城市交通建設(shè)體制機(jī)制優(yōu)化研究
——以重慶市主城區(qū)為例

文/廖姜

一、城市交通建設(shè)體制機(jī)制現(xiàn)狀

體制機(jī)制是指各級政府、企事業(yè)單位在領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系、管理權(quán)限劃分、以及其內(nèi)在的工作方式方面的體系、制度、方法、形式等。城市交通建設(shè)的體制機(jī)制貫穿項目建設(shè)的全過程，突出反映在項目推進(jìn)、行政審批、資金籌措等方面，具體情況如下：

（一）項目推進(jìn)方面

目前，重慶市主城區(qū)城市交通建設(shè)項目推進(jìn)機(jī)制按照項目類型主要分為兩類。一類是路橋隧建設(shè)，主要由住建部門牽頭編制年度建設(shè)計劃，明確投資主體、投資來源等內(nèi)容，經(jīng)市政府審議后，由各區(qū)政府、市級平臺公司負(fù)責(zé)項目日常推進(jìn)和協(xié)調(diào)；另一類是城市軌道建設(shè)，主要由住建部門和規(guī)劃部門共同編制建設(shè)規(guī)劃，報住建部和國家發(fā)展改革委審批，已批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)劃由政府和平臺公司按建設(shè)規(guī)劃負(fù)責(zé)項目日常推進(jìn)和協(xié)調(diào)工作。市級平臺公司無法協(xié)調(diào)解決的困難和問題，如項目投資、拆遷、改建、管網(wǎng)、涉軍等重大問題，主要通過住建部門召集相關(guān)部門或市政府召開重點(diǎn)項目調(diào)度會協(xié)調(diào)。

（二）行政審批方面

城市交通建設(shè)項目屬于重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，必須經(jīng)過嚴(yán)密的論證和審批，才能保證建設(shè)資金的合理使用和建設(shè)項目的安全可靠。但是由于各種條件的制約和限制，部分項目很難在短時間內(nèi)完全滿足各項行政審批要求，導(dǎo)致項目審批進(jìn)度常常一拖再拖，嚴(yán)重影響項目建設(shè)周期。行政審批所涉及的部門多、環(huán)節(jié)多、事項多，一直是行政審批改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。目前影響項目推進(jìn)的主要是用地批準(zhǔn)書、規(guī)劃許可證和施工許可證的辦理以及涉軍、涉江等協(xié)調(diào)工作。

（三）資金籌措方面

根據(jù)《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》，有相應(yīng)資金或資金來源已經(jīng)落實(shí)是政府投資項目的必要條件，因此，為建設(shè)項目籌措足夠的資金，是各級政府和平臺的重要職責(zé)。按照“事權(quán)”與“財權(quán)”對等原則，目前重慶市主城區(qū)城市交通基礎(chǔ)設(shè)施項目的出資方式主要包括：市級全額、市區(qū)共建、市補(bǔ)區(qū)建、以獎代補(bǔ)、區(qū)級自建五種模式。傳統(tǒng)的區(qū)級自建模式是由各區(qū)政府自行承擔(dān)交通項目所有建設(shè)費(fèi)用，區(qū)政府或平臺公司通過稅收或發(fā)行債券等方式籌集資金，籌資壓力大，建設(shè)速度易受影響，尤其是跨區(qū)的橋梁、隧道及市級交通干道等項目，推動速度更慢。為保證重大基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)進(jìn)度，主城區(qū)對軌道交通、跨江大橋、穿山隧道、城市快速路網(wǎng)、跨區(qū)城市主干路、跨區(qū)立交等都采用市區(qū)共建或市補(bǔ)區(qū)建模式，即建安費(fèi)用由市級財政資金全額或部分承擔(dān)，項目所在區(qū)政府僅承擔(dān)征地拆遷費(fèi)用。

二、存在的主要問題

（一）體制機(jī)制缺乏統(tǒng)籌

城市交通既涉及建設(shè)、市政、交通、消防、水利等多個部門和轄區(qū)政府及相關(guān)平臺公司，又涉及前期、建設(shè)施工、后期運(yùn)營等環(huán)節(jié)，各部門之間缺乏聯(lián)動和反饋機(jī)制，同時由于前期規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，導(dǎo)致部分設(shè)施難以正常推進(jìn)。戰(zhàn)略性重大基礎(chǔ)設(shè)施如鐵路綜合交通樞紐、機(jī)場綜合交通樞紐等規(guī)劃建設(shè)時若未充分考慮其他重要設(shè)施的預(yù)控、預(yù)建，則可能造成建設(shè)過程中審查、審批、工程風(fēng)險。總體來看，城市交通建設(shè)項目涉及主管部門和權(quán)屬單位相當(dāng)多，一定程度上存在職能交叉、信息不互通，難以實(shí)現(xiàn)全面的統(tǒng)籌。市級層面缺乏從項目建設(shè)層面對相關(guān)單位統(tǒng)一的約束和考核機(jī)制，導(dǎo)致責(zé)任主體不明確、相互推諉、項目推進(jìn)較慢。

（二）行政審批流程多、時間長

建設(shè)項目的行政審批也在一定程度上存在審批程序較多、部分審批條件互為前置、部分手續(xù)環(huán)節(jié)不斷反復(fù)等情況，客觀上拉長了建設(shè)手續(xù)的辦理周期。例如，工程規(guī)劃許可以用地許可為前置條件，而車輛段、停車場等大宗用地的《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》辦理時間較長，導(dǎo)致工程規(guī)劃許可、施工許可手續(xù)辦理進(jìn)度滯后。

（三）項目建設(shè)資金籌措困難

面對逐年增長的建設(shè)投資，依靠市級城建資金和平臺公司傳統(tǒng)的融資模式已難以支撐日益龐大的城市交通建設(shè)資金要求。其原因一方面是由于市級城建資金每年用于城市交通建設(shè)部分難有較大增長，難以滿足建設(shè)需求；另一方面受國家規(guī)范地方舉債、防范金融風(fēng)險等政策影響，國家對PPP融資進(jìn)一步規(guī)范，審慎開展政府付費(fèi)類PPP項目。財政部2017年先后出臺《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預(yù)〔2017〕50號)和《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財預(yù)〔2017〕87號)，禁止利用土地融資墊支公益性項目建設(shè)資金，叫停政府平臺公司直接為公益性項目申請融資，導(dǎo)致交通建設(shè)資金籌措越來越難。

三、國內(nèi)城市相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

國內(nèi)城市在城市交通建設(shè)過程中，探索出了各具特色的建設(shè)模式和經(jīng)驗(yàn)，其中有很多體制機(jī)制方面的創(chuàng)新非常值得借鑒和參考，本文選擇武漢、成都等與重慶發(fā)展相近的二線大城市的經(jīng)驗(yàn)予以介紹如下：

（一）建立分級協(xié)調(diào)機(jī)制，出臺考核辦法

武漢市構(gòu)建了一系列高效的項目推動和協(xié)調(diào)機(jī)制。一是建立了市城建重點(diǎn)工程“市領(lǐng)導(dǎo)專題協(xié)調(diào)會、市城建重點(diǎn)辦、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組、項目建設(shè)業(yè)主”四級調(diào)度協(xié)調(diào)機(jī)制；二是制定了市領(lǐng)導(dǎo)專題協(xié)調(diào)會和城建重點(diǎn)辦調(diào)度會議議事規(guī)則，每周定期召開城建重大項目工作例會，及時研究解決工程建設(shè)過程中的突出問題，確保項目建設(shè)順利推進(jìn)；三是組建了過江通道建設(shè)工程、軌道交通建設(shè)等9個現(xiàn)場指揮部，現(xiàn)場指揮部認(rèn)真履行“綜合、協(xié)調(diào)、決策、督辦、通報”職責(zé)，對工程推進(jìn)過程中的困難問題，及時進(jìn)行現(xiàn)場督辦協(xié)調(diào)，有力保證了工程順利推進(jìn)。

武漢創(chuàng)新第三方機(jī)構(gòu)開展城建重點(diǎn)項目建設(shè)綜合考核工作，出臺了《武漢市城建攻堅項目建設(shè)綜合考核辦法（試行）》。通過政府購買服務(wù)方式產(chǎn)生第三方考核機(jī)構(gòu)，開展月度抽查復(fù)核評分排名，在每月第一周予以通報，通報結(jié)果與市績效考評掛鉤，調(diào)動各方積極性，有力促進(jìn)了項目建設(shè)進(jìn)度目標(biāo)和投資計劃順利完成。

（二）簡化報規(guī)報建手續(xù)，提高項目審批效率

成都市住建委聯(lián)合發(fā)展改革委、國土局、城管局出臺《成都市中心城區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施項目“綠色通道”建設(shè)管理程序》，優(yōu)化項目建設(shè)程序和辦事流程，建立“綠色通道”，實(shí)行“專柜管理”。對符合土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃要求，但短期內(nèi)暫時無法辦理用地手續(xù)的項目，以函件暫代行政審批手續(xù)，高效推進(jìn)項目建設(shè)。以《市政基礎(chǔ)設(shè)施項目選址意見書》等材料向國土部門申請臨時用地，并以此申請建設(shè)用地規(guī)劃許可，規(guī)劃部門以《市政基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)用地規(guī)劃批準(zhǔn)通知書》替代《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，在審查備案的施工圖等文件后，核發(fā)《市政基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)工程規(guī)劃批準(zhǔn)通知書》替代《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的方式簡化相關(guān)手續(xù)。

（三）創(chuàng)新資金籌集方式，拓展建設(shè)資金來源

武漢市出臺《關(guān)于設(shè)立市軌道交通建設(shè)發(fā)展專項資金的通知》，對于軌道交通項目從財政預(yù)算、土地出讓金、稅費(fèi)返還和規(guī)費(fèi)減免等7個方面補(bǔ)充交通建設(shè)資金，并按照中心城區(qū)和新城區(qū)建立兩套籌資模式。中心城區(qū)的軌道交通項目建設(shè)資金由地鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)，征遷資金由區(qū)政府承擔(dān)；對于新城區(qū)的軌道交通項目，建設(shè)資金和征遷資金由新城區(qū)政府和開發(fā)區(qū)管委會全額承擔(dān)。

四、對策與建議

（一）建立高效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

城市交通建設(shè)是大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，又是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及單位很多，工作時序和配合要求很高，重慶市主城區(qū)面臨的建設(shè)條件又極其復(fù)雜，建議適時參照武漢、成都的做法，按照“大交通”“大城建”的思路，適時建立更加高效的聯(lián)席會議制度和建設(shè)指揮部。

1.建立城市交通建設(shè)工作聯(lián)席會議制度，由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)作為召集人，市級有關(guān)部門、主城各區(qū)政府、相關(guān)平臺公司和有關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人為成員，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、督促推進(jìn)城市交通建設(shè)管理和重大事項決策。

2.成立城市交通建設(shè)指揮部，由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任指揮長，市級有關(guān)部門、各區(qū)政府、相關(guān)平臺公司和有關(guān)單位分管領(lǐng)導(dǎo)為成員，負(fù)責(zé)研究解決城市交通建設(shè)過程中有關(guān)具體工作、跨區(qū)同步配套市政設(shè)施建設(shè)等事項。

3.設(shè)立城市交通建設(shè)指揮部辦公室，承擔(dān)指揮部日常工作，負(fù)責(zé)具體統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、督辦工作，牽頭制定城市交通建設(shè)規(guī)劃、實(shí)施計劃，提出推進(jìn)重慶市城市交通建設(shè)的政策建議，督促落實(shí)指揮部各項決策和議定事項。

（二）建立權(quán)責(zé)明晰的績效管理考核體系

明晰的績效管理考核體系是充分調(diào)動各級政府發(fā)揮能動性的重要手段。應(yīng)厘清建設(shè)指揮部成員單位的職能職責(zé)，圍繞“大交通”“大建設(shè)”體制，實(shí)現(xiàn)合理分工、無縫對接。建立年度目標(biāo)任務(wù)通報制度，對建設(shè)任務(wù)完成情況、投資完成情況、具體交通項目指標(biāo)等進(jìn)行考評，建立計劃實(shí)施的中期評估和后評估制度，以建設(shè)為中心，合理劃分階段性建設(shè)任務(wù)和目標(biāo)，進(jìn)一步整合資源、形成建設(shè)合力，提升城市建設(shè)的戰(zhàn)略性、前瞻性。此外，由建設(shè)指揮部辦公室牽頭制定專門的考核辦法，對成員單位和責(zé)任部門實(shí)施統(tǒng)一的管理和績效考核，將考核結(jié)果納入市委、市政府的年度綜合目標(biāo)考核。

（三）優(yōu)化建設(shè)項目行政審批流程，開辟重點(diǎn)項目“綠色通道”

重點(diǎn)項目的建設(shè)往往對城市發(fā)展起到?jīng)Q定性的作用，因此，優(yōu)化項目審批流程，適時開辟“綠色通道”，是保證項目進(jìn)度的重要手段。主要有以下一些做法：

1.嚴(yán)格執(zhí)行審批時限。落實(shí)首問負(fù)責(zé)制，健全完善順暢高效的并聯(lián)審批主協(xié)辦工作機(jī)制。簡化施工許可辦理手續(xù)，開辟“綠色通道”。

2.對已經(jīng)立項但不得不立即開工建設(shè)的項目，積極探索施工許可前置審批、“承諾制”并行推進(jìn)，在辦理施工許可時再補(bǔ)充提交全部法定材料，進(jìn)一步縮短審批時間。

3.建議進(jìn)一步強(qiáng)化項目審批保障，規(guī)劃、環(huán)保、國土、住建等市級行政主管部門可對市級權(quán)限的事項實(shí)行并聯(lián)審批、互不前置。

（四）創(chuàng)新城市交通建設(shè)投融資模式

投融資模式創(chuàng)新是解決建設(shè)資金不足的有效手段，可在以下方面做出創(chuàng)新和探索：

1.加大投入力度。建議參照成都、武漢的做法，進(jìn)一步加大財政資金投入力度，存量資金、新增財力和地方政府債券優(yōu)先保障城市交通項目。在有條件的地方，支持軌道集團(tuán)儲備站點(diǎn)周邊土地，確無條件的站點(diǎn)，按就近原則儲備同等規(guī)模土地。

2.優(yōu)化投資方向和投資結(jié)構(gòu)。按照以軌道交通引領(lǐng)城市發(fā)展格局的理念，逐步減少城市道路建設(shè)投資比例，增大軌道交通、交通智能化管理建設(shè)投資比例。

3.依法靈活調(diào)整資本金。在符合國家相關(guān)政策、不突破紅線的情況下，根據(jù)建設(shè)單位的土地資源、建設(shè)項目的資源配套等，靈活設(shè)置項目建設(shè)資本金。

4.繼續(xù)引導(dǎo)社會資本投入。加快完善已實(shí)施項目的PPP手續(xù)，加快推進(jìn)符合條件的PPP儲備項目審批。協(xié)調(diào)相關(guān)部門將高速公路進(jìn)城連接道納入高速公路建設(shè)投資中，并按PPP等模式進(jìn)行建設(shè)、運(yùn)營，通過延長高速公路收費(fèi)里程提高高速公路收費(fèi)價格，以期將增收部分作為進(jìn)城連接道PPP項目的還款來源。