)W盟數(shù)據(jù)治理經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、完善法制體系、強(qiáng)化平臺(tái)服務(wù)。

3.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，健全治理機(jī)制

目前，我國(guó)對(duì)于數(shù)據(jù)治理模式的探討仍然散見(jiàn)于各種政策文件中，沒(méi)有形成整體、協(xié)調(diào)、系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)框架[18]。單獨(dú)依靠某一部門、某一領(lǐng)域難以調(diào)動(dòng)利益攸關(guān)方推進(jìn)數(shù)據(jù)治理的整體實(shí)踐。因此，我國(guó)可借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃，強(qiáng)化數(shù)據(jù)治理的全要素協(xié)同能力。具體而言：在宏觀層面，制定國(guó)家級(jí)數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃，明確我國(guó)數(shù)據(jù)治理的價(jià)值目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、推行計(jì)劃、政策措施等總體布局，為數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)籌利用提供框架指引；在中觀層面，完善數(shù)據(jù)治理的組織架構(gòu)，打破治理孤島，建立健全中央與地方之間、部門與部門之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，避免出現(xiàn)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一、數(shù)據(jù)管理粗放、審批流程繁雜等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題；在微觀層面，提升數(shù)據(jù)治理的技術(shù)能力，明確數(shù)據(jù)要素的互操作性和可訪問(wèn)性，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，支撐數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)清洗、授權(quán)使用等底層技術(shù)體系的協(xié)同發(fā)展。

3.2 完善法制體系，優(yōu)化治理模式

2021年起，我國(guó)相繼出臺(tái)《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》等數(shù)據(jù)治理規(guī)范，共同構(gòu)筑了以數(shù)據(jù)安全為基礎(chǔ)的法制保障。但是，上述法案無(wú)論是相較于歐盟系統(tǒng)而完善的立法實(shí)踐，還是我國(guó)開(kāi)展數(shù)據(jù)治理的現(xiàn)實(shí)需要而言，都仍顯不足。為更好釋放數(shù)據(jù)潛能，我國(guó)應(yīng)從以下三個(gè)維度出發(fā)，完善法制體系，優(yōu)化治理模式。就數(shù)據(jù)安全而言，我國(guó)應(yīng)對(duì)生物識(shí)別、醫(yī)療數(shù)據(jù)、金融數(shù)據(jù)等重點(diǎn)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)安全問(wèn)題進(jìn)行專門立法，以期形成安全、穩(wěn)定的數(shù)據(jù)空間，并在深度融合的基礎(chǔ)上促進(jìn)個(gè)體、產(chǎn)業(yè)以及國(guó)家層面的數(shù)據(jù)安全治理；就數(shù)據(jù)質(zhì)量而言，我國(guó)應(yīng)結(jié)合地方數(shù)據(jù)立法經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)制定《數(shù)據(jù)開(kāi)放共享?xiàng)l例》，強(qiáng)化可用、可信的數(shù)據(jù)供給，施行數(shù)據(jù)使用算法問(wèn)責(zé)機(jī)制和監(jiān)督評(píng)估體制，加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理；就數(shù)據(jù)價(jià)值而言，我國(guó)應(yīng)制定分類分級(jí)、邏輯嚴(yán)密的數(shù)據(jù)授權(quán)使用規(guī)范，推進(jìn)數(shù)據(jù)持有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的分置機(jī)制，保障數(shù)據(jù)的可控流轉(zhuǎn)，影響并輻射國(guó)際數(shù)據(jù)治理規(guī)則的變遷。

3.3 強(qiáng)化數(shù)據(jù)服務(wù)，提升治理能力

針對(duì)數(shù)據(jù)資源碎片化癥結(jié)，歐盟以單一數(shù)據(jù)市場(chǎng)的構(gòu)建為基點(diǎn)，推行了中介服務(wù)機(jī)制和垂直治理體制，打通了數(shù)據(jù)流動(dòng)、使用和監(jiān)管壁壘。我國(guó)幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的數(shù)據(jù)規(guī)模列全球首位，但數(shù)據(jù)資源的調(diào)配利用仍面臨諸多挑戰(zhàn)[19]。為更好地發(fā)揮數(shù)據(jù)匯聚效能，我國(guó)可以結(jié)合歐盟數(shù)據(jù)治理經(jīng)驗(yàn)，采取以下措施強(qiáng)化數(shù)據(jù)服務(wù)，提升治理能力。第一，加快籌備全國(guó)統(tǒng)一數(shù)據(jù)中心，發(fā)揮政府、社會(huì)、市場(chǎng)的三元共治優(yōu)勢(shì)，探索政府統(tǒng)籌、市場(chǎng)激勵(lì)、社會(huì)參與的共建模式，破除數(shù)據(jù)“孤島效應(yīng)”，筑牢數(shù)據(jù)系統(tǒng)國(guó)產(chǎn)化根基，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一數(shù)據(jù)中心的穩(wěn)定化、集約化、高效化發(fā)展。第二，建立中立開(kāi)放、利他公平的第三方平臺(tái)，對(duì)接數(shù)據(jù)提供者和數(shù)據(jù)使用者，圍繞數(shù)據(jù)交易周期提供全流程服務(wù)，構(gòu)建數(shù)據(jù)安全交易體系，解決數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)中交易互信難、入場(chǎng)難、定價(jià)難等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，促使數(shù)據(jù)資源向數(shù)據(jù)資產(chǎn)躍遷。第三，在中央一級(jí)設(shè)立專門數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌全國(guó)的數(shù)據(jù)監(jiān)管和服務(wù)工作，形成從中央到地方、從政府到企業(yè)的鏈?zhǔn)焦芾砟Ｊ?，監(jiān)督并優(yōu)化數(shù)據(jù)中心、第三方平臺(tái)的建設(shè)體系，促進(jìn)數(shù)據(jù)資源和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的深度融合發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

作為數(shù)智時(shí)代的關(guān)鍵要素和核心資源，數(shù)據(jù)對(duì)激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟(jì)潛力、提高要素配置效率、推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用[20]。近年來(lái)，歐盟為加快推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，在數(shù)據(jù)治理方面推出了多項(xiàng)政策及法案，構(gòu)建了完善的數(shù)據(jù)治理體系，在一定程度上引領(lǐng)了全球數(shù)據(jù)治理的發(fā)展風(fēng)尚。合理借鑒歐盟數(shù)據(jù)治理框架的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于科學(xué)構(gòu)建中國(guó)特色數(shù)據(jù)治理體系、提升數(shù)據(jù)治理能力具有重要意義。未來(lái)中國(guó)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確數(shù)據(jù)治理的價(jià)值目標(biāo)和總體框架，并在此基礎(chǔ)上完善法制體系、強(qiáng)化平臺(tái)服務(wù)，協(xié)調(diào)推進(jìn)數(shù)據(jù)治理實(shí)踐的長(zhǎng)遠(yuǎn)、穩(wěn)定、有序發(fā)展。