我國(guó)監(jiān)理的法律定位再思考

文/王澤南

一、引言

從1984年魯布革水電工程項(xiàng)目首次引入監(jiān)理開始，到1988年7月原國(guó)家建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于開展建設(shè)監(jiān)理工作的通知》，我國(guó)第一次從政府層面正式確認(rèn)推行建設(shè)監(jiān)理制。1997年《中華人民共和國(guó)建筑法》（以下簡(jiǎn)稱《建筑法》）以法律形式規(guī)定了“國(guó)家推行建筑工程監(jiān)理制度”，確定了我國(guó)監(jiān)理的基本定位。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，監(jiān)理制度在提高工程建設(shè)投資效益，保證工程安全質(zhì)量方面發(fā)揮了積極作用，同時(shí)監(jiān)理行業(yè)已成長(zhǎng)為一個(gè)有重要影響力的行業(yè)，實(shí)踐證明實(shí)行建設(shè)監(jiān)理制是必要的。但有關(guān)監(jiān)理存在問題的討論卻一直熱度不減，特別是監(jiān)理法律定位不清的問題有很多討論，一方面，王家遠(yuǎn)、鄒濤的文章[1]中從我國(guó)法律法規(guī)角度說明了我國(guó)監(jiān)理是作為獨(dú)立的第三方對(duì)建設(shè)工程進(jìn)行監(jiān)督管理，《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》中要求監(jiān)理單位公平、獨(dú)立、誠(chéng)信、科學(xué)地開展監(jiān)理工作，也間接說明了監(jiān)理應(yīng)是獨(dú)立的第三方；另一方面，也有人說監(jiān)理是由建設(shè)單位委托而來(lái)，是建設(shè)單位購(gòu)買的服務(wù)，應(yīng)代表業(yè)主對(duì)工程進(jìn)行監(jiān)督管理。國(guó)際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)1987年發(fā)布的FIDIC合同條件中客觀上將工程師定位為獨(dú)立的第三方，但在1999年之后，F(xiàn)IDIC合同條件中工程師不再具有獨(dú)立的法律地位，而是業(yè)主方管理工程的具體執(zhí)行者[2]?？傊?，現(xiàn)在還沒有一個(gè)對(duì)監(jiān)理法律定位的統(tǒng)一說法，監(jiān)理的法律定位正受到各方面的挑戰(zhàn)[3]。監(jiān)理的法律定位不清問題在行業(yè)發(fā)展的初期影響并不大，如今監(jiān)理已成為一個(gè)有重要影響力的行業(yè)，給監(jiān)理和咨詢工程師一個(gè)準(zhǔn)確的定位顯得越來(lái)越迫切。監(jiān)理法律定位問題實(shí)際上是一個(gè)源頭性的問題，必須明確，才能推動(dòng)監(jiān)理咨詢行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。本文就這一問題作初步探討，以期拋磚引玉，引發(fā)更多建設(shè)性的研究討論。

二、現(xiàn)階段監(jiān)理的法律定位

（一）監(jiān)理制

我國(guó)的監(jiān)理是由政府推動(dòng)而來(lái)，在國(guó)家層面上涉及監(jiān)理法律定位的法律、法規(guī)主要有《建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》三個(gè)文件，另外還有國(guó)家發(fā)展改革委和住建部等部委頒發(fā)的一些規(guī)范性文件?！督ㄖā返?0條明確規(guī)定“國(guó)家推行建筑工程監(jiān)理制度”；而《建筑法》與國(guó)務(wù)院的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》中界定的“建筑活動(dòng)”并不完全一致，《建筑法》中界定的建筑活動(dòng)顯然沒有包括交通、能源、水利、冶金、化工、農(nóng)業(yè)、采礦、石化、冶金等許多行業(yè)的建設(shè)工程。《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第12條界定的監(jiān)理工程范圍比《建筑法》更廣。

（二）監(jiān)理的模式

《建筑法》第31條規(guī)定，監(jiān)理單位由建設(shè)單位委托，事實(shí)上就規(guī)定了監(jiān)理模式。監(jiān)理的權(quán)力來(lái)源于建設(shè)單位的委托，監(jiān)理單位的服務(wù)費(fèi)完全由建設(shè)單位控制，從《建筑法》規(guī)定這種委托與被委托的關(guān)系來(lái)講，監(jiān)理是為建設(shè)單位（業(yè)主）服務(wù)的。

監(jiān)理的工作依據(jù)、工作對(duì)象、工作性質(zhì)。《建筑法》第32條規(guī)定，監(jiān)理也有代表國(guó)家對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督的責(zé)任，要行使行政監(jiān)督職權(quán)。監(jiān)理的工作對(duì)象是承包單位，間接地包含了設(shè)計(jì)單位，對(duì)工程設(shè)計(jì)文件是否滿足工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查。監(jiān)理的工作性質(zhì)是在施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等方面，代表建設(shè)單位實(shí)施監(jiān)督。這里有點(diǎn)把建設(shè)單位作為行政管理部門或是承包單位的上一級(jí)部門看待的意味，而且隱含了一個(gè)前提條件：那就是建設(shè)單位（業(yè)主）是必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家法律、法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的?！督ㄖā吩谶@里明確了監(jiān)理的工作性質(zhì)是“監(jiān)督”，實(shí)際上是賦予了監(jiān)理的行政管理職責(zé)。

《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第37條第2款規(guī)定：未經(jīng)監(jiān)理工程師簽字，建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備不得在工程上使用或者安裝。這里沒有明確“材料、構(gòu)配件、設(shè)備”是由業(yè)主采購(gòu)的還是承包商采購(gòu)的，那么就意味著不管是誰(shuí)采購(gòu)的“材料、構(gòu)配件、設(shè)備”，監(jiān)理對(duì)“建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備”的質(zhì)量負(fù)有檢查、確認(rèn)的職責(zé)，就隱含了監(jiān)理對(duì)業(yè)主采購(gòu)的“建筑材料及設(shè)備”質(zhì)量也有監(jiān)督檢查權(quán)，對(duì)供應(yīng)商有間接管理要求。而《建筑法》中并沒有這個(gè)要求，即下位法超越上位法，《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》對(duì)《建筑法》作了全新的補(bǔ)充。

（三）監(jiān)理的安全職責(zé)

《建筑法》雖然對(duì)監(jiān)理并沒有直接提及安全管理要求，但《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》對(duì)監(jiān)理的安全職責(zé)及處罰作了規(guī)定，這是上位法與下位法存在明顯不對(duì)應(yīng)，下位法超越了上位法?！督ㄔO(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》第14條規(guī)定，在發(fā)現(xiàn)情況嚴(yán)重的安全問題，施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)向有關(guān)主管部門報(bào)告。工程監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)理，并對(duì)建設(shè)工程安全生產(chǎn)承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任，這是我國(guó)對(duì)當(dāng)前監(jiān)理安全職責(zé)的權(quán)威規(guī)定，很明顯，這里賦予了監(jiān)理行政監(jiān)督管理的職責(zé)。各行業(yè)和各地方也出臺(tái)了很多有關(guān)監(jiān)理的安全職責(zé)方面的文件，總的來(lái)說是內(nèi)容豐富，并層層細(xì)化和擴(kuò)展、強(qiáng)化了監(jiān)理的安全職責(zé)。

三、當(dāng)前對(duì)監(jiān)理的法律定位帶來(lái)的困惑

（一）《建筑法》等法規(guī)對(duì)監(jiān)理的職責(zé)要求與當(dāng)前的監(jiān)理模式不完全匹配的困惑

從《建筑法》第32條監(jiān)理的工作依據(jù)，《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例（2019修 正）》第12條 第2款、第37條第2款和《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》第14條的內(nèi)容來(lái)看，都賦予了監(jiān)理對(duì)工程質(zhì)量和安全的行政監(jiān)督責(zé)任。這在國(guó)家能源局《電力建設(shè)工程施工安全監(jiān)督管理辦法》第36條有類似的內(nèi)容， 在一些地方性法規(guī)中也有所體現(xiàn)，如2018年《浙江省交通建設(shè)工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》的第22條。從現(xiàn)行《建筑法》的規(guī)定來(lái)看，監(jiān)理權(quán)限本質(zhì)上是建設(shè)單位委托而來(lái)，監(jiān)理是為業(yè)主服務(wù)的，并不是獨(dú)立的第三方，現(xiàn)在國(guó)際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)對(duì)咨詢工程師也是這樣定位的，這種模式下監(jiān)理對(duì)項(xiàng)目業(yè)主并沒有監(jiān)督力。我國(guó)行政部門都希望監(jiān)理在監(jiān)督建設(shè)工程安全、質(zhì)量方面多發(fā)揮作用，這是可以理解的，但這與由業(yè)主委托而來(lái)的監(jiān)理角色是矛盾的。

（二）建設(shè)單位與國(guó)家的法律、法規(guī)及行政管理部門對(duì)監(jiān)理的要求不完全重合的困惑

建設(shè)單位在工程建設(shè)中處于龍頭地位，監(jiān)理、設(shè)計(jì)、施工、物資供應(yīng)商等參建單位都受建設(shè)單位的合同約束，監(jiān)理能有效發(fā)揮作用的前提條件是建設(shè)單位必須規(guī)范，如建設(shè)單位不規(guī)范，其他參建單位就必然走樣，監(jiān)理也就很難履責(zé)到位。

雖然《建筑法》第54條規(guī)定“建筑設(shè)計(jì)單位和建筑施工企業(yè)對(duì)建設(shè)單位違反前款規(guī)定提出的降低工程質(zhì)量的要求，應(yīng)當(dāng)予以拒絕”，但建設(shè)單位憑借著自己的強(qiáng)勢(shì)地位，設(shè)計(jì)和施工企業(yè)很難拒絕，而且這僅是指質(zhì)量方面“應(yīng)當(dāng)拒絕”。當(dāng)建設(shè)單位低價(jià)發(fā)包或是承包單位為了中標(biāo)投入較高的成本（含腐敗行為）時(shí)，承包單位在合同成本范圍內(nèi)將無(wú)法按照有關(guān)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或工期去完成承包任務(wù)，就會(huì)縮減在質(zhì)量和安全方面應(yīng)有的投入來(lái)降低成本。這時(shí)監(jiān)理再怎么要求，承包商可能也不會(huì)接受監(jiān)理的意見，甚至承包商可能會(huì)請(qǐng)建設(shè)單位出面給監(jiān)理施壓，顯然監(jiān)理這時(shí)無(wú)法開展有效的監(jiān)督。如在商品房開發(fā)建設(shè)中，建設(shè)單位（開發(fā)商）為了節(jié)約成本，總是在材料、工藝上想辦法，并不想嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)工藝質(zhì)量、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如果監(jiān)理要求嚴(yán)格執(zhí)行的話，建設(shè)單位（開發(fā)商）為了商業(yè)利益可能就會(huì)給監(jiān)理施壓，監(jiān)理則不能獨(dú)立公正地開展工作，政府希望監(jiān)理發(fā)揮的監(jiān)督效果就趨向于零。

還有就是在建設(shè)工程資金使用方面，很多時(shí)候建設(shè)單位并沒有通過監(jiān)理?yè)芨豆こ炭罨蚴潞蟛耪冶O(jiān)理補(bǔ)簽。我國(guó)現(xiàn)行法律在工程費(fèi)用撥付程序方面也沒有嚴(yán)格的規(guī)定，僅在《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例（2019修正）》第37條規(guī)定，未經(jīng)總監(jiān)理工程師簽字，建設(shè)單位不撥付工程款，不進(jìn)行竣工驗(yàn)收。但實(shí)際上建設(shè)單位在工程計(jì)價(jià)方面有著絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)，而且可以對(duì)監(jiān)理的工作做很多“指導(dǎo)”，這體現(xiàn)出建設(shè)單位的不規(guī)范性和對(duì)監(jiān)理的不信任，在這種情況下，監(jiān)理的權(quán)威性受到嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，對(duì)承包商的安全質(zhì)量管控效果就會(huì)大打折扣。特別是在國(guó)有投資項(xiàng)目中，建設(shè)單位有可能有意向承包商輸送利益。建設(shè)單位和承包商是平等的民事主體，只是通過合同關(guān)系來(lái)約束，不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，也不是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。雖然從《民法典》的規(guī)定看，業(yè)主有權(quán)監(jiān)督工程建設(shè)情況，但不是監(jiān)督承包商，建設(shè)單位對(duì)工程建設(shè)情況的監(jiān)督完全是從業(yè)主（合同）權(quán)益出發(fā)的，建設(shè)單位對(duì)工程建設(shè)情況的監(jiān)督與政府要求的監(jiān)督有重合點(diǎn)，但不完全重合，這也是監(jiān)理左右不是，背負(fù)罵名的重要原因。

（三）相關(guān)規(guī)定中監(jiān)理安全職責(zé)與當(dāng)前監(jiān)理法律定位的不相稱，使監(jiān)理處于十分尷尬的境地

《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》要求監(jiān)理起到監(jiān)督作用，監(jiān)督對(duì)象實(shí)際上包含施工單位和建設(shè)單位?？杀O(jiān)理是建設(shè)單位委托的，與施工單位一樣，在項(xiàng)目建設(shè)主體中都屬于參建單位同一層級(jí)，這樣的同級(jí)開展監(jiān)督顯然沒有力度，達(dá)不到希望的效果。出現(xiàn)問題后，監(jiān)理必然受到法律的懲罰，從而淪為“背鍋俠”。監(jiān)理發(fā)現(xiàn)安全隱患容易做到，但要求施工單位整改卻很多時(shí)候是力不從心，或是費(fèi)力不討好的。業(yè)主方項(xiàng)目管理人員的態(tài)度是解決問題的關(guān)鍵，有時(shí)監(jiān)理發(fā)出整改或停工令，施工方卻有可能拒不執(zhí)行，往往是因?yàn)闃I(yè)主的項(xiàng)目管理人員態(tài)度曖昧，默認(rèn)許可，最終可能監(jiān)理也不敢向上級(jí)報(bào)告。在這種情況下，監(jiān)理十分被動(dòng)，不向上級(jí)主管部門報(bào)告就違反了國(guó)家規(guī)定，萬(wàn)一出了事故，監(jiān)理肯定難逃法律追責(zé)。再如有的業(yè)主項(xiàng)目管理人員指定的分包商能力不足，違規(guī)作業(yè)，監(jiān)理明知也不敢反對(duì)，結(jié)果釀成事故，在現(xiàn)實(shí)中這樣的案例已經(jīng)屢見不鮮。

還有一個(gè)普遍現(xiàn)象是行業(yè)、地方及建設(shè)單位對(duì)監(jiān)理的安全職責(zé)層層加碼，制定了各種各樣有關(guān)的安全管理“辦法”和“細(xì)則”。把監(jiān)理既當(dāng)作建設(shè)單位又當(dāng)作施工單位的安全管理員，把本來(lái)建設(shè)單位和施工單位應(yīng)該做的安全管理工作，都轉(zhuǎn)移到監(jiān)理身上，本身就不利于安全管理。如果施工單位本身沒有足夠的安全管理能力（表面上資質(zhì)都符合要求），不懂安全技術(shù)，這種情況下要監(jiān)理來(lái)監(jiān)督施工的安全肯定不會(huì)有好的結(jié)果，監(jiān)理就成了“冤大頭”。

（四）《建筑法》中對(duì)建設(shè)單位的約束規(guī)定較少，建設(shè)單位與承包單位地位不對(duì)等

現(xiàn)行的《建筑法》具有鮮明的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代烙印，對(duì)建設(shè)單位的約束規(guī)定比較少，并沒有完全把建設(shè)單位納入到市場(chǎng)主體與承包商一樣對(duì)待，而是先假設(shè)建設(shè)單位本身就是很規(guī)范的，沒有充分體現(xiàn)出在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，參與工程建設(shè)市場(chǎng)相關(guān)各方主體平等的立法精神和立法原則，致使建設(shè)單位和承包單位處于不對(duì)等的地位，建設(shè)單位損害承包單位和監(jiān)理單位利益的行為時(shí)有發(fā)生，建設(shè)單位提出的不平等要求，其他參建單位只能默默地承受。如江西豐城發(fā)電廠“11·24”冷卻塔施工平臺(tái)坍塌特別重大事故中，建設(shè)單位提出大幅壓縮工期，施工單位沒有提出反對(duì)意見，事故發(fā)生后建設(shè)單位雖有三人被追究刑事責(zé)任，但并不是由于違反工程建設(shè)方面的法規(guī)而是因?yàn)樨澪圩铩＿@并不能說明建設(shè)單位在工程建設(shè)方面沒有問題，而是因?yàn)樵诂F(xiàn)有的法律框架下，追究建設(shè)單位法律責(zé)任的條款很少，從工程建設(shè)管理這方面很難追究到建設(shè)單位的法律責(zé)任。

綜上所述，目前的法律框架下，由建設(shè)單位委托一個(gè)監(jiān)理單位既為建設(shè)單位進(jìn)行專業(yè)服務(wù)又替政府監(jiān)督建設(shè)工程是否執(zhí)行國(guó)家法律、法規(guī)、安全質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使得監(jiān)理事實(shí)上既有咨詢又有監(jiān)督的雙重屬性，就好象一個(gè)運(yùn)動(dòng)員的身份，卻要兼顧裁判的職責(zé)，肯定是不勝任的。當(dāng)建設(shè)單位不規(guī)范時(shí)，監(jiān)理單位無(wú)力監(jiān)督建設(shè)單位，也沒有對(duì)承包商的獨(dú)立處罰權(quán)，監(jiān)理效果可能趨向于零。這主要是由當(dāng)前法律規(guī)定的監(jiān)理模式、監(jiān)理的定位、監(jiān)理職責(zé)錯(cuò)位造成的。

四、監(jiān)理的法律定位思考

我國(guó)的監(jiān)理制度起初是以1987年發(fā)布的FIDIC合同條件中工程師制度為基礎(chǔ)并結(jié)合國(guó)情建立，把監(jiān)理定位為獨(dú)立的第三方。三十多年的實(shí)踐證明，我國(guó)的監(jiān)理體制還需不斷完善，以適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要。

（一）從法律層面解決監(jiān)理的雙重屬性，明確監(jiān)理的法律定位，重新定義監(jiān)理的職能

首先，要?jiǎng)冸x目前監(jiān)理為業(yè)主進(jìn)行質(zhì)詢方面服務(wù)的職責(zé)，完全擺脫FIDIC合同中工程師的角色，明確監(jiān)理職能是代表政府（公眾）對(duì)國(guó)有資產(chǎn)投資的項(xiàng)目、公共設(shè)施項(xiàng)目、向公眾銷售的建筑產(chǎn)品（如商品房）以及對(duì)社會(huì)和環(huán)境可能產(chǎn)生重要影響的民間投資項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督，是獨(dú)立的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，是政府監(jiān)管職能的延伸。監(jiān)督的主要內(nèi)容可包含安全、質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)、水土保持、社會(huì)影響等方面，執(zhí)行國(guó)家的法律法規(guī)、國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，與政府監(jiān)督要求相重合。監(jiān)理職能這樣定義后，可將當(dāng)前政府應(yīng)急管理局的安全監(jiān)督、市場(chǎng)監(jiān)督管理局的質(zhì)量監(jiān)督、水利部門的水保監(jiān)督、環(huán)保部門的環(huán)保監(jiān)督職能融合到監(jiān)理中去，免去政府這方面的專業(yè)性監(jiān)督工作，減輕政府的壓力。這里提到的項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)、水土保持及社會(huì)穩(wěn)定方面的影響，也是政府關(guān)注和關(guān)心的重要方面，但現(xiàn)行的相關(guān)法侓并未明確到監(jiān)理范圍中，故提出把這部分內(nèi)容納入到監(jiān)理的范疇是很有必要的。業(yè)主追求的建設(shè)工程技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、項(xiàng)目管理等專業(yè)的咨詢服務(wù)，納入全過程工程咨詢范圍，咨詢工作由業(yè)主委托，并由業(yè)主自主規(guī)定服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，主要可參考FIDIC合同要求，與國(guó)際工程咨詢接軌。

目前，政府層面的安全和質(zhì)量監(jiān)督工作實(shí)際上是兩條線，一般采用階段式檢查方式，臨時(shí)找一些專業(yè)人員，因時(shí)間倉(cāng)促，沒有足夠的準(zhǔn)備，不能及時(shí)全面掌握工程項(xiàng)目可能存在的安全、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，質(zhì)量監(jiān)督效果也不理想。由專業(yè)的第三方監(jiān)理機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施安全質(zhì)量監(jiān)督，優(yōu)勢(shì)如下：

1.專業(yè)人員可以按照法律法規(guī)進(jìn)行全過程駐現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，可詳細(xì)規(guī)劃項(xiàng)目的監(jiān)督方法，大幅提高監(jiān)督效果；可解決政府由于人力和專業(yè)能力的局限性而采用階段式檢查方式，不能及時(shí)全面掌握工程項(xiàng)目可能存在的安全、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)和隱患，造成安全、質(zhì)量監(jiān)督效果不理想的問題。

2.由于第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)是受政府委托，監(jiān)督就有政府的震懾力，業(yè)主想隱瞞一些安全質(zhì)量問題也就變得很難（當(dāng)前在現(xiàn)場(chǎng)發(fā)生安全事故私了的情況不少），對(duì)工程現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)督力度就會(huì)大大加強(qiáng)。

3.第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員相對(duì)固定，專業(yè)性強(qiáng)，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)工程建設(shè)中的專業(yè)問題。

4.第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)安全質(zhì)量監(jiān)督職責(zé)明確，便于追責(zé)，政府對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核和處罰，專業(yè)機(jī)構(gòu)也不敢怠慢。事實(shí)上這種模式在國(guó)家層面已開始了小范圍內(nèi)的試點(diǎn)工作，如2020年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)函江蘇、浙江、廣東等省開展的政府購(gòu)買監(jiān)理安全巡查服務(wù)試點(diǎn)。

（二）對(duì)有關(guān)監(jiān)理的法律法規(guī)進(jìn)行修訂的必要性

通過修訂，在法律體系上明確監(jiān)理的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)；解決現(xiàn)行法律法規(guī)相互矛盾、下位法超越上位法的問題；在法律上明確監(jiān)理服務(wù)由政府進(jìn)行采購(gòu)，改變由業(yè)主委托監(jiān)理的現(xiàn)有模式，從而加強(qiáng)監(jiān)督作用。

（三）需從法律層面進(jìn)一步完善對(duì)建設(shè)單位的約束

現(xiàn)階段在法律層面對(duì)建設(shè)單位的約束條款很少，且操作性不強(qiáng)，遠(yuǎn)不能適應(yīng)實(shí)際情況的需要，在與工程建設(shè)相關(guān)的法律層面對(duì)項(xiàng)目法人（建設(shè)管理單位）做出更詳細(xì)、更明確的規(guī)定是必要的，以此規(guī)范項(xiàng)目法人（建設(shè)管理單位）的行為，特別是在國(guó)有資產(chǎn)投資的工程建設(shè)領(lǐng)域，因?yàn)橘Y產(chǎn)的國(guó)有屬性，如何規(guī)范建設(shè)單位的行為就顯得尤為重要。對(duì)建設(shè)單位的管理者個(gè)人來(lái)說，其只不過是管理國(guó)有資產(chǎn)的臨時(shí)代表而已，并不是資產(chǎn)的所有者，如果沒有嚴(yán)格的法律規(guī)范體系，很難防止利益輸送等腐敗問題的出現(xiàn)，工程建設(shè)的投資效率、建設(shè)安全、工程質(zhì)量也就很難保證。

五、結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)是公有制為主體的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)有資產(chǎn)投資的建設(shè)項(xiàng)目占比較大，同時(shí)民營(yíng)資本投資的公共設(shè)施建筑、對(duì)公眾銷售的建筑（商品房）等也不少，國(guó)家對(duì)這部分的建設(shè)工程只能加強(qiáng)監(jiān)管，不能放松，這是我國(guó)建國(guó)以來(lái)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)反復(fù)證明了的，這是中國(guó)特色。我國(guó)上世紀(jì)80年代末建立監(jiān)理制的初衷，就是想解決國(guó)有資產(chǎn)投資建設(shè)項(xiàng)目安全質(zhì)量問題多、建造效率低的問題。經(jīng)過實(shí)踐證明，采取業(yè)主委托監(jiān)理的模式要履行政府的監(jiān)督職能達(dá)不到預(yù)期的效果，建立中國(guó)特色的監(jiān)理制度是很有必要的。重新定位監(jiān)理職能和法律定位在本質(zhì)上是一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新，涉及面廣，是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，需要頂層設(shè)計(jì)，由國(guó)家層面進(jìn)行推動(dòng)。