關于社會投資項目實行告知承諾制的相關問題研究

文/劉金明 耿偉 徐夢馨

近年來，為加快“放管服”改革進程，打造服務型政府，優(yōu)化投資建設領域營商環(huán)境，破除社會投資工程建設項目（以下簡稱社會投資項目）審批環(huán)節(jié)多、審批流程長、落地難等制約因素，各地先行先試，對社會投資項目告知承諾制進行了積極探索，簡化社會投資項目審批事項，優(yōu)化審批流程，對改善投資建設領域營商環(huán)境起到了較好的作用，一大批社會投資項目得以實現(xiàn)快速落地。

然而，部分地方政府片面追求社會投資項目快速落地，在前期研究不充分、監(jiān)管措施不完善的情況下對部分事項實行告知承諾制，出現(xiàn)企業(yè)提供虛假承諾材料未能及時發(fā)現(xiàn)、建設單位在建設過程中違背承諾而未受到懲戒的情況，影響告知承諾制的實施效果。

本文提出了告知承諾制的概念，系統(tǒng)總結了當前社會投資項目告知承諾制實施過程中存在的問題并提出了建議。

一、告知承諾制的概念

告知承諾制由袁曙宏和楊偉東作為法律概念提出并被廣泛認可，其認為對于非涉及國家安全、公民生命健康等領域的事項，行政機關在受理許可申請時，將申請所要達到的要求和標準一次性告知申請人，由申請人作出書面承諾，承諾已達到相關要求和標準，并對承諾的后果負法律責任，行政機關即對申請事項予以許可或者同意，并于規(guī)定時間內實施現(xiàn)場監(jiān)督核驗。[1]告知承諾制涉及領域較廣，具體到工程建設項目領域，《國務院辦公廳關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》（國辦發(fā)〔2018〕33號）和《國務院辦公廳關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》（國辦發(fā)〔2019〕11號）均提出對通過事中事后監(jiān)管能夠糾正不符合審批條件的行為且不會產(chǎn)生嚴重后果的審批事項，實行告知承諾制。此后，各地陸續(xù)出臺工程建設項目告知承諾制相關政策，結合各地出臺的政策來看，本文認為社會投資項目告知承諾制是指為實現(xiàn)社會投資項目快速開工的目標，政府部門一次性告知建設單位所申請事項的辦理條件、符合標準、技術要求、提交材料清單、失信懲戒情形，建設單位以書面(包括電子文本)形式承諾其符合辦理條件并承擔相應違反承諾的后果，政府部門直接作出同意決定的方式，政府部門可在決定做出后三個月內對建設單位履諾情況開展抽查檢查，并將違諾情況及時納入信用監(jiān)管平臺。

二、告知承諾制在實施過程中存在的問題

告知承諾制在社會投資項目領域應用的時間不長，從各地實施的情況來看，主要存在以下幾方面的問題：

（一）制度體系不健全。國家和各地尚未出臺過告知承諾制的法律法規(guī)，在規(guī)章方面，上海市在2018年出臺過《上海市行政審批告知承諾管理辦法》（滬府令4號）。其他各地對社會投資項目告知承諾制的規(guī)定多見于地方政府和相關政府部門出臺的文件中，較為零散，尚未形成完整的制度體系，缺乏整體統(tǒng)籌，容易出現(xiàn)告知承諾事項范圍過大或不足，不同政府部門要求差異較大的情形。

（二）事中事后監(jiān)管措施不健全。目前，事中事后監(jiān)管措施以信用監(jiān)管為基礎，主要監(jiān)管手段為“雙隨機、一公開”，部分告知承諾事項在實施過程中對于具體的檢查事項、檢查方式、檢查頻次、檢查處罰適用類型等方面仍缺乏可操作性的措施。如建設單位通過告知承諾制方式辦理施工許可，因住建部門未能預先根據(jù)建設項目類型制定差異化的監(jiān)管細則，在施工過程中，執(zhí)法人員在監(jiān)管過程中容易出現(xiàn)監(jiān)管真空或者監(jiān)管過細的情況，可能未能及時發(fā)現(xiàn)建設單位違諾情形，也容易出現(xiàn)監(jiān)管過細給建設單位增加負擔的情況。

（三）協(xié)調機制不健全。根據(jù)調查，在實踐過程中，部分地方缺乏總體統(tǒng)籌，沒有政府部門牽頭開展社會投資項目領域的告知承諾制改革，不同政府部門對告知承諾制的理解有差別，制定的告知承諾制政策和告知承諾書具體樣式差異較大，信息共享效率不高。建設單位需要按照不同政府部門的要求重復填寫項目基本信息，增加建設單位負擔。如工程規(guī)劃許可告知承諾和立項核準許可告知承諾分別對應不同的行業(yè)主管部門，因協(xié)調機制不健全，信息共享效率不高，建設單位在申報建設單位基本情況和建設項目概況時，需要按照不同行業(yè)主管部門的要求填報信息，增加了建設單位與行業(yè)主管部門之間的溝通成本。

（四）企業(yè)違諾情形時有發(fā)生。告知承諾制是讓企業(yè)回歸投資的主體地位，政府職能轉變，提升服務和監(jiān)管水平。在實際過程中，告知承諾制雖然實現(xiàn)了建設單位加速開工的目標，但受制于監(jiān)管手段和方式未能根據(jù)實際情況靈活調整，導致建設單位容易出現(xiàn)違諾行為而未能及時受到處罰，影響了告知承諾制的權威性。如工程建設規(guī)劃許可采用承諾制，在施工過程中，個別規(guī)劃指標發(fā)生變化而未及時告知規(guī)劃主管部門，違諾事實已經(jīng)形成，影響后續(xù)竣工驗收和不動產(chǎn)登記。

三、告知承諾制在實施過程中應把握的重點

（一）循序漸進。社會投資項目屬于傳統(tǒng)行業(yè)領域，大部分審批事項具有較為明確的政策依據(jù)，相關政府部門在制定告知承諾制政策時，需要做好與既有審批事項政策依據(jù)的有效銜接，降低政策之間的矛盾，在不違背法律法規(guī)的前提下循序漸進，適當突破和創(chuàng)新。為穩(wěn)妥起見，可優(yōu)先選擇風險低且規(guī)模小的社會投資項目作為改革試點，形成成熟的經(jīng)驗后，再全面推行。如北京市先行在社會投資低風險小型建設項目（總建筑面積不大于5000平方米、建筑高度不大于24米，需辦理建筑工程施工許可證的新建、改擴建房屋建筑的社會投資低風險項目）試行施工許可告知承諾制，建設單位申報材料符合辦理標準的，住建部門即時合并辦理工程質量監(jiān)督注冊和安全監(jiān)督備案手續(xù)，并即時作出準予核發(fā)施工許可證的決定。

（二）做好調查研究。相關政府部門可通過組織不同主題的座談會、深入項目現(xiàn)場等方式調查建設單位在辦理審批事項方面、各審批事項相互銜接方面、告知承諾制具體操作方面等存在的問題，以及政策需要完善的方面，不同審批事項實行告知承諾制后需要加強事中事后監(jiān)管的內容等。通過全面調查獲得建設單位的反饋意見，并進行深入研究，為完善既有政策或為制定新的政策奠定基礎。

（三）做好經(jīng)驗推廣。社會投資項目告知承諾制尚處于探索階段，部分地方已經(jīng)取得積極成效，形成了可復制和可推廣的經(jīng)驗，可在省市范圍內積極推廣成功經(jīng)驗，帶動其他地方共同推進。如山東省淄博市在省內率先推出建設工程施工許可“一證化”“先建后驗·承諾即開工”、建設工程檔案驗收告知承諾制、“租賃即開工”等八項改革成果。北京市大興機場臨空區(qū)某物流項目規(guī)劃許可采用告知承諾制辦理，建設單位當天取得建設工程規(guī)劃許可證，為北京市首例。

（四）做好容缺受理和審批。社會投資項目告知承諾制實行容缺受理和審批是打造服務型政府、降低建設單位負擔的具體體現(xiàn)。建設單位在辦理事項過程中，如果因時間緊、理解偏差等非主觀因素未能按照相關政府部門的告知要求提供符合要求的全部材料，相關政府部門可結合建設單位的信用情況，在非關鍵材料缺失的情況下，容缺受理事項，建設單位在規(guī)定的時間內補齊缺失的材料后，相關政府部門出具意見。如上海市工程建設項目審批管理系統(tǒng)，可根據(jù)項目的不同情況，有針對性地推送各類改革舉措，推動政務服務事項的合并辦理和容缺受理。此外，上海市開展設計方案容缺批復，即改進設計方案意見征詢行政協(xié)助工作，對交通、交警、綠化市容等管理部門意見，可實施告知承諾、容缺后補，先行批復設計方案，在建設工程規(guī)劃許可前予以補齊。

四、做好告知承諾制的建議

（一）加快立法。近年來，各地在社會投資項目告知承諾制方面進行了積極探索，也陸續(xù)出臺了諸多規(guī)范性文件[2]。部分取得成功經(jīng)驗的地方可率先出臺告知承諾制法規(guī)，將告知承諾制的基本程序、需要進行的基本承諾內容、主要依據(jù)、監(jiān)管措施、違反承諾行為的處罰等以法規(guī)形式固化，從制度層面提高對告知承諾制中涉及主體的約束力[3]。

（二）實行差異化監(jiān)管。考慮到社會投資項目的多樣性，可結合建設單位的信用情況，項目的類型、使用性質、建設規(guī)模、所在區(qū)域情況進行差異化監(jiān)管。以施工許可告知承諾制為例，建設單位可結合項目的規(guī)模、技術要求、周邊環(huán)境情況、超過一定規(guī)模的危險性較大分部分項工程情況等綜合判定項目綜合風險等級，質量安全主管部門結合建設單位信用情況和項目綜合風險等級確定施工階段現(xiàn)場檢查的時點、頻次和具體內容。

（三）建立日常協(xié)調機制。鑒于社會投資項目告知承諾制改革系統(tǒng)性不強，協(xié)調機制不健全的現(xiàn)狀，可設立社會投資項目告知承諾制改革協(xié)調機構，主要領導親自研究部署并督查落實，機構成員單位包括涉及告知承諾制的所有單位，成員單位抽調業(yè)務精干人員參與改革，機構組織召開日常例會對各成員單位制定的告知承諾制相關政策和具體樣式進行商議，確保出臺的政策之間不存在明顯沖突。通過優(yōu)化政府內部銜接流程，對建設單位和項目情況做到信息共享，避免建設單位就同一事項反復申報。

（四）建立以信用為基礎的監(jiān)管制度，完善“雙隨機、一公開”監(jiān)管。將建設單位信用承諾等信息逐步納入信用信息共享平臺，如實記錄信用情況，形成可共享、可查詢的信用記錄，提供公共信用綜合評價結果，作為監(jiān)管的重要依據(jù)。將建設單位的信用記錄作為“雙隨機、一公開”的重要參考，擴大“雙隨機、一公開”的監(jiān)管實施范圍，對于檢查頻次高，對建設單位影響大且能夠合并的檢查事項逐步實行跨部門聯(lián)合檢查。對于積極履行承諾的建設單位，后續(xù)可為其提供便利措施，對于未能履行承諾的建設單位，可視情節(jié)對其進行懲戒并采取限制措施。

（五）及時開展監(jiān)測評估。社會投資項目一般周期較長，從前期策劃至投入運營，需要幾年時間。在實施過程中要及時開展告知承諾制年度總結評估。為提高評估的客觀性和科學性，可引入第三方評估，擴大投資企業(yè)評估參與力度，對于評估過程中發(fā)現(xiàn)的問題要及時分析原因，及時整改落實，暢通政府和企業(yè)溝通渠道，提升企業(yè)滿意度。

五、結束語

告知承諾制是為改善投資建設領域營商環(huán)境而提出的利企舉措，各地進行了積極的探索，有效推動了項目落地。在實施過程中，為規(guī)范開展告知承諾制，需要政府部門循序漸進，深入實際調查了解企業(yè)的實際訴求，通過典型案例促進告知承諾制的推廣實施，采取事中事后監(jiān)管措施推動企業(yè)依法依規(guī)開展項目建設。