行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的行政檢察實(shí)踐*
——基于典型案例的梳理分析

● 廣東省深圳市南山區(qū)人民檢察院課題組/文

一、檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的法理闡釋

行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的概念起源于司法機(jī)關(guān)的工作實(shí)踐，2019年10月，最高檢部署開(kāi)展“促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”專項(xiàng)活動(dòng)，2021年此項(xiàng)工作轉(zhuǎn)入常態(tài)化做實(shí)。2019年至2021年，共有效化解行政爭(zhēng)議1.7萬(wàn)件，其中10年以上的1029件，促進(jìn)案結(jié)事了、政和人和。［1］參見(jiàn)張軍：《堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想為指引 依法能動(dòng)踐行以人民為中心的發(fā)展思想》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2022年6月6日。檢察機(jī)關(guān)在履行行政檢察監(jiān)督職能時(shí)，充分利用具有法律監(jiān)督意義的手段，針對(duì)當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)訴求，通過(guò)提出抗訴、再審檢察建議、檢察建議、釋法說(shuō)理、公開(kāi)聽(tīng)證、司法救助等多種方式，深入行政實(shí)體法律關(guān)系，促成行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的矛盾化解，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了政和。具體而言，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作包括以下三個(gè)方面：一是從爭(zhēng)議解決的方式來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)憑借其法律監(jiān)督主體地位，應(yīng)當(dāng)更加全面審查案件，聚焦當(dāng)事人實(shí)質(zhì)訴求，以多元化解機(jī)制化解爭(zhēng)議；二是從審查案件的范圍來(lái)看，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解不局限于申請(qǐng)人表面的申請(qǐng)監(jiān)督請(qǐng)求及理由，而應(yīng)拓展到對(duì)被訴行政行為合法性的全面審查，對(duì)相關(guān)爭(zhēng)議的一攬子解決；三是從爭(zhēng)議解決的結(jié)果來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，妥善解決當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)合法訴求以及息訴息訪。

檢察機(jī)關(guān)辦理的行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解案件，通常經(jīng)歷行政復(fù)議、法院一審、二審、再審，檢察機(jī)關(guān)是推動(dòng)行政爭(zhēng)議司法解決的最后一道防線。通過(guò)檢察履職推動(dòng)行政爭(zhēng)議化解，是落實(shí)行政訴訟制度價(jià)值目標(biāo)的必然要求，對(duì)于走深走實(shí)行政檢察工作、優(yōu)化檢察格局、推動(dòng)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有正向意義。

1.以檢察履職助推爭(zhēng)議化解，是對(duì)行政訴訟法立法目的的檢察回應(yīng)。行政訴訟法將“解決行政爭(zhēng)議”確立為立法目的之一，映射出行政訴訟案件中解決糾紛的目的導(dǎo)向和價(jià)值追求。同時(shí)，該法第11條明確了人民檢察院是行政訴訟的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。因此，檢察機(jī)關(guān)借助法律監(jiān)督主體地位，履行法律監(jiān)督職責(zé)的同時(shí)化解行政爭(zhēng)議，是落實(shí)行政訴訟法立法目的的生動(dòng)體現(xiàn)。

2.以檢察履職做實(shí)行政檢察，是解決“程序空轉(zhuǎn)”癥結(jié)的檢察方案?！俺绦蚩辙D(zhuǎn)”是制約行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的重要原因，法律形式主義是程序空轉(zhuǎn)的癥結(jié)所在，回避實(shí)質(zhì)判斷的訴訟程序形式主義和回避實(shí)質(zhì)作為的行政程序形式主義嚴(yán)重制約了行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。［2］參見(jiàn)劉藝：《檢察機(jī)關(guān)促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的必要性與可行性分析——以冒名登記結(jié)婚“過(guò)期之訴”為切入點(diǎn)》，《人民檢察》2021年第15期。在此情況下，通過(guò)檢察聽(tīng)證、促成和解、司法救助等多元化解機(jī)制做實(shí)行政訴訟監(jiān)督工作，成為推動(dòng)人民法院未做實(shí)質(zhì)性審理的、行政爭(zhēng)議無(wú)法化解的“程序空轉(zhuǎn)”案件得以解決的重要抓手。

3.以檢察履職推動(dòng)訴源治理，是落實(shí)監(jiān)督職責(zé)、展現(xiàn)司法為民的檢察深化。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在履行職責(zé)時(shí)更加具有能動(dòng)性、主動(dòng)性，對(duì)案件有更高的審查強(qiáng)度，對(duì)爭(zhēng)議有更高的“穿透式”解決度，更能保證矛盾化解的合法性和公正性，進(jìn)而落實(shí)“訴源治理”理念，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

4.以檢察履職實(shí)現(xiàn)多方共治，是助力國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的檢察擔(dān)當(dāng)。注重多元主體多方共治是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式，人的最大解放、人權(quán)的最大實(shí)現(xiàn)和人民最大幸福是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的最大目標(biāo)。［3］參見(jiàn)應(yīng)松年：《加快法治建設(shè)促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《中國(guó)檢察官》2015年第5期。從治理主體結(jié)構(gòu)來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)參與到行政爭(zhēng)議解決的治理結(jié)構(gòu)中，促進(jìn)行政權(quán)、審判權(quán)和行政相對(duì)人權(quán)利的平衡合理運(yùn)行，是多方、多層、多元、多維共同治理的具體體現(xiàn)。從結(jié)果導(dǎo)向來(lái)看，通過(guò)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，回應(yīng)人民群眾關(guān)切，與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價(jià)值追求不謀而合。

二、檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的現(xiàn)實(shí)路徑分析

本文通過(guò)選取最高人民檢察院、廣東省人民檢察院2021年- 2022年5月公布的52個(gè)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解典型案例為樣本進(jìn)行實(shí)證研究，挖掘樣本案例的案件特點(diǎn)、爭(zhēng)議解決方式選擇的內(nèi)在邏輯，科學(xué)認(rèn)識(shí)當(dāng)前相關(guān)工作現(xiàn)狀及存在的普遍性、傾向性問(wèn)題，找準(zhǔn)瓶頸因素，尋求可行的改進(jìn)措施，以期為檢察機(jī)關(guān)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作的規(guī)范開(kāi)展提供依據(jù)和支撐。

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根據(jù)樣本案例統(tǒng)計(jì)結(jié)果（參見(jiàn)表1）分析，行政爭(zhēng)議類(lèi)型情況呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是案件通常聚焦于民生領(lǐng)域，關(guān)乎人民群眾的切身利益，對(duì)該類(lèi)行政案件的辦理，尤其需注意落實(shí)好以人民為中心的發(fā)展思想，尋求妥當(dāng)方案；二是部分案件法律關(guān)系較為復(fù)雜，可能涉及利益沖突的多方當(dāng)事人，行政爭(zhēng)議、民事?tīng)?zhēng)議等多重爭(zhēng)議交織，對(duì)這類(lèi)案件檢察機(jī)關(guān)需要更加細(xì)致地調(diào)查核實(shí)，綜合運(yùn)用各種手段，厘清多重法律關(guān)系，做好多方工作，促進(jìn)案涉爭(zhēng)議的解決。如在劉某青、謝某梅與安徽省某縣自然資源和規(guī)劃局、第三人任某土地行政確認(rèn)檢察監(jiān)督案中，行政糾紛不僅涉及行政相對(duì)人劉某青、謝某梅的利益，也涉及第三人任某的利益，當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)在辦理案件、化解爭(zhēng)議的過(guò)程中，對(duì)案件進(jìn)行更加詳實(shí)的調(diào)查，注重與行政機(jī)關(guān)溝通，通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證增強(qiáng)社會(huì)參與，厘清多方法律關(guān)系，以解決民事糾紛的促成化解行政爭(zhēng)議。［4］參見(jiàn)《最高檢發(fā)布“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督 促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”典型案例》，最高人民檢察院官網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202102/t20210223_509722.shtml ，最后訪問(wèn)日期：2022年11月1日。

在檢察機(jī)關(guān)介入行政爭(zhēng)議的階段方面（參見(jiàn)表2），反映出兩個(gè)特點(diǎn)：一是大多數(shù)案件在檢察機(jī)關(guān)介入前都經(jīng)歷了“行政復(fù)議——行政一審——行政二審——行政再審”的過(guò)程，不少案件甚至進(jìn)入信訪階段。經(jīng)過(guò)多年?duì)幵A和處理環(huán)節(jié)，爭(zhēng)議之所以仍得不到化解，重要原因之一在于行政相對(duì)人認(rèn)為其被侵犯的合法權(quán)益沒(méi)有得到有效救濟(jì)。因此，行政爭(zhēng)議在進(jìn)入行政檢察監(jiān)督階段以后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)避免就案辦案，需兼顧行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解；二是部分檢察機(jī)關(guān)已展開(kāi)在訴前階段介入行政程序?qū)π姓?zhēng)議進(jìn)行實(shí)質(zhì)性化解的探索，由于尚處于探索階段，所占比例還較低。對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)（前）或行政復(fù)議階段檢察機(jī)關(guān)便介入的案件，一類(lèi)為經(jīng)相對(duì)人申請(qǐng)監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)基于行政違法行為監(jiān)督介入案件；另一類(lèi)為依托檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制介入案件，如在江蘇省某市檢察院化解張某某等群體性勞資糾紛案中，某市人社部門(mén)依托與該市檢察機(jī)關(guān)建立的欠薪聯(lián)動(dòng)調(diào)處工作機(jī)制，邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)共同做好案件的矛盾化解工作，促進(jìn)糾紛化解。［5］參見(jiàn)《“檢察為民辦實(shí)事”——行政檢察與民同行系列典型案例(第四批)》 ，《檢察日?qǐng)?bào)》2021年12月22日。

注：由于存在同一案件采用多種爭(zhēng)議化解方式的情形，因此表格中涉及的數(shù)量之和大于樣本案例數(shù)。

在檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解路徑和方式方面（參見(jiàn)表3），體現(xiàn)了以下三個(gè)特點(diǎn)：一是注重多樣化手段，不拘泥于單一路徑對(duì)行政爭(zhēng)議進(jìn)行化解，往往綜合多種手段化解行政爭(zhēng)議；二是注重當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)化訴求，不拘泥于就案辦案，尤其是在法院對(duì)當(dāng)事人提起的行政訴訟未作實(shí)體審理的案件中，檢察機(jī)關(guān)圍繞行政相對(duì)人的實(shí)質(zhì)訴求，綜合考量法律及法律之外的因素，為行政相對(duì)人提供充分幫助，促成行政爭(zhēng)議合法合理解決；三是注重深化治理，以個(gè)案作為檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的切入點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)“辦理一案，治理一片”的效果，如在某材料公司訴重慶市某區(qū)安監(jiān)局、市安監(jiān)局行政處罰及行政復(fù)議檢察監(jiān)督案中，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)釋法說(shuō)理勸導(dǎo)申請(qǐng)人撤回監(jiān)督申請(qǐng)的同時(shí)，針對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法程序不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯?wèn)題，向其提出改進(jìn)工作檢察建議，促使其規(guī)范行政執(zhí)法行為， 實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理、有效推動(dòng)訴源治理，從源頭上減少行政爭(zhēng)議發(fā)生。［6］參見(jiàn)張相軍、張步洪、劉浩：《檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的一組樣本——最高人民檢察院第三十批指導(dǎo)性案例解讀》，《人民檢察》2021年第20期。

三、檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作的難點(diǎn)

由于對(duì)支撐現(xiàn)行立法的理論討論不夠充分，相關(guān)立法存在空白，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作存在以下難點(diǎn)。

（一）檢察機(jī)關(guān)職能定位不清晰，提前介入依據(jù)不足

一是檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作是對(duì)原有行政訴訟監(jiān)督的拓展，但囿于現(xiàn)有法律并未作出更加詳細(xì)的規(guī)定，在參與行政爭(zhēng)議化解工作中，其角色定位是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)還是爭(zhēng)議調(diào)處機(jī)關(guān)的角色定位不清。二是行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議階段通過(guò)行使行政監(jiān)督權(quán)定紛止?fàn)幨嵌嘣芗m紛解決機(jī)制的重要組成部分，化解爭(zhēng)議是行政復(fù)議的基本制度功能。從本文研究的樣本案例看，由于檢察機(jī)關(guān)提前介入法律依據(jù)不足，僅少數(shù)案件是檢察機(jī)關(guān)基于與行政機(jī)關(guān)會(huì)簽文件或協(xié)作機(jī)制在行政復(fù)議階段介入對(duì)行政爭(zhēng)議進(jìn)行實(shí)質(zhì)性化解，制約了檢察機(jī)關(guān)對(duì)“潛在之訴”進(jìn)行行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解。

（二）相關(guān)法律依據(jù)不完善，檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮職能不充分

通常情況下，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)后方才介入行政爭(zhēng)議對(duì)案件進(jìn)行進(jìn)一步的審查，并基于當(dāng)前法律規(guī)定，分不同情形提出抗訴、制發(fā)再審檢察建議或作出不支持監(jiān)督申請(qǐng)的決定。目前立法未對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的具體方式作出指引，存在立法空白。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作涉及與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等多個(gè)主體的配合，由于各主體之間橫向聯(lián)動(dòng)與協(xié)作機(jī)制不完善，不利于檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的良性互動(dòng)，一定程度上阻礙了行政爭(zhēng)議全面、整體和根本性解決。

四、檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作的完善

（一）明確檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的職能定位

“穿透式”監(jiān)督為檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的職能定位提供了依據(jù)，在該理論架構(gòu)下，“行政訴訟監(jiān)督——促進(jìn)依法行政——化解個(gè)案爭(zhēng)議——推動(dòng)類(lèi)案治理”形成了完整閉環(huán)。［7］參見(jiàn)張相軍、何艷敏、梁新意：《論“穿透式”行政檢察監(jiān)督》，《人民檢察》2021年第10期。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)恪守法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能定位，基于對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)私權(quán)利的保障，進(jìn)而促進(jìn)行政爭(zhēng)議化解。檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的角色定位和參與爭(zhēng)議調(diào)處是有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)系，化解行政爭(zhēng)議是開(kāi)展行政檢察監(jiān)督工作的應(yīng)有之義，立足監(jiān)督職能是進(jìn)行行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的邏輯起點(diǎn)。

（二）拓展檢察機(jī)關(guān)介入行政爭(zhēng)議的方式和履職范圍

基于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能定位，檢察機(jī)關(guān)只能依托個(gè)案介入監(jiān)督，在介入具體案件的方式上，可通過(guò)一定的立法設(shè)計(jì)拓寬檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展相關(guān)工作的案件線索和來(lái)源。除對(duì)申請(qǐng)監(jiān)督案件的行政爭(zhēng)議進(jìn)行化解外，制度設(shè)計(jì)上可一定程度允許監(jiān)督端口前移，力促 “潛在之訴”的行政爭(zhēng)議訴前化解。對(duì)此，制度設(shè)計(jì)上可作出以下安排：一是檢察機(jī)關(guān)介入行政復(fù)議程序要有依據(jù)，允許檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)達(dá)成多元調(diào)解協(xié)作機(jī)制。復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為案件存在疑難復(fù)雜或檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為確有必要參與情形的，可以邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)參與。另外，對(duì)于行政程序中，當(dāng)事人申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行行政行為違法監(jiān)督的案件，檢察機(jī)關(guān)亦可介入，有利于充分發(fā)揮行政檢察監(jiān)督職能，修復(fù)受損的社會(huì)關(guān)系，從而達(dá)到實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議的目的；二是檢察機(jī)關(guān)要嚴(yán)守檢察監(jiān)督權(quán)的邊界，即在訴前階段參與行政爭(zhēng)議化解時(shí)，要避免對(duì)行政權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，在充分尊重行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)、審查行政行為的合法性、合理性的基礎(chǔ)之上，定紛止?fàn)?，化解?zhēng)議。

（三）規(guī)范檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的方式和程序

由于法律依據(jù)的缺失，基層檢察機(jī)關(guān)在辦理行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解案件時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)不知道如何開(kāi)展工作或過(guò)度、任意運(yùn)用調(diào)解方式的情形，易缺乏靈活性或?qū)е旅つ啃浴Ｒ虼?，在立法設(shè)計(jì)上，需要明確檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的方式和手段，對(duì)開(kāi)展相關(guān)工作作出明確規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)范爭(zhēng)議化解工作。一是明確檢察機(jī)關(guān)參與行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作的方式，如陪議、旁聽(tīng)、參與聽(tīng)證、共同磋商、提出調(diào)解方案、提供專家咨詢、司法救助等多元糾紛解決機(jī)制；二是分不同情形對(duì)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政爭(zhēng)議化解工作的方式作出法律規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政行為存在不符合法律規(guī)定情形的，應(yīng)依法予以監(jiān)督并督促行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，行政行為導(dǎo)致行政相對(duì)人的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)向相對(duì)人提供救濟(jì)并主動(dòng)促成調(diào)解或和解。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為法院裁判確有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)依法作出再審檢察建議或抗訴，以監(jiān)督促調(diào)解，推動(dòng)爭(zhēng)議解決。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為符合公開(kāi)聽(tīng)證條件的，可適用公開(kāi)聽(tīng)證程序，引導(dǎo)雙方消除分歧，從對(duì)抗轉(zhuǎn)向?qū)υ?，充分發(fā)揮公開(kāi)聽(tīng)證在查清事實(shí)、釋法說(shuō)理、促成和解等方面的積極效能。此外，根據(jù)案件具體情況，案件辦理時(shí)可綜合運(yùn)用司法救助、專家咨詢、心理咨詢等方式作為補(bǔ)充手段，幫助厘清案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)，緩和當(dāng)事人的情緒，使矛盾得以有效化解。