新時代市域社會治理現(xiàn)代化的功能定位、制約因素與建構(gòu)路徑

郭少華

（鄭州師范學院社會服務(wù)與發(fā)展學院，河南鄭州 450044）

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我國的城市化率不斷提升，大量的人才、技術(shù)、資金等資源要素不斷向城市集中，城市虹吸效應(yīng)明顯，與此同時我國社會快速轉(zhuǎn)型發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生著比較深刻的變化，各種社會矛盾和潛在社會風險不斷凸顯，彼此交織與緊密疊加，城市社會面臨著諸如公共安全、公共衛(wèi)生、突發(fā)群體性事件等諸多治理難點、堵點，各種風險不斷疊加的背景下，市域社會治理的難度和復(fù)雜程度日益加大。

社會治理的重心在基層，關(guān)鍵在基層，在不斷貫徹黨中央社會治理部署的戰(zhàn)略決策中，市域社會治理是重大的理論探索和實踐創(chuàng)新。 2019 年黨的十九屆四中全會提出要“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標，同年全國市域社會治理治理現(xiàn)代化工作會議也順利召開，通過市域社會治理現(xiàn)代化的試點工作來為全國市域社會治理現(xiàn)代化的開展積累經(jīng)驗。 國家“十四五”發(fā)展規(guī)劃明確指出，要不斷加強和創(chuàng)新市域社會治理現(xiàn)代化，同時《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》等文件和政策的不斷出臺促使市域社會治理現(xiàn)代化開始進入快速發(fā)展的階段。 黨的二十大報告指出要“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化，提高市域社會治理能力”［1］。 習近平總書記做出重要指示：“把市域社會治理現(xiàn)代化作為切入點和突破口，深入推進社會治理創(chuàng)新，構(gòu)建富有活力和效率的新型基層社會治理體系。 ”［2］這是新發(fā)展階段對基層社會治理的新要求，將有利于構(gòu)建治理有效、人民滿意的基層治理體系。市域社會治理作為國家社會治理的重要組成部分，是推進基層社會治理工作的重要前沿陣地，在整個國家治理體系中扮演著至關(guān)重要的角色，起著樞紐性的作用［3］，是順利推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手和戰(zhàn)略支點。 市域社會治理迫切需要在既有基礎(chǔ)上破除一系列社會治理難題，解決發(fā)展道路上的諸多障礙，不斷探尋社會治理深化之路和突破之道，提升治理能力和治理水平。 因此，在新發(fā)展階段，分析市域社會治理現(xiàn)代化的理論內(nèi)涵，探尋市域社會治理面臨的制約因素，謀劃市域社會治理現(xiàn)代化的實施方略，提升市域社會治理效能具有重要的戰(zhàn)略意義和重大的現(xiàn)實意義。

一、學術(shù)史梳理與理論內(nèi)涵

作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，市域社會治理現(xiàn)代化的提出相對較晚，僅僅是這幾年才誕生的新概念，此后愈發(fā)受到學術(shù)界的重視，相關(guān)研究成果逐步豐富提升。

（一）學術(shù)史梳理

目前，學術(shù)界對于市域社會治理現(xiàn)代化的研究主要集中在理論內(nèi)涵、生成邏輯、現(xiàn)實困境與建構(gòu)路徑等方面。就理論內(nèi)涵而言，典型的有陳文成對“市域”“市域社會治理”“市域社會治理現(xiàn)代化”三個基本概念的定義進行了梳理［4］；陳盛蘭認為市域社會治理現(xiàn)代化是共建共治共享在市域?qū)蛹壍闹贫冉?gòu)，其特點在于市域+共建共治共享［5］。 就生成邏輯而言，學者姜方炳認為新型社會矛盾抑或是風險因素的延展性和系統(tǒng)性不斷加大，超越了傳統(tǒng)的基層層級的能力范圍，需要在市一級進行協(xié)調(diào)，發(fā)揮其優(yōu)勢［6］；王陽、熊萬勝認為，市域社會治理具有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢、引領(lǐng)基層社會治理的專業(yè)性優(yōu)勢、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的整體性優(yōu)勢［7］等。 就現(xiàn)實困境而言，宋貴倫等人認為還存在著理論認識淺、體制機制散、工作運行亂、實際效果虛等問題［8］；楊磊等人認為，基層的社會治理存在著治理對象組織動員困難、治理主體能力不足、治理過程缺乏神經(jīng)末梢、治理效果邊際遞減等問題［9］。 就建構(gòu)路徑而言，謝小芹認為要建構(gòu)出一幅“村（社區(qū)）域—鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）域—縣域—市域—省域—國家域”的迭代治理譜系圖［10］；魏淑艷、蒙士芳認為提升市域社會治理的科學化、民主化、信息化、智能化、網(wǎng)格化和專業(yè)化水平［11］；張侃認為要大力推進治理政策轉(zhuǎn)型強化頂層制度設(shè)計，大力打造省市一級與市域社會治理相互兼容的綜合機制，大力推進市域社會治理現(xiàn)代化發(fā)展的多元舉措［12］。國外關(guān)于社會治理現(xiàn)代化的論述主要集中于大都市政府主義視角、公共選擇視角、新區(qū)域主義視角等，主要模式有整體性治理模式、多中心治理模式、協(xié)同治理模式等，直接關(guān)于市域社會治理現(xiàn)代化的研究相對較少，在此不再贅述。

綜上，關(guān)于市域社會治理現(xiàn)代化的研究還處于探索階段，對于市域社會治理現(xiàn)代化的理論內(nèi)涵、功能定位、創(chuàng)新實踐、制約因素和建構(gòu)路徑還需要進一步深入探究，以推進新時代市域社會治理現(xiàn)代化的高質(zhì)量發(fā)展。

（二）市域社會治理現(xiàn)代化的理論內(nèi)涵

1.理論基礎(chǔ)：國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

自黨的十八屆三中全會以來，具有中國特色的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化理論不斷豐富完善發(fā)展，這是習近平總書記結(jié)合中國國情作出的重大原創(chuàng)性理論創(chuàng)新貢獻。治理，是世界性議題，任何一個國家的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展都離不開完善的治理體系，否則將會面臨社會動蕩等嚴重問題。中華人民共和國成立以來特別是改革開放以來，我們國家的巨大歷史成就，正是在國家治理體系保駕護航下才取得的。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的重要目標，也是推進社會主義各項事業(yè)的重要保證，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是使國家治理體系制度化、科學化、規(guī)范化、程序化，使制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。 從中央治理到地方治理，只有在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化理論的指引下，才能取得協(xié)同效應(yīng)，取得總體效果，市域社會治理現(xiàn)代化必須以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為理論指引。

2.市域社會治理現(xiàn)代化的具體內(nèi)涵

社會治理在層級上分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)街道等多個層級，包含了多種治理樣態(tài)，不同等級的治理樣態(tài)包含了不同的治理對象、治理主體和治理范圍。 市域社會治理既包含了城鄉(xiāng)基層社會治理的主要內(nèi)容，但是基于治理層級和地理范圍的基本屬性，又使其區(qū)別于其他層級的社會治理，有自己獨特的內(nèi)涵和特征。

在我國， 建制市是地方行政區(qū)劃的一種方式， 城市按等級分有直轄市—副省級城市—地級市—縣級市等。 根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，建制市分為設(shè)區(qū)的市和不設(shè)區(qū)的市兩種形式，設(shè)區(qū)的市主要包括直轄市、副省級城市和地級市，不設(shè)區(qū)的市主要是指縣級市［13］。 “市域社會治理現(xiàn)代化”的“市域”，我們可以理解為是包含了城市和鄉(xiāng)村在內(nèi)的、占據(jù)一定地域面積的能夠自成一體的空間聚集區(qū)，在聚集區(qū)內(nèi)有相當規(guī)模的人群，人們之間分工合理，能夠自由地進行市場交換，同時在整個社會分工體系中也有自己獨特的位置［14］。 按照國家行政區(qū)域劃分，可以理解為以設(shè)區(qū)的市為行政區(qū)劃的地域，地方政府在市域范圍內(nèi)擁有立法權(quán)，是一個可以獨立執(zhí)行國家政策的主體，是國家社會治理的重要組織單元，具有綜合性、層次性、聚集性和區(qū)域性等特點［15］。最初中央政法委關(guān)于市域社會治理的解釋也可以理解為“以設(shè)區(qū)的市為基本治理單位，以城區(qū)為重點、覆蓋農(nóng)村、城鄉(xiāng)聯(lián)動，充分發(fā)揮市級層面主導作用，在市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌謀劃和實施的社會治理”［16］。 伴隨著社會的不斷發(fā)展，2015 年修正后的《中華人民共和國立法法》，對于不設(shè)區(qū)的部分市，也賦予了地方立法權(quán)，積極探索市域社會治理工作，可以說市域社會治理的范圍有逐步擴大之勢。

在此，本研究認為“市域社會治理”可以理解為以一個設(shè)區(qū)的城市的行政區(qū)域或擁有立法權(quán)的部分不設(shè)區(qū)的市域為治理范圍，主要依靠黨委、政府、社會組織、企業(yè)組織、本地群眾等多元治理主體，在黨委的領(lǐng)導下，通過民主協(xié)商，共同合作的方式，以提升市域整體治理、協(xié)同治理為目標，以提升公共服務(wù)水平、化解社會矛盾、維護群眾利益為重點，對轄區(qū)范圍內(nèi)的人、事、物等進行統(tǒng)籌謀劃和治理，以形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、上下聯(lián)動的治理新局面［9］。 在此過程中，市域社會治理的專業(yè)化、法治化、社會化、智能化水平不斷提高［13］，社會治理的治理體系不斷完善、治理能力不斷提升、治理制度不斷豐富，最終形成一個共建共治共享良性運行的社會治理格局。

3.市域社會治理現(xiàn)代化的特征

結(jié)合市域社會治理的內(nèi)涵分析，市域社會治理呈現(xiàn)出如下特征。 第一，市域社會治理的融合性［7］，市域社會治理是作為國家治理體系的重要組成部分，其融合城鄉(xiāng)，是城鄉(xiāng)一體化的整體性社會治理，打破了原有的城鄉(xiāng)二元分割的治理結(jié)構(gòu)，以城市社區(qū)治理為引領(lǐng)，以促進農(nóng)村社區(qū)治理為提升的協(xié)同治理，二者相互促進相互影響，以城帶鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)一體，以此來實現(xiàn)城市的發(fā)展和鄉(xiāng)村的振興，同時，其融合了市域社會治理的各個要素，是政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)“五位一體”社會治理的綜合治理系統(tǒng)。 第二，市域社會治理的樞紐性。 市域社會治理作為國家社會治理的有機組成，市域社會治理恰恰處于更加宏觀的省域社會治理和更加具體的縣域社會治理之間，擔負著上傳下達的重任，起著必不可少的樞紐型作用。 對上，市域社會治理要貫徹好黨中央部署的有關(guān)國家治理方針、政策，重大決策部署和省委省政府有關(guān)省域社會治理的任務(wù)；對下，要立足于本市域轄區(qū)內(nèi)的社會發(fā)展的實際，對本市域社會治理任務(wù)要進行細致謀劃、周密安排，穩(wěn)步推進［17］， 同時還要對基層社會治理進行謀劃和引領(lǐng)。 第三，市域社會治理的艱巨性。 基于目前我國的行政體制，城市不斷發(fā)展繁榮，農(nóng)村不斷凋敝，人口流逝，發(fā)展的紅利并沒有在農(nóng)村得到完整的體現(xiàn)，與社會主義共同富裕的本質(zhì)要求還呈現(xiàn)較大的差距［18］，伴隨著大城市的發(fā)展戰(zhàn)略，重要的人力、物力、財力資源向城市流動，城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的良好局面并未呈現(xiàn)。 雖有戶籍制度以及社會保障制度的改革，以及近年來國家實施的精準扶貧戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等，城鄉(xiāng)逐步呈現(xiàn)出融合之勢，但由于多種因素的影響，不少地方的市域社會治理仍呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元分割的治理特征，一些基礎(chǔ)性管理制度和管理體制仍沒有變革。 同一個城市，市區(qū)和農(nóng)村的公共資源配置仍然差距很大，尤其是農(nóng)村社區(qū)的公共服務(wù)配套能力嚴重不足，市域社會治理，面臨著多元和復(fù)雜的局面。 新時代既要鄉(xiāng)村振興又要城市發(fā)展，資源要素如何平衡本身就需要超強的治理能力，市域社會治理任務(wù)艱巨。

二、市域社會治理現(xiàn)代化的功能分析

市域社會治理現(xiàn)代化，在基層社會治理中發(fā)揮著重大的社會功能，不但能夠激發(fā)治理主體的活力，彌合政策和執(zhí)行的張力，而且能夠解決基層治理的條塊分割問題，促進社會治理共同體的建構(gòu)。

（一）賦能基層社區(qū)治理，激發(fā)多元治理主體活力

在傳統(tǒng)的社會治理中，黨委和政府起主導作用，甚至大包大攬，作為具有自治功能的城鄉(xiāng)群眾、社會組織等治理主體的活力卻難以被充分激發(fā)。 在市域社會治理統(tǒng)籌之下，借助于精細化治理、網(wǎng)格化治理［19］，原本互動頻率低、合作難的城鄉(xiāng)社區(qū)治理主體的積極性得以有效調(diào)動，共建共治共享的良好局面得以呈現(xiàn)。 同時伴隨著大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能的應(yīng)用和“智慧城市”的建設(shè)［20］，在市域?qū)用妫ㄟ^大數(shù)據(jù)管理，統(tǒng)籌覆蓋城鄉(xiāng)基層社區(qū)治理的各項數(shù)據(jù)，市域社會治理實現(xiàn)了更高層次的統(tǒng)籌，將基層線下實況轉(zhuǎn)化為數(shù)字信息，及時向上層和社會大眾傳遞，突破了傳統(tǒng)信息傳遞的自下而上的金字塔結(jié)構(gòu)，避免了基層數(shù)據(jù)的散亂化、模糊化和雜亂無章，杜絕了部門本位思想，數(shù)據(jù)條塊分割，降低了數(shù)據(jù)傳遞中的失真風險，實現(xiàn)了源頭治理，系統(tǒng)治理和數(shù)據(jù)共建共治共享，構(gòu)建了扁平化的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)互動關(guān)系［21］，達到了基層社區(qū)治理的平衡和提升，城鄉(xiāng)社會各級治理主體找準了定位，激發(fā)了活力。

（二）承上啟下，協(xié)調(diào)各方，彌合政策和執(zhí)行的張力

從國家治理結(jié)構(gòu)體系來看，中央和各省、直轄市主要是政策制定機構(gòu)，而縣、區(qū)主要是政策執(zhí)行機構(gòu)，市剛好處于承上啟下的連接點的位置，是將國家宏觀決策部署落實到基層的橋梁和樞紐，是基層社會治理的統(tǒng)籌策劃者、組織者和協(xié)調(diào)者［22］，具有解決市域社會治理難題和矛盾的資源和能力。 國家治理政策的效果最終要在城鄉(xiāng)社區(qū)治理的效果中得以檢驗，市域社會治理在政策執(zhí)行中可以起到以城帶鄉(xiāng)的引領(lǐng)作用和以點帶面的示范作用，能夠彌合上級決策和下級執(zhí)行之間的張力，既能增強上下層級之間的互動，又能促進治理重心的下沉，指導基層治理，同時為基層社區(qū)治理提供物質(zhì)保障和技術(shù)支持。

（三）促進社會治理結(jié)構(gòu)扁平化，解決條塊分割問題

傳統(tǒng)的基層社區(qū)治理體系和治理結(jié)構(gòu)不完善，缺乏頂層與基層有效溝通的渠道，導致國家治理方針政策很難盡快有效落實到基層，無法及時掌握基層社會微觀但真實的變化和存在各種問題。 問題是時代的聲音，也是社會治理創(chuàng)新的基點，以解決基層社會問題為導向，不斷向基層賦權(quán)，破解基層治理條塊分割難題，實現(xiàn)由分割向協(xié)同的轉(zhuǎn)變。 在大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)和人工智能技術(shù)的支持下，市域社會治理正在向扁平化治理轉(zhuǎn)變［23］，為基層社會治理進一步賦權(quán)，對涉及民生的公共服務(wù)、綜合治理等通過市級統(tǒng)籌，擴大信息公開，促進信息資源共享，構(gòu)建數(shù)字政府治理體系，解決了群眾信息不對稱而存在盲區(qū)和不同部門之間數(shù)據(jù)資源共享不足的問題，形成了共同治理的合力，有效地促進了政府職能的轉(zhuǎn)變和科學管理水平的提高。

（四）多元參與，共同建構(gòu)市域社會治理共同體

市域社會治理要置于國家城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的維度，實現(xiàn)共同富裕的現(xiàn)代化進程中來考查，而不是市域之間的對比和特定行政級別之間進行比較，最終實現(xiàn)市域治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，共同建構(gòu)起市域?qū)用娴纳鐣卫砉餐w，使政府、社會、社會組織以及個體等多樣治理主體共同參與［24］。 通過構(gòu)建共建共治共享的社會治理共同體，將矛盾、沖突、風險化解在市域范圍內(nèi)，重大問題不出市，這也是社會治理不斷創(chuàng)新的表現(xiàn)。 因此，要豐富完善市域社會治理現(xiàn)代化的鏈條，實現(xiàn)上下級之間的無縫隙對接，多方有效聯(lián)動，通過精細化、智能化、系統(tǒng)化治理來提升市域社會治理的現(xiàn)代化水平。

三、市域社會治理實踐的創(chuàng)新維度

在市域社會治理的實踐過程中，基于創(chuàng)新思維解決了傳統(tǒng)管理手段難以解決的發(fā)展難題。從政府角度，由“全能型政府”轉(zhuǎn)向“有限政府”，打造服務(wù)型政府，樹立全心為民的理念；從市場角度，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，推進市場的開放、健康、有序運行；從社會角度，要推動社會治理重心下沉，積極調(diào)動社工機構(gòu)等社會組織在基層治理中的作用；從信息化角度，充分利用信息技術(shù)，圍繞數(shù)字化治理平臺建設(shè)提高市域社會治理效能，降低治理成本。 在此以鄭州市市域社會治理實踐為例進行闡述。

（一）創(chuàng)新政府治理維度

為了從深層次上提升政府社會治理效能， 促進社會經(jīng)濟健康有序發(fā)展， 鄭州市多次推動“多規(guī)合一”的發(fā)展模式，充分吸納多方智慧科學規(guī)劃城市發(fā)展藍圖，注重內(nèi)涵式發(fā)展，打造具有黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展鮮明特征的國家中心城市和國家高質(zhì)量發(fā)展區(qū)域增長極城市。 同時，健全三級綜治領(lǐng)導責任機制，完善綜治工作督導推進機制，鄭州市不斷加大簡政放權(quán)力度，行政審批做“減法”，朝著服務(wù)、高效、陽光的方向邁進，鄭州市在河南省率先開始推行“五單一網(wǎng)”制度改革，在簡政放權(quán)、服務(wù)企業(yè)方面打造了鄭州樣本，通過登記，確定各級政府權(quán)責清單7 478 項，涉及86 個部門的8 850 項，列入清單7 256 項，政府權(quán)利事項222 項，壓縮將近20%。 政府行政審批清單優(yōu)化147 項，行政事業(yè)收費壓縮275 項，壓減率78.8%［25］。

（二）創(chuàng)新市場治理維度

鄭州市充分發(fā)揮市場監(jiān)督管理，依法對各級市場主體及其行為進行有效規(guī)范、科學監(jiān)督和有序管理，加快形成了具有鄭州特色的開放、有序、公平、競爭的現(xiàn)代市場運行體系。 鄭州市工商局通過創(chuàng)新舉措，把商事制度改革不斷推向深入，通過“三十五證合一”把鄭州市發(fā)改委、公安、民政等將近二十個部門的三十個證照，整合到營業(yè)執(zhí)照上，打破了傳統(tǒng)的部門之間的信息壁壘和信息孤島，如果想要創(chuàng)辦企業(yè)，只需要到工商窗口跑一趟，就可以迅速領(lǐng)取加載統(tǒng)一社會信用代碼的營業(yè)執(zhí)照，開展經(jīng)營。 電子化注冊制度克服了地域和空間的限制，大大提升了工作的效率。 同時對企業(yè)面臨的問題，實行首問負責制，告訴企業(yè)如何辦理，辦理的方法和路徑，真正服務(wù)了企業(yè)、服務(wù)了群眾，提升了效率［26］。

（三）創(chuàng)新基層社會治理維度

鄭州市在基層社區(qū)治理實踐中，逐步探索出“黨建+”的共建共治共享的基層社區(qū)治理體系［27］。 與此同時，在基層社會治理中，通過基層民主協(xié)商，調(diào)動群眾參與的積極性，不斷推動基層協(xié)商治理制度化、規(guī)范化，不斷完善豐富基層監(jiān)督機制，使廣大人民群眾在基層公共事務(wù)和志愿服務(wù)活動及社區(qū)生活等方面，能夠自我服務(wù)、自我管理和自我監(jiān)督。 如鄭州市上街區(qū)通過構(gòu)筑“四網(wǎng)一化五聯(lián)”的小區(qū)域黨建體系，推動黨的方針、政策及時落實到最基層，破解了服務(wù)基層群眾“最后一公里”的難題，在社區(qū)黨總支的引導下，充分發(fā)揚黨員的主心骨作用，以廣大群眾為依托的基層社區(qū)治理模式，開創(chuàng)了基層社會治理現(xiàn)代化的新局面。

（四）創(chuàng)新信息化治理維度

隨著城市信息化步入快速發(fā)展階段和電子政務(wù)的扎實推進，鄭州各級政府利用信息技術(shù)，擴大信息公開，促進信息資源共享，構(gòu)建數(shù)字政府治理體系，有效地促進了政府職能的轉(zhuǎn)變和科學管理水平的提高。 鄭州市推出的一體化、全流程在線政務(wù)服務(wù)平臺“鄭好辦”App。 “鄭好辦”App 主要包含“一件事”專區(qū)、智慧城市、電子證照、熱門辦事、大家都在辦等重點板塊，為廣大市民提供了一百多項政務(wù)服務(wù)并且分批逐步迭代上線?！班嵑棉k”App 融合了教育、醫(yī)療、稅務(wù)等幾十個部門的服務(wù)，為市民真正提供了一站式的綜合政務(wù)服務(wù)，市民“最多跑一次”或者一次都不用跑，就能辦好要辦理的事情。特別是借助人工智能技術(shù)，通過機器自動學習優(yōu)化算法使市民在信息查找、政策咨詢等方面更加簡潔方便，使服務(wù)更優(yōu)化，真正實現(xiàn)了政務(wù)服務(wù)的智能化［28］。

四、市域社會治理現(xiàn)代化的制約因素

各地在創(chuàng)新市域社會治理，取得階段性成績的同時，在實踐中市域社會治理現(xiàn)代化還面臨著諸多不利因素的制約，具體分析來看，主要存在著以下問題。

（一）市域社會治理理念有待改進

市域社會治理的研究目前還處于探索階段，有關(guān)市域社會治理的概念范疇、研究范式和理論體系還沒有確定，培育市域社會治理現(xiàn)代化的理念還有待進一步改進。 市域社會治理的范圍不僅僅涉及基層治理，其包含了市域范圍內(nèi)的更高級別的治理，要求治理理念更加先進，治理手段更加科學，治理更加科學化、智能化、法治化，突出市域社會治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性［29］。而在具體的實踐中，部分城市在社會治理在本質(zhì)上仍然屬于社會管理，市域政府仍然是官本位思維，優(yōu)先維護政府的利益，缺乏政治大局意識和以人為本理念，缺乏治理共同體理念，部分干部在社會治理中還是老思想、舊辦法，有些基層干部在工作中缺乏法治思維，法治觀念，仍按照傳統(tǒng)人情社會進行管理，治理理念落后，導致治理工作脫離人民群眾，背離全心全意為人民服務(wù)的宗旨，致使一些工作群眾不認可、不支持、不擁護，因此，在市域社會治理中，必須要進一步更新社會治理理念，傾聽人民群眾呼聲，增進人民群眾福祉，以先進理念指導實踐。

（二）市域社會治理能力有待提升

治理能力是新時代提升市域社會治理現(xiàn)代化的安全保障，能力越強，社會治理效能就會越高。 在當今的市域社會治理當中，迫切需要城市的綜合治理能力、系統(tǒng)治理能力和源頭治理能力，以及統(tǒng)籌策劃能力、服務(wù)群眾能力、創(chuàng)新能力、輿論把控能力等。 但從實踐來看，部分干部與這些能力要求相差甚遠，迫切需要專業(yè)化的運作。 比如在突發(fā)重大洪災(zāi)和疫情面前，如何動員更多社會力量參與到基層治理當中去，部分干部缺乏方法手段，不能深入群眾，根本原因是群眾工作能力不足；遇到突發(fā)事件，如何進行正確的輿論引導，也是考驗干部的重要環(huán)節(jié)，一些干部害怕網(wǎng)絡(luò)輿論，視網(wǎng)絡(luò)輿論為洪水猛獸；還有部分干部創(chuàng)新能力不足，對引領(lǐng)城市的發(fā)展缺乏動力和信心，等等［30］。 推進市域社會治理，要求各類治理主體的綜合素質(zhì)高、能力強，這都迫切需要有關(guān)機關(guān)、干部等鍛煉自身素質(zhì)，提高自身本領(lǐng)。

（三）市域社會治理體制不夠完善

當前市域社會治理要完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，但局限于目前從上至下的“金字塔式”的壓力型地方政府層次結(jié)構(gòu)［31］，市域社會治理習慣于自上而下的行政命令與動員，雖然在形式上推行多中心治理模式，逐步引入其他的治理主體，城鄉(xiāng)群眾、企事業(yè)單位、社會組織也逐漸在社會治理當中發(fā)揮了一定的作用，但頂層設(shè)計和基層治理缺乏有效溝通的橋梁，二者不能實現(xiàn)良性互動，在制定有關(guān)政策時也缺乏問計于民，沒有實現(xiàn)共商共治共享，治理主體仍然是政府，民事民議、民事民辦、民事民管的治理局面還沒有形成。 在市域社會治理中，要從各地的實際出發(fā)，加快構(gòu)建民主開放包容的市域治理體系，要打造人人有責、人人盡責的社會治理共同體，不能出現(xiàn)“政府拼命干、居民靠邊看、百姓不買賬、費力不討好”的尷尬局面。

（四）市域社會治理智能化水平有待提高

市域社會治理要緊跟科技發(fā)展的步伐，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、5G 技術(shù)的發(fā)展為市域社會治理智能化的發(fā)展提供了廣闊的發(fā)展空間。 目前，借助于數(shù)字政府建設(shè)，大數(shù)據(jù)技術(shù)在社會治理中逐漸發(fā)揮了越來越重要的作用，但是由于歷史條件以及財政實力的限制，目前市域社會治理智能化水平還有待提升，如全域性的智慧社區(qū)和智慧網(wǎng)絡(luò)建設(shè)還沒有形成成熟的模式，基于基層社會治理的大數(shù)據(jù)平臺規(guī)模還較小，信息基礎(chǔ)建設(shè)還不到位，同時受不同部門利益的影響，在信息共享方面還面臨著“信息孤島”的困境，不同部門之間存在著信息壁壘和信息不對稱的現(xiàn)象［32］。 雖然市域基層社會治理依靠社區(qū)工作者的辛勤努力也比較有成效，但傳統(tǒng)的社會治理方式已經(jīng)無法適應(yīng)新時代基層社區(qū)出現(xiàn)的新問題、新矛盾，因此，要提升基層社會治理的效能，必須要把最新的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用到基層的社會治理中來，通過培訓專職人員和社區(qū)普通人員，使他們能夠掌握最新的技術(shù)，才能真正提升基層社會治理的智能化程度。

（五）市域社會治理法治化水平有待提升

提升市域社會治理能力，重點是要強化依法治理，依靠法治來維護社會公平正義，要有法治思維和法治方式來解決城市發(fā)展中的問題［33］。 目前，市域社會治理的法治化建設(shè)還面臨著諸多難題。 第一，市域社會治理領(lǐng)域立法難。 《立法法》賦予了設(shè)區(qū)市的人大和政府立法權(quán)，要在借鑒其他城市成果做法的基礎(chǔ)上，制定地方性法規(guī)規(guī)章，為市域社會治理提供法律保障，但在實際工作中，有關(guān)基層社會治理、社會組織發(fā)展等領(lǐng)域的法律法規(guī)還比較少或者是空白。 第二，部分基層干部的法治意識不強，在基層執(zhí)法執(zhí)紀過程中，還存在著一些危害群眾利益，損害政府形象，甚至是違法亂紀的行為，迫切需要建立有效的法治監(jiān)督體系，以進行權(quán)力監(jiān)督和打擊腐敗。 第三，普法教育開展不深入，目前，由于基層群眾文化知識有限，導致其法治意識不強，對法律的理解還不到位，甚至有不少法盲存在，因此，要通過群眾動員，扎扎實實地開展普法教育工作，組織法律工作者走進基層、走進社區(qū)，走到群眾身邊，用接地氣的語言、鮮活的案例來提高群眾的法制意識，養(yǎng)成懂法用法靠法的良好生活習慣。

市域社會治理的重心在基層社會治理，市域不同，面臨的公共服務(wù)需求和社會矛盾也有很大差異，具有比較強的區(qū)域性、實踐性和在地性，需要探索本地的特征和模式。 市域?qū)蛹壍膮^(qū)域性立法價值非常重要，它能夠賦予市域在本市范圍內(nèi)依據(jù)本地社會治理的難點和痛點有針對性地制定法律法規(guī)的權(quán)力，例如廣州、深圳都有針對性地開展了本地區(qū)的市域社會治理立法工作，且起到了良好的效果，而在沒有市域社會治理立法的情況下，開展工作將面臨無法可依的窘境，開展相關(guān)工作將面臨法律風險。

（六）市域社會治理公共服務(wù)供給不平衡

根據(jù)市域社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵分析，在市域社會治理中關(guān)鍵就是要補齊市域優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給存在的不平衡的問題，提升市域公共服務(wù)供給水平，構(gòu)建更加公平的公共服務(wù)機制［33］，以滿足人民群眾對更加美好生活的追求。 這就要求在實踐中，不斷擴大市域范圍內(nèi)的公共服務(wù)供給水平，解決市域范圍內(nèi)存在的不公平現(xiàn)象，使公共服務(wù)更加充分、更加合理，同時要解決市域范圍內(nèi)城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平存在的差距問題，使城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)逐漸達致平衡，解決公共服務(wù)與人口分布錯位問題，使更多的公共服務(wù)下沉到城郊、農(nóng)村。 對市域社會治理工作人員的配置上，不能把大量的隊伍配備到市域中心，而要更加科學合理地向矛盾多發(fā)的郊區(qū)配置。

五、新時代市域社會治理現(xiàn)代化的建構(gòu)路徑

市域社會治理現(xiàn)代化目前處于試點探索階段，還沒有形成一套可復(fù)制可推廣的完整經(jīng)驗?zāi)Ｊ剑枰趯嵺`中不斷總結(jié)經(jīng)驗建構(gòu)市域社會治理現(xiàn)代化的有效路徑，以實現(xiàn)市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標。

（一）治理理念是基礎(chǔ)，要創(chuàng)新市域社會治理理念

習近平總書記指出，先進的理念是有效行動的先導，我們所開展的社會實踐都是有理論所指導的，是先進理念來引領(lǐng)的。 發(fā)展的理念錯了，發(fā)展不對頭，在實踐中發(fā)展就面臨著失敗的危險［34］。 市域社會治理在理念上，要突出整體性、全局性、協(xié)同性和可持續(xù)發(fā)展。 在實踐中，要堅守以人為本、城市治理為人民的全局觀，要樹立人人參與、人人有責、人人共享的社會治理共同體理念，調(diào)動多方主體參與到社會治理中來；各級治理主體，要樹立法治理念，具備法治思維，能按照法律辦事；在治理過程中，要牢固樹立目標導向、政治導向、民本導向、問題導向和效果導向，構(gòu)建具有市域特色的先進市域治理理念，促進市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展。

（二）治理主體是核心，要推動多元治理共同體建設(shè)

黨的十九屆四中全會提出要完善黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與的社會治理體系，構(gòu)建社會治理共同體。 社會治理共同體是黨委、政府、社會組織、企業(yè)、群眾等多個治理主體平等參與治理事務(wù)，主體之間通過民主協(xié)商、充分溝通來達成共識，以此來實現(xiàn)具有共同目標、共同價值、共同理念的有機共同體。 在多元治理共同體當中，黨委領(lǐng)導是根本保證，是社會治理的核心主體，在市域社會治理中起著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用，要通過“黨建+”的方式，引導各領(lǐng)域的治理；政府負責是保障，保障到位才能促進治理順利推進，政府要進一步轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)服務(wù)型、效能型政府，不斷改進政府服務(wù)方式，突出小政府大社會，不斷加大政府購買服務(wù)的力度，提升政府的服務(wù)力；社會組織是社會治理中的重要主體，不可或缺，要通過社會組織的專業(yè)性、志愿性、非營利性來承擔政府的各種購買項目，提供各種高效率服務(wù)；群眾參與就是要調(diào)動基層人民群眾參與基層社會治理的積極性、主動性和能動性，發(fā)揮其創(chuàng)造性，以人人有責、人人盡責、人人共享的方式來發(fā)揮作用。 只有多元治理主體協(xié)同，承擔共同的責任，完成共有的任務(wù)，才能提升社會治理的效能。

（三）治理目標是宗旨，要堅持以人民為中心的治理目標

人民就是江山、江山就是人民。新時代，我們建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的根本目的就是要不斷滿足人民群眾對美好生活的需要，提升人民群眾的幸福感、獲得感和安全感。只有堅持執(zhí)政為民的理念，制訂老百姓高度認同的城市發(fā)展目標，市域社會治理才能起到匯集眾人之力、集腋成裘、聚沙成塔的作用。市域社會治理的核心在于為城市居民提供必要的和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，城市居民需求得到滿足，城市居民利益得到保障，是城市發(fā)展追求的最終價值導向。在市域社會治理當中，要始終把堅持以人民為中心作為治理目標，把人民群眾作為市域社會治理的根本立場和價值取向，把人民群眾的利益作為最高利益。在基層社會治理當中，要把群眾關(guān)心的身邊小事治理好，解決群眾所關(guān)心的上學、看病、就醫(yī)等涉及公平正義、權(quán)益保障等問題，真正想群眾之所想、急群眾之所急，要真正做到社會治理過程讓群眾參與、成效讓群眾評判，治理成果讓群眾共享。

（四）法治治理是保障，要豐富完善市域社會治理法律法規(guī)

法治社會建設(shè)是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。 市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，要強化依法治理，善于運用法治思維和法治方式解決城市治理中的各種問題。 目前，關(guān)于市域社會治理的法律法規(guī)還不夠完善，國家相關(guān)立法機關(guān)應(yīng)該結(jié)合市域社會建設(shè)，從頂層設(shè)計出發(fā)，及時制定出切實可行、有針對性、前瞻性的法律法規(guī)，明確市域社會治理的基本要求，主體責任，保障各級主體參與市域社會治理當中的權(quán)利，履行各級主體參與市域社會治理的義務(wù)，暢通各級主體參與市域社會治理的渠道。 設(shè)區(qū)的地級市的政府和人大要根據(jù)目前市域社會治理的重點難點，規(guī)范地方立法，制定符合本地實際、符合歷史傳統(tǒng)的規(guī)章制度，確保相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度能夠落實，并保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

（五）治理技術(shù)是支撐，要以現(xiàn)代科技提升市域社會治理效能

現(xiàn)代科技是市域社會治理的有力支撐，只有借助先進的科學技術(shù)才能保障市域社會治理取得真正的成效。 我國當前處于社會轉(zhuǎn)型期，社會結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，不同的群體利益訴求交錯復(fù)雜，各種風險和矛盾不斷凸顯，社會治理難度不斷增大，特別是市域社會治理在國家治理體系中具有承上啟下的樞紐作用，因此必須借助于現(xiàn)代科技來提升社會治理的效能。尤其要借助大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等信息技術(shù)來大幅度提升社會治理效能。 通過大數(shù)據(jù)管理局，借助先進科學技術(shù)，整合市域內(nèi)的公安、民政、財政、住建、商務(wù)、食藥監(jiān)、社保等幾十個部門，打破部門“信息孤島”“信息壁壘”和條塊分割，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共建共享，讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑路，打通“最后一公里”，推進電子政務(wù)，構(gòu)建全流程一體化在線服務(wù)平臺，探索智慧服務(wù)，使人民群眾“最多跑一次”，實現(xiàn)“馬上辦網(wǎng)上辦一次辦”“不見面審批”。 同時通過創(chuàng)新政府和技術(shù)企業(yè)合作的模式，通過區(qū)塊鏈，建設(shè)“智慧社區(qū)”“智慧城市”，促進公共服務(wù)的精細化、精準化和高效化。

（六）治理監(jiān)測是基準，要建設(shè)社會治理高標準評價指標體系

市域社會治理成效如何，是否實現(xiàn)現(xiàn)代化，需要一套完備的指標評價體系。 構(gòu)建市域社會治理現(xiàn)代化評價指標體系研究的目的在于全面反映市域社會治理現(xiàn)代化的客觀進程，并對之做出準確的描述和評價。 設(shè)計科學、內(nèi)容全面、測量有效的現(xiàn)代化指標體系是在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下科學評價市域社會治理現(xiàn)代化程度的關(guān)鍵，也是進一步引領(lǐng)市域社會治理現(xiàn)代化的路徑所在。 市域社會治理評價指標體系所遵循的原則包括以人為本的原則、科學性原則、系統(tǒng)性原則、導向性原則和可行性原則。 同時指標體系的建立要結(jié)合各地市域社會治理實際，綜合主客觀相結(jié)合、可比較和可量化相結(jié)合的原則。 在此原則基礎(chǔ)上建立起來的高質(zhì)量評價指標體系，對市域社會治理中的社會矛盾處理、公共服務(wù)提供、社會福利保障、糾紛調(diào)解效果、技術(shù)賦能應(yīng)用等進行科學評價，以此來確定各級社會治理主體在市域社會治理中的履職情況，根據(jù)評價指標確定市域社會治理中的激勵與懲罰機制，調(diào)動社會治理主體的積極性、主動性與能動性，確保社會治理效能的提升。

六、結(jié)論與討論

市域社會治理現(xiàn)代化是新時代構(gòu)建富有活力的基層社會治理體系的重大議題，對豐富完善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。市域社會治理具有融合性、樞紐性和艱巨性的特征，其能夠賦能基層社區(qū)治理，激發(fā)多元治理主體活力，承上啟下，協(xié)調(diào)各方，彌合政策和執(zhí)行的張力，促進社會治理結(jié)構(gòu)扁平化，解決條塊分割問題，多元參與，共同建構(gòu)市域社會治理共同體。 市域社會治理能夠突破傳統(tǒng)思維，在政府治理維度、市場治理維度、基層社會治理維度、信息化治理維度等方面進行創(chuàng)新。 在全球化風險不斷加劇的情況下，市域社會治理現(xiàn)代化面臨著諸多難點，市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)不可能一蹴而就，需要創(chuàng)新體制機制，因此在實施市域治理現(xiàn)代化的過程中，要堅持以人民為中心，樹立先進治理理念，提升治理能力，共治、自治、法治、德治與智治相融合，構(gòu)建共建共治共享的基層社會治理體系。