科技創(chuàng)新減免稅政策執(zhí)行中存在的問題及改進建議

丁云彪

(深圳市深業(yè)晉展物料供應(yīng)有限公司，廣東 深圳 518001)

1 引言

海關(guān)稅收政策是政府進行宏觀調(diào)控的一個重要政策手段，中國的經(jīng)濟發(fā)展以及改革開放都離不開海關(guān)稅收的推動。海關(guān)減免稅政策是指海關(guān)根據(jù)國家政策和有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對進口貨物的關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)海關(guān)代征稅給予減免，包括法定減免稅、特定減免稅和臨時減免稅這三大類。

其中，特定減免稅具有很強的政策性，是國家根據(jù)政治、經(jīng)濟環(huán)境的要求，對特定貨物(特定地區(qū)、特定用途、特定貿(mào)易性質(zhì)及資金來源)的進口貨物，按照國務(wù)院的管理要求實行進口減免稅。該類政策的出臺程序較為嚴(yán)格且復(fù)雜，一般由海關(guān)總署依據(jù)國務(wù)院的原則性規(guī)定，會同其他相關(guān)中央主管部門審議制定實施細(xì)則后下發(fā)至各地方海關(guān)，由地方海關(guān)加以貫徹執(zhí)行。

科技創(chuàng)新減免稅政策是特定減免稅政策的一種，指因科研、技術(shù)開發(fā)及教學(xué)工作的需要，對科研及技術(shù)開發(fā)機構(gòu)、高等學(xué)校等單位必須進口的用品，以及科研教學(xué)用的圖書、資料予以減免稅。

2 科技創(chuàng)新減免稅政策實施對深圳科教事業(yè)的發(fā)展促進明顯

科技創(chuàng)新減免稅政策作通過優(yōu)化科技創(chuàng)新設(shè)備供給這一市場要素對科研創(chuàng)新主體的發(fā)展發(fā)揮了積極作用。以深圳為例，科研機構(gòu)從2007年的不到10家已快速增加到超過46家，大學(xué)數(shù)量從2000年之前的3所發(fā)展到目前的14所，預(yù)計2025年達(dá)到25所。

深圳市的PCT國際專利申請量連續(xù)17年保持全國首位，并自2010年以來斬獲國家科技獎項135項，這些指標(biāo)均反映出在國家新一輪中長期科技發(fā)展規(guī)劃中，深圳市已成為科技進步與創(chuàng)新的杰出代表。

深圳市科技創(chuàng)新資源不斷累積，同時科技創(chuàng)新進口設(shè)備及材料的需求也不斷增大。從深圳海關(guān)了解到，近5年來深圳市海關(guān)所轄區(qū)域內(nèi)進口的科研類物資累計減免稅款超10億元，比前5年增長了1.3倍。2020年深圳海關(guān)減免稅款13.8億元，其中進口科教用品減免稅款3.01億元，同比增長了69%。

3 科技創(chuàng)新減免稅政策實施中存在的問題

雖然科技創(chuàng)新減免稅政策實施以來明顯促進了深圳科教事業(yè)的發(fā)展，但操作中由于政策執(zhí)行涉及的情況非常復(fù)雜，筆者作為科技創(chuàng)新供應(yīng)鏈服務(wù)商，多年參與境外高端科研設(shè)備減免稅進口過程，發(fā)現(xiàn)實施主體和減免稅主體在執(zhí)行細(xì)節(jié)方面存在不少問題。

3.1 地方政府部門認(rèn)識不統(tǒng)一，政策未能充分用好用足

第一，沒有形成減免稅工作統(tǒng)籌規(guī)劃機制。地方政府相關(guān)部門并沒有很好地了解認(rèn)知及運用政策，更沒有形成工作上的協(xié)調(diào)機制。特別是缺乏強有力的統(tǒng)一指揮和決策機構(gòu)，沒有下發(fā)規(guī)范性和強制性辦理減免稅的指導(dǎo)文件，造成各部門按照自己理解和以往工作流程各行其是，因而很多有資質(zhì)的項目單位為了圖省事不去主動申請減免稅。

第二，免稅資質(zhì)認(rèn)定存在一定爭議。根據(jù)財關(guān)稅〔2021〕23號文，省級(包括省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，下同)科技主管部門會同省級財政、稅務(wù)部門和科研院所所在地直屬海關(guān)核定從事科學(xué)研究工作的省級、地市級科研院所名單，核定結(jié)果由省級科技主管部門函告科研院所所在地直屬海關(guān)，由于牽涉審批部門多，各部門對政策理解不統(tǒng)一，在實際操作中往往出現(xiàn)爭議，各部門協(xié)調(diào)困難。

第三，審計部門難以溝通。政府項目單位每年都面臨政府審計，而相關(guān)審計工作可能由外聘的會計師事務(wù)所實施，審計人員對相關(guān)政策認(rèn)識不足。在實踐中，有些主動申請減免稅的單位受到審計人員的質(zhì)疑后，由于難以溝通，只得放棄減免稅申辦。

第五，缺乏激勵機制。對減免稅主體單位來說，政府主管部門已按照含稅的價格同意立項并批復(fù)預(yù)算、概算了，免稅與否并不重要；另外，減免稅主體單位大部分都是財政預(yù)算單位，每年面臨績效考核，如申請減免稅，勢必增加工作環(huán)節(jié)和工作量，擔(dān)心影響工作進度，而節(jié)省的資金并不能給單位帶來任何利益。綜合考量，大部分都放棄了免稅申請。

3.2 海關(guān)執(zhí)行操作層面不夠靈活、手續(xù)繁雜

第一，新舊政策空窗期執(zhí)行問題。根據(jù)中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要，科技創(chuàng)新減免稅政策設(shè)置了五年有效期，到期后因新政策實施需要國家各級主管部門簽批，造成新舊政策實施的存在空窗期。2021年11月10日之前，由于“十四五”期間的科技創(chuàng)新減免稅政策未明確前不能辦理免稅手續(xù)，急需進口的貨物只能通過擔(dān)保方式進口，每單需要先向申報地海關(guān)支付等值稅款的保證金。擔(dān)保進口方式存在一個很大的問題，即大部分減免稅主體單位為政府全額財政撥款的事業(yè)單位，并無此類財政預(yù)算款項。最終部分單位采取了使用銀行保函擔(dān)保貨物進口的方式，即每進口一單貨物，由海關(guān)在總保函額度下扣減對應(yīng)的稅款保證，待政策及實施細(xì)則明確后，逐單向海關(guān)申請補辦免稅手續(xù)并解除稅款擔(dān)保。但還有部分單位不得已將設(shè)備采購計劃推遲，面臨財政支付進度嚴(yán)重滯后與無法完成預(yù)期的科研任務(wù)和教學(xué)計劃的風(fēng)險。同時，受政策影響增加了很多操作層面的工作量。以深圳某大學(xué)為例，2021年上半年通過籌措資金代墊保證金或委托銀行開具保函擔(dān)保進口的設(shè)備共計289項貨物，均需要逐單申請擔(dān)保確認(rèn)書后繳納或保函核扣保證金，待政策明確后再逐單補辦免稅確認(rèn)通知書、修改報關(guān)單并核保，整個過程牽扯了很多精力來處理相關(guān)工作，并支付了對應(yīng)的保函利息，增加了項目單位成本。

第二，政策與項目審批部門信息不對稱。財關(guān)稅〔2021〕23號文對相關(guān)單位申請減免稅主體資質(zhì)設(shè)定了前置審批條件，在實踐中因各種原因，申請機構(gòu)不能及時提供符合規(guī)定的所有批文。如當(dāng)年七月新成立的大學(xué)，各級政府已批準(zhǔn)成立，教育部也下達(dá)了批文，但教育部網(wǎng)站每年六月公布一次高校名單，根據(jù)海關(guān)規(guī)定“在教育部公布的高校名單內(nèi)的高?！辈拍苌暾垳p免稅備案，造成新大學(xué)必須等到第二年才能向海關(guān)申請。而當(dāng)年政府概算已下達(dá)，申請機構(gòu)為了加快科研進度和如期完成項目資金支付計劃，須盡快完成設(shè)備采購，只能采取繳稅的方式進口。

第三，免稅審批工作需要具備很高的專業(yè)素養(yǎng)。政策制定了科教用品的免稅清單，但不可能詳盡列入所有商品的名稱，具體到某種商品是否屬于免稅范圍需專業(yè)判斷。商品有技術(shù)參數(shù)指標(biāo)，也有很多商品名稱可能相似，也有可能是不同類商品，認(rèn)定能否免稅的工作就更為復(fù)雜，因此海關(guān)審批人員需具備非常高的專業(yè)素養(yǎng)才能準(zhǔn)確判斷。除此之外，國外先進技術(shù)的不斷升級、更替，創(chuàng)新的先進產(chǎn)品設(shè)備層出不窮，需要海關(guān)審批人員和具體經(jīng)辦人員與時俱進，不斷學(xué)習(xí)，在雙方都能充分理解設(shè)備的工作原理和功能基礎(chǔ)上才能進行有效溝通，從而出具專業(yè)的審批意見。在實際審批過程中，有些結(jié)構(gòu)復(fù)雜的設(shè)備或定制設(shè)備存在歸類難問題，經(jīng)辦人員需要和海關(guān)審批人員反復(fù)溝通，按要求多次提供資料，影響了采購進度。

3.3 減免稅主體專業(yè)能力和管理水平亟須提高

第一，缺乏專業(yè)背景。作為減免稅主體的項目單位，很多受單位編制或崗位限制原因，沒有聘請從事減免稅進口工作的專業(yè)人員，甚至未單獨設(shè)立專門的采購部門，由財務(wù)或辦公室兼管。因此對科技創(chuàng)新減免稅政策缺乏認(rèn)識，不要說對運用政策一籌莫展，就連如何認(rèn)知政策都沒有途徑和想法。

第二，設(shè)備進口采購工作不規(guī)范。由于對設(shè)備減免稅進口工作不重視，設(shè)備采購過程中各環(huán)節(jié)錯誤不斷。在招標(biāo)環(huán)節(jié)，按政策進口設(shè)備可享受免稅價，但招標(biāo)文件并未修訂，按含稅價標(biāo)準(zhǔn)版本發(fā)布，造成項目單位和供應(yīng)商相互扯皮，后續(xù)也無法向政府審計機構(gòu)解釋；未指定規(guī)范、專業(yè)的外貿(mào)代理機構(gòu)，由中標(biāo)商自行辦理減免稅手續(xù)或自行委托不規(guī)范、專業(yè)能力差的外貿(mào)代理機構(gòu)辦理減免稅進口手續(xù)，差錯率較高，影響采購效率，由于需反復(fù)與政府審批部門溝通，增加了審批部門的工作量。甚至出現(xiàn)個別設(shè)備品名、型號、參數(shù)等與投標(biāo)文件不一致，給項目單位即減免稅主體造成隱患，嚴(yán)重的在海關(guān)年度核查中因申報錯誤被勒令退運出境。

第三，設(shè)備管理混亂。根據(jù)財關(guān)稅〔2021〕24號《關(guān)于“十四五”期間支持科技創(chuàng)新進口稅收政策管理辦法的通知》(以下簡稱《通知》)，進口單位應(yīng)按有關(guān)規(guī)定使用免稅進口商品，如違反規(guī)定，將免稅進口商品擅自轉(zhuǎn)讓、移作他用或者進行其他處置，被依法追究刑事責(zé)任的，在《通知》剩余有效期限內(nèi)停止享受政策。政策嚴(yán)格限定免稅進口設(shè)備的使用地點，未經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)，設(shè)備不得移出本單位，不得用于其他單位科研。很多減免稅主體因?qū)p免稅進口設(shè)備后續(xù)監(jiān)管政策不了解，未按兼管要求單獨設(shè)立減免稅進口設(shè)備管理臺賬，設(shè)備隨意流動、隨意使用現(xiàn)象較為普遍。在每年的海關(guān)抽查中，凡是管理不規(guī)范的單位，設(shè)備外借給其他單位或擅自改變設(shè)備科研用途，甚至設(shè)備不知去向時有發(fā)生，經(jīng)常有單位遭到海關(guān)停止享受減免稅資格或罰款等形式的處罰。

4 改進建議

4.1 政府相關(guān)部門建立工作協(xié)調(diào)機制，加強統(tǒng)一認(rèn)識

建議涉及政府投資的相關(guān)部門，要提高認(rèn)識，加強互動聯(lián)系，認(rèn)識到合理合法的利用減免稅將節(jié)省大量財政資金，從而形成合力。發(fā)展和改革委可要求申請單位在項目立項和報請預(yù)算、概算計劃時將設(shè)備資金和進口綜合稅分列，要求資質(zhì)條件符合科技創(chuàng)新減免稅政策的申請單位向相關(guān)部門審批免稅；財政局根據(jù)科技主管部門出具的免稅主體資格確認(rèn)函批復(fù)資金；審計部門定期組織擔(dān)任政府審計職責(zé)的會計師事務(wù)所學(xué)習(xí)科技創(chuàng)新減免稅政策，充分理解和熟悉掌握此類項目入賬原則。

4.2 制定激勵制度

在現(xiàn)行的政府投資決策體制下，并不鼓勵財政撥款使用單位利用國家稅收優(yōu)惠政策節(jié)省財政資金。由于政府投資項目的資金由財政局統(tǒng)一管理，申請單位根據(jù)立項情況在需使用資金時由財政局直接撥付給中標(biāo)單位，款項并不經(jīng)過申請單位的賬戶。即使申請單位經(jīng)過艱辛的努力，最終取得了免稅的資格，也享受了稅收減免，但節(jié)省的資金還是歸屬地方財政，本單位并無任何利益，相反在申請減免稅的過程中需投入大量的人力、物力和時間，造成申請單位利用稅收優(yōu)惠政策的主觀積極性的缺失。再有，目前少部分單位委托外包給專業(yè)機構(gòu)，因為相關(guān)服務(wù)費的支付受到相關(guān)部門(主要是審計部門)的掣肘。

建議：一是制定激勵制度，允許項目單位將減免的款項在投資總額內(nèi)對具體建設(shè)項目予以調(diào)整，可將減免的款項用于項目單位設(shè)備維護、升級、耗材采購，從而提高項目單位積極性；二是項目單位可以對減免稅咨詢專業(yè)服務(wù)機構(gòu)合理的支付適當(dāng)費用。

4.3 推進海關(guān)向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變

第一，根據(jù)中央轉(zhuǎn)變政府職能，簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管，建設(shè)服務(wù)型政府的精神和要求，推進海關(guān)職能轉(zhuǎn)變，提高工作服務(wù)質(zhì)量；另外新公共管理強調(diào)引入競爭機制，將市場機制引入公共部門從而提高公共服務(wù)效率。根據(jù)這一理論基礎(chǔ)，可以在各屬地海關(guān)之間建立競爭機制，設(shè)定執(zhí)法滿意度、減免稅額度及科創(chuàng)免稅單位數(shù)量等績效指標(biāo)來開展績效考核，提升海關(guān)公共服務(wù)和專業(yè)化水平。

第二，針對政策執(zhí)行的“空窗期”和項目審批單位與政策之間信息不對稱導(dǎo)致執(zhí)行不暢的問題，建議海關(guān)可憑項目單位的保證函和各級政府部門出具的情況說明先行批準(zhǔn)減免稅備案申請，保證正常采購進口工作，從而保障科技創(chuàng)新工作的正常開展，同時可規(guī)定待政策明確或信息對稱后仍逾期不能補齊手續(xù)的單位，則轉(zhuǎn)照章征稅。

4.4 減免稅主體規(guī)范采購和管理工作

減免稅主體可采取以下措施規(guī)范進口減免稅設(shè)備管理：一是理解減免稅工作的專業(yè)性和復(fù)雜性，引入外貿(mào)代理競爭機制、選擇富有專業(yè)素養(yǎng)的服務(wù)團隊；二是加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，定期邀請海關(guān)或外貿(mào)代理機構(gòu)專業(yè)人員對本單位相關(guān)人員培訓(xùn)，及時了解掌握海關(guān)最新監(jiān)管政策和業(yè)務(wù)辦理流程、注意事項等；三是建立免稅報告模板庫、建立稅號庫、建立合同管理及跟蹤提醒系統(tǒng)。免稅設(shè)備的自查、免稅設(shè)備的使用管理應(yīng)做到正確、合理、到位。

5 結(jié)論

綜上所述，科技創(chuàng)新減免稅政策目前在執(zhí)行中還存在諸多細(xì)節(jié)問題，限于篇幅，本文只列舉了部分，但只要政府各部門和減免稅主體充分認(rèn)識科技創(chuàng)新減免稅政策制定的目的和對科技創(chuàng)新的重要推動作用，建立良好溝通機制和工作協(xié)調(diào)機制，采取措施改進提高本部門的工作質(zhì)量，群策群力，通力合作，就能進一步提高政策利用效率，促進我國科教事業(yè)的發(fā)展。