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    自然資源用益物權(quán)的生成機(jī)制與規(guī)范重構(gòu)

    2023-01-09 21:14:37高海寧林旭霞
    關(guān)鍵詞:益物權(quán)民事權(quán)利礦業(yè)權(quán)

    高海寧,林旭霞

    (1. 福建師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,福建 福州 350007;2. 福建省高級人民法院,福建 福州 350003)

    在我國,自然資源特許權(quán)被《物權(quán)法》規(guī)定為用益物權(quán)后,自然資源用益物權(quán)生成于行政許可還是所有權(quán)人出讓的意思表示,就成為理論和實(shí)務(wù)中的突出問題。理論上,關(guān)系行政權(quán)創(chuàng)設(shè)民事權(quán)利有無立法依據(jù)。如果自然資源用益物權(quán)由行政權(quán)創(chuàng)設(shè),那么,自然資源國家所有權(quán)將何以構(gòu)建及派生出自然資源用益物權(quán)。實(shí)務(wù)中,關(guān)系自然資源用益物權(quán)人的平等保護(hù)問題。用益物權(quán)由行政權(quán)創(chuàng)設(shè),意味著行政權(quán)有能力控制自然資源用益物權(quán)的產(chǎn)生、變更和消滅,在強(qiáng)大的行政權(quán)面前,用益物權(quán)人處于被支配地位,其財(cái)產(chǎn)權(quán)缺乏穩(wěn)定的預(yù)期。因此,要實(shí)現(xiàn)市場主體的平等保護(hù),發(fā)揮市場配置資源的決定性作用,有必要重新考量自然資源用益物權(quán)的生成機(jī)制問題。

    一、現(xiàn)狀檢視:現(xiàn)行法對自然資源用益物權(quán)生成規(guī)定存在的問題及原因剖析

    (一)現(xiàn)行法規(guī)定存在的問題

    自然資源用益物權(quán)的規(guī)定見于《民法典》對海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)等的規(guī)定,但是,《民法典》并未進(jìn)一步明確上述權(quán)利如何取得和設(shè)立。要探究我國自然資源用益物權(quán)的生成機(jī)制,需著眼于自然資源各單行法及其相關(guān)配套規(guī)定。通過查考幾類主要自然資源單行法及其配套規(guī)定,發(fā)現(xiàn)自然資源各單行法對自然資源用益物權(quán)的規(guī)定存在不統(tǒng)一,給自然資源用益物權(quán)生成機(jī)制的規(guī)范識別帶來困難,具體表現(xiàn)如下:

    1.對自然資源用益物權(quán)取得方式的不同規(guī)定導(dǎo)致無法識別自然資源用益物權(quán)的生成機(jī)制。根據(jù)《行政許可法》第2條、第12條規(guī)定,行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政相對人的申請,依法準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為,而有限自然資源開發(fā)利用的市場準(zhǔn)入,可以設(shè)定行政許可。行政許可的程序表現(xiàn)是申請審批,自然資源各單行法均規(guī)定自然資源用益物權(quán)經(jīng)申請審批取得,因此,自然資源用益物權(quán)是經(jīng)行政許可生成。與此同時(shí),根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第2條規(guī)定,司法實(shí)務(wù)中又有關(guān)于自然資源各職能部門在出讓自然資源用益物權(quán)時(shí)與使用權(quán)人簽訂出讓協(xié)議的情形。《海域使用管理法》也明確規(guī)定招標(biāo)、拍賣、掛牌等海域使用權(quán)取得方式,根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定,招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)通知書發(fā)出后30日內(nèi)訂立書面合同。實(shí)務(wù)中大量存在的自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議,又告示著自然資源用益物權(quán)生成于所有權(quán)的出讓。

    2.各自然資源用益物權(quán)能否轉(zhuǎn)讓及是否需要經(jīng)審批的規(guī)則不一。一是某類自然資源內(nèi)部相關(guān)規(guī)定不統(tǒng)一,與現(xiàn)實(shí)發(fā)展不相適應(yīng)。比如,《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定,礦業(yè)權(quán)原則不得轉(zhuǎn)讓,且禁止倒賣謀利。但這與礦業(yè)權(quán)的市場化發(fā)展不符,《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則》的主旨是規(guī)范礦業(yè)權(quán)發(fā)展,釋放出要解除《礦產(chǎn)資源法》對礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)束縛的信號。二是自然資源各單行法之間規(guī)定不一。《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定礦業(yè)權(quán)原則上不轉(zhuǎn)讓,轉(zhuǎn)讓為例外,且規(guī)定禁止倒賣謀利,可見其導(dǎo)向是不轉(zhuǎn)讓?!逗S蚴褂霉芾矸ā贰渡址ā穭t明確規(guī)定海域使用權(quán)、森林、林木使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓,《水法》未規(guī)定水權(quán)流轉(zhuǎn),《草原法》未規(guī)定草原使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓??梢姡黝愖匀毁Y源的流轉(zhuǎn)規(guī)則并不統(tǒng)一。在自然資源集中統(tǒng)一管理的背景下,立法規(guī)則的不統(tǒng)一導(dǎo)致執(zhí)法中的不統(tǒng)一將有損政府的公信力。

    3.各自然資源使用權(quán)證書及其登記與自然資源用益物權(quán)取得的關(guān)系不明。依照我國民法典物權(quán)編的相關(guān)規(guī)定,不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)自登記時(shí)發(fā)生法律效力,登記事項(xiàng)包括不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬狀況,不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的證明,證書上記載的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與登記事項(xiàng)保持一致。根據(jù)自然資源各單行法規(guī)定,除水權(quán)外,礦業(yè)權(quán)、海域使用權(quán)、草原使用權(quán)、森林、林木使用權(quán)均規(guī)定需辦理登記。該登記是行政登記還是物權(quán)登記,性質(zhì)不明?!逗S蚴褂霉芾矸ā访鞔_規(guī)定自領(lǐng)取海域使用權(quán)證書之日起取得海域使用權(quán),該規(guī)定與登記取得不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的一般規(guī)定不符?!兜V產(chǎn)資源法》規(guī)定探礦權(quán)、采礦權(quán)取得時(shí)間是批準(zhǔn)之日,批準(zhǔn)時(shí)是否辦理登記,批準(zhǔn)是否就是登記,均不明確?!渡址ā芬?guī)定森林、林木使用權(quán)“要經(jīng)登記造冊”,但是,并未明確自此取得森林、林木使用權(quán)。關(guān)于取得證書與自然資源用益物權(quán)取得之間的關(guān)系,只有《草原法》《海域使用管理法》予以明確?!逗S蚴褂霉芾矸ā芬?guī)定“領(lǐng)取”證書時(shí)取得海域使用權(quán),《草原法》規(guī)定“核發(fā)”證書是確認(rèn)草原使用權(quán)。而“領(lǐng)取”是權(quán)利人取得證書的時(shí)間,“核發(fā)”是有關(guān)部門制作證書的時(shí)間,兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)并不完全一致。

    (二)原因剖析

    出現(xiàn)上述問題的原因是多方面的,其中,主要有以下兩個(gè)方面:

    1.長期以來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致市場化資源配置改革推進(jìn)緩慢。新中國成立后,我國長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,即用經(jīng)濟(jì)計(jì)劃來指導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改造。在自然資源配置上,體現(xiàn)為自然資源歸屬國家所有,由國家進(jìn)行集中統(tǒng)一配置,形成行政審批的自然資源配置模式。各自然資源單行法也呈現(xiàn)出濃厚的公法色彩,基本都是管理性規(guī)定,對自然資源權(quán)屬尤其是使用權(quán)的規(guī)定基本沒有,改革開放之前對自然資源的實(shí)際占有者、使用者的權(quán)利,基本沒有什么說法[1]。改革開放后,中國實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì),認(rèn)識到計(jì)劃和市場都是經(jīng)濟(jì)手段,越來越重視市場在資源配置中的作用,先后強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用和決定性作用。立法上也開始出現(xiàn)自然資源使用權(quán)的規(guī)定,并重視各市場主體的平等保護(hù)。盡管如此,政府職能轉(zhuǎn)變依然面臨種種壁壘,“放管服”改革依然任重道遠(yuǎn)。長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制伴生的制度慣性、社會(huì)觀念和利益糾葛給國有自然資源的市場化配置帶來不少挑戰(zhàn)。

    2.立法分散化和碎片化導(dǎo)致法律規(guī)則的不統(tǒng)一和相互背離?!渡址?試行)》于1979年通過,《森林法》于1984年通過,后經(jīng)過1998年、2009年兩次修正,2019年修訂?!端ā酚?988年通過,2002年修訂,2009年、2016年兩次修改?!兜V產(chǎn)資源法》于1986年通過,1996年、2009年兩次修正?!逗S蚴褂霉芾矸ā酚?001年通過。《草原法》于1985年通過,2002年修訂,2009年、2013年兩次修正。可見,各自然資源單行法制訂時(shí)間先后不一,且由不同政府部門主導(dǎo)發(fā)布,主要解決各自領(lǐng)域內(nèi)問題,導(dǎo)致自然資源各單行法間規(guī)則不統(tǒng)一。我國《物權(quán)法》于2007年通過,首次規(guī)定自然資源用益物權(quán),《民法典》于2020年通過,吸納了《物權(quán)法》關(guān)于自然資源用益物權(quán)的規(guī)定。然而,自然資源各單行法中關(guān)于自然資源用益物權(quán)制度的相關(guān)規(guī)定并未與《物權(quán)法》《民法典》進(jìn)行有機(jī)銜接,導(dǎo)致規(guī)則上的背離甚至沖突,最典型的是對自然資源使用權(quán)的行政許可和民法上所有權(quán)-用益物權(quán)派生機(jī)制的沖突。

    二、理論探源:自然資源用益物權(quán)生成于國家所有權(quán)而非行政權(quán)

    在我國,國家所有權(quán)歸屬于私法調(diào)整,行政權(quán)是公法調(diào)整,二者運(yùn)行規(guī)則完全不同。理論歸屬上,自然資源用益物權(quán)不可能既生成于國家所有權(quán),又生成于行政權(quán),而只能擇其一。

    (一)行政權(quán)創(chuàng)設(shè)民事權(quán)利沒有依據(jù)

    從民事權(quán)利概念考察,民事權(quán)利不應(yīng)由行政法規(guī)(或行政權(quán))創(chuàng)設(shè)。何謂民事權(quán)利,一般認(rèn)為是由民事法律所規(guī)定的權(quán)利,等同于民法權(quán)利。也有人認(rèn)為“雖然民法是專門確定和調(diào)整民事權(quán)利的,但是,民事權(quán)利卻不是專門由民法來確定和調(diào)整的”[2]11,存在更廣義的超出民法之外的法哲學(xué)視域下民事權(quán)利概念,包括憲法、行政法、刑法及其他部門法中的民事權(quán)利,其本質(zhì)都是民事利益[2]10?!皬V義說”混淆了民事利益與民事權(quán)利,將民事利益等同于民事權(quán)利,進(jìn)而泛化民事權(quán)利的概念。權(quán)利的本質(zhì)雖然是利益,但是,利益卻并不一定是權(quán)利,利益要轉(zhuǎn)化為權(quán)利,需要法律的明確規(guī)定。在我國成文法背景下,法律沒有規(guī)定的利益很難稱之為權(quán)利,對于某些新興權(quán)利的研究,實(shí)際上是對新興利益納入權(quán)利保護(hù)而進(jìn)行的權(quán)利化論證和構(gòu)造,如被遺忘權(quán)、個(gè)人信息權(quán)、生活安寧權(quán)等。在未被民法規(guī)定為權(quán)利的情況下,冒然定性為民事權(quán)利,會(huì)破壞民事權(quán)利的體系結(jié)構(gòu)。如果存在行政法上的民事權(quán)利,或行政權(quán)創(chuàng)設(shè)民事權(quán)利,會(huì)得出私權(quán)由公權(quán)創(chuàng)設(shè)的結(jié)論,而這與自然權(quán)利的觀點(diǎn)相悖,也與我國人民民主專政的政治體制不相適應(yīng)。

    行政權(quán)創(chuàng)設(shè)民事權(quán)利,不符合政治國家的邏輯。根據(jù)社會(huì)契約理論,聯(lián)合體(或國家)是由每一個(gè)個(gè)人讓渡自己的權(quán)利集合而成。之所以要“讓渡”,是因?yàn)椤霸谧匀粻顟B(tài)下危及他們的生存的障礙之大,已經(jīng)超過了每一個(gè)人為了在這種狀態(tài)下繼續(xù)生存所能運(yùn)用的力量”[3]??梢?,本沒有公權(quán),是私權(quán)讓渡而產(chǎn)生公權(quán),且公權(quán)存在的目的是保護(hù)私權(quán)的安全。應(yīng)該是私權(quán)先于公權(quán)而存在,是私權(quán)創(chuàng)設(shè)公權(quán),而非公權(quán)創(chuàng)設(shè)私權(quán)。根據(jù)我國人民民主專政的政治理論,何謂人民民主專政,毛澤東指出“就是要?jiǎng)儕Z反動(dòng)派的發(fā)言權(quán),只讓人民有發(fā)言權(quán)。”[4]1475雖然因時(shí)代環(huán)境該觀點(diǎn)帶有明顯的階級立場,但權(quán)力的基礎(chǔ)是人民卻固定為我國政治體制的底層邏輯。人民才是國家的主人,一切權(quán)力屬于人民,人民代表大會(huì)是國家權(quán)力機(jī)關(guān),行使人民賦予的權(quán)力?!叭嗣竦膰沂潜Wo(hù)人民的”[4]1476,國家權(quán)力用于保護(hù)人民,行政權(quán)等國家權(quán)力的存在目的是保護(hù)人民的生命財(cái)產(chǎn)安全,而非統(tǒng)御人民。人民的權(quán)利由人民代表大會(huì)行使立法權(quán)進(jìn)行法律創(chuàng)設(shè),而不該由行政權(quán)創(chuàng)設(shè)。

    行政權(quán)創(chuàng)設(shè)民事權(quán)利,不符合行政權(quán)的屬性。一般認(rèn)為,行政權(quán)包括兩個(gè)層面:一個(gè)是“存在于行政法之中”[5]3,本質(zhì)上是執(zhí)行權(quán),表現(xiàn)為依法行政,為應(yīng)然狀態(tài);一個(gè)是“行政管理學(xué)以及不受行政法制約和規(guī)制的行政管理同樣存在行政權(quán)”[5]3,已經(jīng)超出行政法規(guī)定的范圍,為實(shí)然狀態(tài)。就實(shí)然狀態(tài)而言,是行政權(quán)在現(xiàn)實(shí)中的實(shí)施和運(yùn)行狀態(tài),行政權(quán)是公權(quán)力的表現(xiàn)之一,如上所述,公權(quán)力不應(yīng)創(chuàng)設(shè)民事權(quán)利。就應(yīng)然狀態(tài)而言,行政法如能創(chuàng)設(shè)民事權(quán)利,則作為執(zhí)行權(quán)的行政權(quán)就能創(chuàng)設(shè)民事權(quán)利。但是行政法律和行政法規(guī)創(chuàng)設(shè)民事權(quán)利沒有理論和法律依據(jù)。從我國憲法、立法法的相關(guān)規(guī)定看,無論是有關(guān)“民事基本法律”的事項(xiàng)還是有關(guān)“一般民事法律”的事項(xiàng),其立法權(quán)均不屬于國務(wù)院[6]。由此,國務(wù)院無權(quán)通過制定行政法規(guī)創(chuàng)設(shè)民事權(quán)利。行政法律不是行政法規(guī),由全國人大制定,不受立法法的上述約束,似乎可以制定民事權(quán)利。但是,根據(jù)形式主義解釋方法,“只有民事法律明確規(guī)定的權(quán)利才是民事權(quán)利,其他的都是利益保護(hù)的問題?!盵7]換言之,民事權(quán)利應(yīng)由民事法律予以規(guī)定,其他法律規(guī)定的都不是民事權(quán)利,而是民事權(quán)益。比如,自然資源各單行法規(guī)定的采礦權(quán)、漁業(yè)權(quán)、取水權(quán)等,經(jīng)行政特許而設(shè)立,雖然具有民事利益或權(quán)益,但是,在《物權(quán)法》之前并無民事法律將其民事權(quán)利化,只有在《物權(quán)法》對其“特許的物權(quán)化”[8]規(guī)定之后,才確立其用益物權(quán)的法律地位。

    (二)自然資源用益物權(quán)派生于國家所有權(quán)

    1.自然資源用益物權(quán)派生于國家所有權(quán)有理論依據(jù)。用益物權(quán)作為他物權(quán),是“在他人所有之物上設(shè)定的物權(quán)”[9]896,是從他人所有權(quán)派生出來的物權(quán)。根據(jù)上下位概念規(guī)則應(yīng)保持一致的原則,作為下位概念的自然資源用益物權(quán)自然派生于國家所有權(quán)。用益物權(quán)與所有權(quán)的關(guān)系層次包括:(1)用益物權(quán)與所有權(quán)是平等關(guān)系。一般認(rèn)為,用益物權(quán)雖然是他物權(quán),但是,同樣具有物權(quán)的排他效力,包括對抗所有權(quán)。因此,用益物權(quán)與所有權(quán)是平等關(guān)系。主流物權(quán)理論在對二者平等關(guān)系的認(rèn)識上也肯定物權(quán)二元理論的觀點(diǎn)。根據(jù)物權(quán)二元理論,物權(quán)的支配力包括最終的支配力和現(xiàn)實(shí)的支配力,分別指向所有權(quán)和占有權(quán),并認(rèn)為所有權(quán)人并未轉(zhuǎn)讓其使用權(quán),而是與使用權(quán)人協(xié)商設(shè)定了一個(gè)新物權(quán)。新的使用權(quán)是獨(dú)立產(chǎn)生,具有獨(dú)立性,因此,所有權(quán)人的占有和非所有權(quán)人的占有是平等的,所有權(quán)和占有權(quán)是平等的[10]。該平等關(guān)系也得到其他民法學(xué)者的認(rèn)可,認(rèn)為“堅(jiān)持所有權(quán)與他物權(quán)的平等地位及各自的獨(dú)立性,這是正確的”[11]。(2)用益物權(quán)由所有權(quán)派生而來。根據(jù)《民法典》第323條規(guī)定,用益物權(quán)是對他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)依法享有占有、使用和收益的權(quán)利,而他人所有之物在權(quán)利上體現(xiàn)為他人所有權(quán),故他人所有權(quán)構(gòu)成本人用益物權(quán)的基礎(chǔ)權(quán)利。用益物權(quán)是以所有權(quán)為基礎(chǔ)而產(chǎn)生的權(quán)利,是“由所有權(quán)派生出來的物權(quán)”[12]。至于派生的依據(jù),一般認(rèn)為是“根據(jù)法律或合同的具體規(guī)定”[13]或“法律規(guī)定或合同約定”[9]896。(3)所有權(quán)派生用益物權(quán)的機(jī)理。目前關(guān)于該機(jī)理的學(xué)說主要是權(quán)能分離說和權(quán)利行使說。權(quán)能分離說認(rèn)為用益物權(quán)是所有權(quán)的部分權(quán)能脫離本體形成的限制物權(quán)。既然部分權(quán)能已經(jīng)與所有權(quán)分離,所有權(quán)已經(jīng)不再享有占有、使用、收益權(quán)能,那么,與其堅(jiān)持的所有權(quán)的完整性觀點(diǎn)相沖突,且與所有權(quán)人依然可以行使物權(quán)請求權(quán)的現(xiàn)實(shí)存在矛盾,鑒于“權(quán)能分離說”存在理論上的自我矛盾及與現(xiàn)實(shí)的脫節(jié),該說為多數(shù)學(xué)者所摒棄。“權(quán)利行使說”認(rèn)為“用益物權(quán)生成于所有權(quán)人對所有權(quán)的行使,而不是所有權(quán)的部分權(quán)能與其分離”[14]97。根據(jù)“權(quán)利行使說”的邏輯,所有權(quán)的行使生成了用益物權(quán),而權(quán)利行使“旨在使主體享有之權(quán)利中包含的行為可能性成為現(xiàn)實(shí),由此該權(quán)利發(fā)生實(shí)效,權(quán)利主體現(xiàn)實(shí)享有權(quán)利所承載之利益”[14]96。有人將權(quán)利運(yùn)行分為三個(gè)階段,即權(quán)利形成、權(quán)利賦予和權(quán)利行使。權(quán)利形成是權(quán)利的應(yīng)有階段,是自在狀態(tài),屬社會(huì)道德、習(xí)慣范疇;權(quán)利賦予是可有權(quán)利或明定權(quán)利,屬于法定狀態(tài);權(quán)利行使是實(shí)有狀態(tài),是法定權(quán)利的實(shí)現(xiàn)[15]7。權(quán)利的內(nèi)核是利益,權(quán)利的行使實(shí)際是權(quán)利人通過權(quán)利的實(shí)施以實(shí)現(xiàn)自己的利益。用益物權(quán)是限定物權(quán),權(quán)利人可以讓渡自己的權(quán)利以換取利益,但是,讓渡以致限定(排除)自己的權(quán)利,卻不是權(quán)利行使的應(yīng)有之義,而是基于法律的設(shè)定。法律對受讓渡人的權(quán)利設(shè)定了排他性效力,而所有權(quán)人僅對權(quán)利讓渡進(jìn)行設(shè)定,并不對讓渡后權(quán)利的排他效力進(jìn)行設(shè)定,事實(shí)上所有權(quán)人也沒有該權(quán)力和能力。因此,與其說用益物權(quán)是所有權(quán)人權(quán)利行使的結(jié)果,不如說是法律規(guī)定的結(jié)果。所有權(quán)人的權(quán)利行使只是用益物權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)和前提,如果沒有法律的規(guī)定,讓渡后的權(quán)利不產(chǎn)生對抗他人包括所有權(quán)人的法律效果。根據(jù)物權(quán)法定原則,設(shè)定用益物權(quán),必須滿足法律規(guī)定的要件,即設(shè)立物權(quán)的意思表示加必要的行為,此為用益物權(quán)的生成機(jī)制。如果不是法律明確規(guī)定的物權(quán)種類,且辦理登記手續(xù),單純憑意思表示,不能說設(shè)立了用益物權(quán)。

    2.自然資源用益物權(quán)派生于國家所有權(quán)有法律依據(jù)。(1)用益物權(quán)由所有權(quán)人依法設(shè)立是派生基礎(chǔ)?!睹穹ǖ洹返?41條規(guī)定“所有權(quán)人有權(quán)在自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)上設(shè)立用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)”,此為對所有權(quán)人權(quán)能的規(guī)定,是積極權(quán)能,系法律規(guī)定的所有權(quán)人“可為”權(quán)利。但是,該法條不意味著所有權(quán)人可以任意設(shè)立用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán),因?yàn)椤睹穹ǖ洹返?16條規(guī)定“物權(quán)的種類和內(nèi)容,由法律規(guī)定”,故所有權(quán)人設(shè)定的物權(quán)必須是法律有明確規(guī)定的物權(quán)種類,超出法律規(guī)定種類范圍的不是法定物權(quán);且《民法典》第208條規(guī)定“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅,應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定登記。動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立和轉(zhuǎn)讓,應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定交付?!睋?jù)此,即便所有權(quán)人作出設(shè)立物權(quán)的意思表示,也不意味著真的設(shè)立了物權(quán),只有履行法律規(guī)定的登記或交付要件,才算物權(quán)設(shè)立完成。(2)自然資源國家所有到自然資源國家所有權(quán)的轉(zhuǎn)變是派生前提。我國《憲法》第9條規(guī)定各自然資源屬國家所有,有學(xué)者認(rèn)為該條規(guī)定了憲法上的自然資源國家所有權(quán),全民所有(國家所有)“是一項(xiàng)政治及經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語,須轉(zhuǎn)化為權(quán)利概念,才能具備法律保護(hù)的正當(dāng)性”[16]。因此,需要轉(zhuǎn)化為憲法上國家所有權(quán)。但是,從用詞上,該條并無國家所有權(quán)的表達(dá),也不宜直接解釋為對國家所有權(quán)的規(guī)定。直至《物權(quán)法》第五章將礦產(chǎn)、水流、海域等自然資源納入國家所有權(quán)的規(guī)定之后,才從立法上完成了自然資源國家所有到自然資源國家所有權(quán)的轉(zhuǎn)變。(3)民法對自然資源用益物權(quán)的規(guī)定標(biāo)志派生的最終確立。《物權(quán)法》第十章用益物權(quán)一般規(guī)定首次將海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)等自然資源特許使用權(quán)納入用益物權(quán)進(jìn)行規(guī)定,《民法典》物權(quán)編對此進(jìn)行了承繼,該自然資源用益物權(quán)的民法規(guī)定從立法上完成了自然資源國家所有權(quán)對自然資源用益物權(quán)的派生。

    三、機(jī)制厘清:自然資源用益物權(quán)由出讓行為設(shè)立而非行政許可

    行政許可和出讓行為有本質(zhì)上不同,行政許可與自然資源用益物權(quán)之間存在著理論鴻溝和制度裂隙,用益物權(quán)是私權(quán),應(yīng)遵循私權(quán)的取得規(guī)則和運(yùn)行邏輯。

    (一)國有自然資源行政許可與出讓行為的區(qū)別

    1.行為性質(zhì)不同。行政許可是單方法律行為,而出讓是雙方法律行為。行政許可是行政機(jī)關(guān)依法作出的準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予從事某種活動(dòng)的意思表示。而自然資源使用權(quán)出讓是所有人將自然資源使用權(quán)出讓給使用人的雙方法律行為,通常通過出讓協(xié)議實(shí)現(xiàn)。

    2.雙方主體地位不同。行政許可是具體行政行為,行政主體與相對人是行政管理的不平等法律關(guān)系。而出讓協(xié)議是以民事協(xié)議的形式達(dá)行政之目的,出讓人與受讓人之間處于相對平等的法律地位。

    3.行為過程不同。行政許可由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo),相對人處于被動(dòng)地位,是否獲得許可完全由行政機(jī)關(guān)決定。而出讓行為中雙方對協(xié)議相關(guān)條款可以協(xié)商確定,出讓人可以選擇受讓人,受讓人也有權(quán)決定是否簽訂協(xié)議。

    4.流轉(zhuǎn)性上的不同。根據(jù)《行政許可法》第9條規(guī)定,行政許可原則不得轉(zhuǎn)讓,除非法律、行政法規(guī)規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓。而出讓行為基于意思表示一致而成立,實(shí)際上是合同行為,出讓后的權(quán)利應(yīng)以可轉(zhuǎn)讓為原則,不得轉(zhuǎn)讓為例外。

    (二)自然資源用益物權(quán)由出讓行為設(shè)立

    1.自然資源用益物權(quán)的創(chuàng)設(shè)是所有人出讓的意思表示,而非行政機(jī)關(guān)的許可。由行政許可搭建起來的自然資源歸屬及利用制度目前運(yùn)行中存在“自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清、所有者不到位、權(quán)責(zé)不明晰、權(quán)益不落實(shí)、監(jiān)管保護(hù)制度不健全等問題”[17],導(dǎo)致“產(chǎn)權(quán)糾紛多發(fā)、資源保護(hù)乏力、開發(fā)利用粗放、生態(tài)退化嚴(yán)重”[17]。對此,國家推出自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革,提出“探索建立委托省級和市(地)級政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和監(jiān)督管理制度,法律授權(quán)省級、市(地)級或縣級政府代理行使所有權(quán)的特定自然資源除外”[17]。由此,不管是委托代理還是法律授權(quán),省級和市(地)級或縣級政府行使的都是自然資源所有權(quán),而非管理權(quán),意味著市場主體從各級政府取得自然資源用益物權(quán)是由所有權(quán)人出讓而創(chuàng)設(shè),并非行政許可獲得。此外,自然資源開發(fā)利用市場化運(yùn)行的日漸鋪開,也使得自然資源行政許可應(yīng)逐漸退出歷史舞臺。《行政許可法》第13條對可以不設(shè)行政許可規(guī)定了四種情形,包括市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)和行政機(jī)關(guān)采用其他行政管理方式能夠解決的。在我國強(qiáng)調(diào)市場對資源配置起決定作用的背景下,應(yīng)逐步擴(kuò)大市場機(jī)制的作用,而市場主體的平等性、競爭性和自決性必然要求以所有權(quán)人出讓的意思表示來構(gòu)建自然資源用益物權(quán)取得制度,從而弱化政府行政許可的作用。

    2.自然資源用益物權(quán)由出讓行為設(shè)立具有現(xiàn)行法依據(jù)。我國《民法典》將海域使用權(quán)等自然資源用益物權(quán)規(guī)定在第三分編“用益物權(quán)”的“一般規(guī)定”之中,其規(guī)范邏輯是自然資源用益物權(quán)與一般用益物權(quán)無異,均是由所有權(quán)派生而來。而一般用益物權(quán)派生的主要方式是所有權(quán)人出讓的意思表示。如果說《民法典》對自然資源用益物權(quán)“出讓”只是從所有權(quán)人設(shè)立用益物權(quán)的意思表示之中推演而來,有不夠確定之嫌,然而,司法實(shí)務(wù)中已經(jīng)出現(xiàn)對“出讓”的明確規(guī)定,成為印證該推演的有力證據(jù)。以礦業(yè)權(quán)為例,《最高人民法院關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)第二條明確規(guī)定自然資源主管部門作為出讓人與受讓人簽訂礦業(yè)權(quán)出讓合同這種自然資源用益物權(quán)的出讓方式,是對現(xiàn)實(shí)中普遍運(yùn)行的法律事實(shí)的確認(rèn)和提煉。至于是出讓合同還是行政許可設(shè)立自然資源用益物權(quán),《解釋》的相關(guān)條款也進(jìn)行了明確。《解釋》確認(rèn)出讓合同效力的獨(dú)立性?!督忉尅返?條規(guī)定出讓合同自成立時(shí)生效,未經(jīng)行政審批不影響出讓合同的效力。至于礦業(yè)權(quán)取得的時(shí)間,《解釋》第3條第1款規(guī)定許可證載明的有效期起始日為確權(quán)日,但是,并未明確許可證載明的有效期起始日是行政許可批準(zhǔn)之日、發(fā)證之日還是領(lǐng)證之日。根據(jù)該條第2款規(guī)定,礦業(yè)權(quán)出讓合同生效后,許可證頒發(fā)前,已實(shí)際占有礦區(qū)的受讓人,取得排他的權(quán)利??梢?,如果礦業(yè)權(quán)出讓合同生效時(shí)已占有礦區(qū),礦業(yè)權(quán)自礦業(yè)出讓合同生效時(shí)取得。

    (三)自然資源用益物權(quán)非由行政許可設(shè)立

    1.行政許可創(chuàng)設(shè)自然資源用益物權(quán)沒有現(xiàn)行法依據(jù)。《民法典》第328條規(guī)定“依法取得的海域使用權(quán)受法律保護(hù)”,第329條規(guī)定“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)”。根據(jù)最高人民法院的理解與適用,上述規(guī)定中的“依法”指的是各自然資源單行法,因?yàn)椤睹穹ǖ洹返纳鲜鲆?guī)定只是對《海域使用管理法》《礦產(chǎn)資源法》《水法》規(guī)定權(quán)利類型的重申,并未創(chuàng)設(shè)新的物權(quán)類型[18]。但是,這依然不能得出行政許可創(chuàng)設(shè)了民事權(quán)利。從時(shí)間順序上看,行政許可的探礦權(quán)等并非一開始就定性為民事權(quán)利,只是后來經(jīng)民事法律規(guī)定才確立為民事權(quán)利。從邏輯上看,如果一開始就定性為民事權(quán)利,就無需后來民事法律的規(guī)定。自然資源特許權(quán)的用益物權(quán)屬性需要民事法律來定性,恰說明行政許可不可能創(chuàng)設(shè)民事權(quán)利。行政許可創(chuàng)設(shè)的是允許為一定行為的資格,該資格具有財(cái)產(chǎn)屬性,有利益內(nèi)核,但是,其系不平等主體之間的行政法律關(guān)系,有別于平等主體之間的民事法律關(guān)系。

    2.行政許可并非賦權(quán),只是對行政相對人能否獲得自然資源使用資格的驗(yàn)證。根據(jù)《行政許可法》第2條對行政許可的定義,行政許可雖冠名“許可”,但其前置程序是對行政相對人申請的依法審查,審查的依據(jù)是法律的規(guī)定,“合乎資格與條件的就許可,否則就不許可”[15]8。因此,行政許可實(shí)際包含許可和不許可兩種情形。而且,行政許可是行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定的要件作出審查,故行政許可只是在執(zhí)行法律,實(shí)際“賦權(quán)”的是行政法律,“行政許可只是對權(quán)利人行使權(quán)利的資格與條件加以驗(yàn)證,并給予合法性的證明,而非權(quán)利(包括享有與行使權(quán))的賦予”[15]8。在驗(yàn)證過程中,只有依法驗(yàn)證通過的權(quán)利人才能獲得自然資源使用資格。比如,《礦產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定,從事礦產(chǎn)資源勘查和開采的主體必須符合規(guī)定的資質(zhì)條件。該資質(zhì)條件是行政許可的必要條件,行政機(jī)關(guān)在作出行政許可前必須對勘查或采礦人的資質(zhì)進(jìn)行審查,如果不具備規(guī)定的資質(zhì),則不能被許可從事礦產(chǎn)資源的勘查和開采。

    3.獲得行政許可,只是獲得使用國有自然資源的資格,許可證上的記載是對自然資源的特定化描述,是對權(quán)利義務(wù)對象的確認(rèn),而非具體權(quán)利義務(wù)的記載,與作為權(quán)利的自然資源用益物權(quán)存在較大差別。行政許可只是對資格的確認(rèn),確認(rèn)相對人取得對特定自然資源開發(fā)利用的資格,但該資格還很難稱之為權(quán)利,因?yàn)槠洳痪哂胁僮餍?。要使資格可操作,必須賦予其權(quán)利內(nèi)涵,即需要通過出讓協(xié)議對操作中的權(quán)利主體、內(nèi)容、客體、邊界、限制、轉(zhuǎn)讓、登記、有償取得、違約責(zé)任等進(jìn)行具體明確。因此,獲得自然資源使用資格不等于獲得自然資源用益物權(quán)。實(shí)務(wù)中,自然資源許可證不等于自然資源使用權(quán)證,自然資源行政許可的登記與自然資源用益物權(quán)的登記也存在很大差別。以礦業(yè)權(quán)登記為例:許可登記重點(diǎn)審查“申請人的資金、資質(zhì)及相關(guān)礦產(chǎn)勘查計(jì)劃、開采計(jì)劃、報(bào)告等會(huì)對將來探采行為產(chǎn)生影響的因素”[19]150,而用益物權(quán)登記審查的重點(diǎn)是“權(quán)利人的身份是否真實(shí)、物權(quán)變動(dòng)的原因與事實(shí)是否相符等涉及交易安全的事項(xiàng)”[19]150。行政許可登記審查的主要是資質(zhì)性相關(guān)事項(xiàng),而用益物權(quán)登記審查集中于財(cái)產(chǎn)屬性部分相關(guān)事項(xiàng)。

    四、解決思路:自然資源用益物權(quán)生成機(jī)制的規(guī)范重構(gòu)

    既然自然資源用益物權(quán)生成于所有人出讓的意思表示,而非行政許可,那么,應(yīng)依據(jù)該思路進(jìn)行規(guī)范重構(gòu)。

    (一)自然資源用益物權(quán)取得方式的規(guī)范重構(gòu)

    1.應(yīng)調(diào)整“申請+審批”的行政許可方式為“出讓+登記”的用益物權(quán)取得方式?,F(xiàn)行法上的“申請+審批”的行政許可方式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代立法的產(chǎn)物,無法適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和“放管服”改革的深入推進(jìn)。隨著招拍掛等競爭性出讓方式的推廣和普及,需要改變“申請+審批”的行政許可方式,代之以“出讓+登記”的用益物權(quán)取得方式。所謂“出讓+登記”,即自然資源國家所有權(quán)人通過競爭性方式出讓自然資源用益物權(quán),既保證參與人的廣泛性,又有利于自然資源的合理開發(fā)利用,通過公平競爭確定自然資源用益物權(quán)人,簽訂出讓協(xié)議以確定雙方權(quán)利義務(wù)。該協(xié)議對雙方均具有拘束力,同時(shí),辦理自然資源物權(quán)登記,確認(rèn)自然資源用益物權(quán)。

    2.自然資源用益物權(quán)出讓由自然資源主管部門主動(dòng)啟動(dòng)。“申請+審批”與“出讓+登記”的區(qū)別在于“申請+審批”的程序是由當(dāng)事人提出申請啟動(dòng),而后行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審批。先申請后審批,審批的對象是申請,沒有申請就沒有審批。而“出讓+登記”的程序是由行政機(jī)關(guān)主動(dòng)啟動(dòng),而后相關(guān)市場主體參與進(jìn)來。因是行政機(jī)關(guān)主動(dòng)啟動(dòng),相關(guān)的審批等內(nèi)部手續(xù)已辦理在先,在啟動(dòng)時(shí)已完成,出讓環(huán)節(jié)只是考察市場主體是否具備主體資質(zhì),以及在公開競爭的狀態(tài)下選擇簽訂出讓協(xié)議的主體。以礦業(yè)權(quán)出讓為例:自然資源主管組織出讓礦業(yè)權(quán),要根據(jù)礦產(chǎn)資源規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)市場監(jiān)測情況,結(jié)合地質(zhì)調(diào)查等相關(guān)地質(zhì)工作成果,制定科學(xué)可行的礦業(yè)權(quán)出讓方案[20]。競得人與自然資源主管部門簽訂出讓協(xié)議后,經(jīng)過登記手續(xù),即取得自然資源用益物權(quán),無需再履行審批程序。在自然資源所有權(quán)與管理權(quán)一體的現(xiàn)行體制下,再由同一機(jī)構(gòu)履行審批程序,是累贅;且簽訂出讓合同后,如審批手續(xù)不通過,是對前面出讓程序的否定,有損政府的公信力。因此,同一自然資源用益物權(quán)不能既出讓又審批。

    3.“出讓+登記”不等于放棄政府監(jiān)管。政府監(jiān)管包括事前、事中和事后監(jiān)管。“出讓+登記”讓審批程序在出讓前完成,實(shí)際上把監(jiān)管環(huán)節(jié)前置,有利于主動(dòng)發(fā)現(xiàn)并解決問題,避免社會(huì)資源不必要的浪費(fèi)?!俺鲎?登記”的監(jiān)管特色在于將政府監(jiān)管的相關(guān)內(nèi)容予以契約化,化強(qiáng)制性為義務(wù)性,把外在的行政強(qiáng)制內(nèi)化為當(dāng)事人主動(dòng)自我約束。相關(guān)管制性要求和條件可以寫入出讓合同,作為協(xié)議的一部分,要求受讓方遵守和履行,否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)違約責(zé)任。仍以礦業(yè)權(quán)為例:自然資源主管部門在擬定礦業(yè)權(quán)出讓方案時(shí),應(yīng)當(dāng)將勘查開采要求、探轉(zhuǎn)采要求等相關(guān)管制性要求和條件“一攬子”寫入礦業(yè)權(quán)出讓公告和合同,給予社會(huì)投資主體充分的信息和預(yù)期[20]。此外,“出讓+登記”模式下開展的自然資源開發(fā)利用活動(dòng),依然要接受資源合理利用、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)維護(hù)等政府監(jiān)管,在事后監(jiān)管上與“申請+審批”模式無異。

    (二)自然資源用益物權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范重構(gòu)

    1.自然資源用益物權(quán)應(yīng)以轉(zhuǎn)讓為原則,不允許轉(zhuǎn)讓為例外。自然資源用益物權(quán)是財(cái)產(chǎn)性權(quán)利,且為私權(quán),用益物權(quán)人對其財(cái)產(chǎn)享有自由處分權(quán),為滿足社會(huì)財(cái)富的高效運(yùn)轉(zhuǎn),應(yīng)允許其轉(zhuǎn)讓。自然資源用益物權(quán)的限制轉(zhuǎn)讓存在兩種情形:一是所有權(quán)人在出讓用益物權(quán)時(shí)明確不允許轉(zhuǎn)讓,則轉(zhuǎn)讓要經(jīng)所有權(quán)人的同意才可以;二是自然資源其上承載著生態(tài)利益和公共利益,構(gòu)成對自然資源用益物權(quán)利用上的合理限制,亦可構(gòu)成對自然資源用益物權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制,并且通過法律、行政法規(guī)明確規(guī)定予以實(shí)現(xiàn)。在此狀況下,需要平衡的是生態(tài)利益和經(jīng)濟(jì)利益。二者一旦沖突,生態(tài)利益居于優(yōu)位時(shí),可以構(gòu)成對自由轉(zhuǎn)讓的限制。但是,生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益并不總是沖突,二者可以相互融合和轉(zhuǎn)化,可以既要綠水青山,又要金山銀山。

    2.自然資源用益物權(quán)流轉(zhuǎn)合同的效力不受審批影響。用益物權(quán)流轉(zhuǎn)合同首先是合同,應(yīng)遵循《民法典》合同編的一般規(guī)定,即原則上成立即生效,但是,法律另有規(guī)定或者當(dāng)事人另有約定的除外。關(guān)鍵在于用益物權(quán)流轉(zhuǎn)合同是否需要辦理批準(zhǔn)手續(xù),及辦理審批手續(xù)與合同效力的關(guān)系如何。用益物權(quán)具有兩個(gè)特性:一方面具有限制性,是對他人所有不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)的占有、使用和收益權(quán)利;另一方面具有獨(dú)立性,所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利。其獨(dú)立性決定了用益物權(quán)人可以處分自己的權(quán)利,但限制性決定了所有權(quán)人的同意對轉(zhuǎn)讓具有限制作用?,F(xiàn)行法規(guī)定的“行政審批”不影響自然資源用益物權(quán)流轉(zhuǎn)合同的效力,只會(huì)影響合同的履行。

    3.轉(zhuǎn)化用益物權(quán)流轉(zhuǎn)的行政審批為物主審批,且本質(zhì)上是物主同意。在“出讓+登記”模式下,自然資源所有權(quán)和管理權(quán)分離,自然資源用益物權(quán)流轉(zhuǎn)的審批并非“行政審批”,而是“物主審批”(1)“物主審批”“行政審批”的提法見李永軍《民法典編纂中的行政法因素》,《行政法學(xué)研究》2019年第5期,第3頁。,轉(zhuǎn)化為所有權(quán)人的同意。強(qiáng)調(diào)“物主審批”或“物主同意”,理論上,一方面,可以避免行政權(quán)與民事法律關(guān)系之間的糾纏不清;另一方面,可以與民法上的理論相銜接,有利于法體系的穩(wěn)定和可預(yù)期。在實(shí)踐中,可以為后續(xù)的所有權(quán)與管理權(quán)的分離改革埋下伏筆,有利于市場化改革的順利推進(jìn)。

    (三)自然資源用益物權(quán)登記的規(guī)范重構(gòu)

    1.自然資源用益物權(quán)生成于所有權(quán)人的意思表示,但是,取得時(shí)間應(yīng)自用益物權(quán)辦理登記之時(shí)。自然資源用益物權(quán)的生成機(jī)制包括自然資源用益物權(quán)的來源及取得。根據(jù)民法物權(quán)理論,用益物權(quán)來源于所有權(quán),因此,自然資源用益物權(quán)生成于自然資源國家所有權(quán),包含兩層意思:一是國家是所有權(quán)人而非管理權(quán)人;二是自然資源用益物權(quán)生成于自然資源國家所有權(quán)的行使,而非管理權(quán)的行政許可。根據(jù)民法區(qū)分理論,物權(quán)取得與物權(quán)轉(zhuǎn)讓合同相互獨(dú)立,物權(quán)自辦理登記時(shí)取得,簽訂轉(zhuǎn)讓合同不意味著物權(quán)轉(zhuǎn)移,相對人只是享有取得物權(quán)的請求權(quán),而只有辦理登記才能實(shí)際取得物權(quán)。

    2.現(xiàn)行法上應(yīng)更明確區(qū)分自然資源用益物權(quán)登記和行政登記?!逗S蚴褂霉芾矸ā贰恫菰ā肪?guī)定登記后核發(fā)使用權(quán)證,《森林法》明確是對“森林、林木的所有權(quán)和使用權(quán)”進(jìn)行登記,上述三部單行法基本已經(jīng)完成用益物權(quán)的物權(quán)化登記?!兜V產(chǎn)資源法》規(guī)定的登記是對探礦權(quán)、采礦權(quán)的登記,該探礦權(quán)、采礦權(quán)是以行政許可而取得,且登記后頒發(fā)的是許可證,而非權(quán)利證書。因此,雖然《民法典》已經(jīng)確認(rèn)其為用益物權(quán),但是礦業(yè)權(quán)登記實(shí)際“兼具行政許可登記和物權(quán)登記的雙重功能”[21]?!端ā芬?guī)定用水主體可以申請取水許可證,但并未明確規(guī)定登記制度,類比《礦產(chǎn)資源法》,核發(fā)取水許可證之前也是要進(jìn)行登記,該登記應(yīng)主要是行政許可登記。綜上,從自然資源各單行法規(guī)定看,并不能當(dāng)然得出各自然資源使用權(quán)登記的屬性為物權(quán)登記,甚至個(gè)別單行法所規(guī)定登記的行政色彩更濃。但是,從統(tǒng)一自然資源用益物權(quán)登記規(guī)范角度,既然《民法典》確認(rèn)自然資源使用權(quán)的用益物權(quán)屬性,作為配套的登記也應(yīng)回歸物權(quán)登記屬性,以與不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度改革相銜接。

    3.限縮行政許可為主體資質(zhì)許可,撤銷行為許可代之以用益物權(quán)登記進(jìn)行規(guī)范。《行政許可法》規(guī)定有限自然資源開發(fā)利用的市場準(zhǔn)入等,可以賦予特定權(quán)利。據(jù)此,自然資源特許使用可以理解為賦予主體特定資質(zhì)和賦予主體從事特定行為,分為主體許可和行為許可?!兜V產(chǎn)資源法》規(guī)定礦業(yè)權(quán)人的主體資質(zhì)條件,申請勘查和開采需要提供相應(yīng)的資質(zhì),即是主體許可。至于行為許可,《行政許可法》規(guī)定“市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的”,可以不設(shè)行政許可。因此,市場主體的權(quán)利發(fā)生、變動(dòng)和消滅相關(guān)的事項(xiàng),屬于市場主體的行為事項(xiàng),“相關(guān)利益主體能夠自主決定”“市場通過競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的”,沒有必要設(shè)立行政許可。讓行政許可回歸到對市場主體資質(zhì)許可上來,讓有資質(zhì)的市場主體可以自行處分其民事權(quán)利,以充分發(fā)揮市場機(jī)制作用。至于自然資源所承載的環(huán)境保護(hù)、行業(yè)規(guī)范等公共利益,可以通過環(huán)保等級、規(guī)模要求等主體資質(zhì)的設(shè)定來淘汰不符合規(guī)范要求的主體。當(dāng)然,在資質(zhì)條件的設(shè)定上,要兼顧公平與效率,自然資源歸根到底是全民所有,應(yīng)讓盡可能廣的主體參與開發(fā)利用自然資源,只是出于資源利用效益的考慮,要對主體進(jìn)行一定的資質(zhì)限制。

    五、結(jié)語

    自然資源種類繁多,除本文所列舉的水、海域、草原、森林、礦產(chǎn)之外,還存在無居民海島、野生動(dòng)植物資源等。自然資源的不同特性決定其用益物權(quán)生成機(jī)制并不盡相同,僅就礦產(chǎn)資源而言,如放射性礦產(chǎn)、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)等特定礦種,國家需要特別管控,其開采仍需特批,并非可通過市場化方式獲取。因此,本文所證成的自然資源用益物權(quán)生成機(jī)制是以市場化方式配置資源為前提, 而并非所有自然資源用益物權(quán)的取得都是通過市場化方式進(jìn)行,劃撥、協(xié)議、行政許可仍有存在必要,此客觀實(shí)際不能視而不見,而更應(yīng)予以充分重視。鑒于現(xiàn)階段自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革方興未艾,國家積極探索推行市場化方式配置資源,本文力求通過澄清理論迷霧,為自然資源用益物權(quán)的生成與民法用益物權(quán)理論的有效銜接架起橋梁,助力本輪市場化改革的扎實(shí)推進(jìn),此為本文創(chuàng)作之時(shí)代背景和努力目標(biāo)。

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