海域立體分層使用的產(chǎn)權(quán)管理路徑研究

■ 崔旺來(lái)/李瑞發(fā)/鐘海玥/陳夢(mèng)圓

（浙江海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，舟山 316022）

0 引言

海域資源科學(xué)配置是海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)[1]，而海域立體分層使用是充分釋放海域資源要素潛能和破解交叉重疊用海的有效途徑。長(zhǎng)期以來(lái)，海域資源管理沿襲二維“平面化”思維規(guī)律，在推進(jìn)我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也造成了海洋生態(tài)環(huán)境破損、海岸線資源銳減、海域空間邊界不清、海域資源使用效率低下、利益相關(guān)者矛盾難以協(xié)調(diào)等問(wèn)題。健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度要求重構(gòu)我國(guó)海域空間開發(fā)邏輯，尤其是海域資源的立體化配置，將迎來(lái)多區(qū)域、多產(chǎn)業(yè)、多主體的海域立體分層使用態(tài)勢(shì)。

為解決跨海橋梁用海與核電取水口用海重疊引起的分層用海需求與現(xiàn)行法律框架之間的沖突問(wèn)題，江蘇省連云港市和福建省福鼎市于2014年和2016年分別試點(diǎn)了海域立體確權(quán)工作。目前，浙江、河北、廣東等沿海省份相繼開展海域立體分層確權(quán)使用試點(diǎn)，探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)可借鑒、可復(fù)制、可推廣的改革樣本。以浙江省寧波市象山縣為例，2021年以來(lái)已成功試點(diǎn)實(shí)施2宗立體分層海域，累計(jì)盤活發(fā)展空間278.5349公頃，帶動(dòng)增收2.26億元[2]，象山縣也邁入“立體確權(quán)”用海時(shí)代。2022年4月，浙江省自然資源廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)的通知》（浙自然資規(guī)〔2022〕3號(hào)），推進(jìn)海域空間分層確權(quán)使用。

海域資源管理開啟由“切塊式”使用到“分層式”使用轉(zhuǎn)換，預(yù)示著海域資源管理從理念到實(shí)踐層面都需進(jìn)行相應(yīng)的系統(tǒng)性創(chuàng)新[3]。二維平面化管理模式無(wú)法實(shí)現(xiàn)海域三維產(chǎn)權(quán)空間的精確化界定、精細(xì)化描述、精準(zhǔn)化管理，致使存在著潛在的產(chǎn)權(quán)矛盾和沖突，預(yù)示著要對(duì)海域資源管理范式從平面到立體轉(zhuǎn)型開展深度細(xì)致地探究。因此，海域立體分層使用背景下的產(chǎn)權(quán)管理路徑是一個(gè)亟待研究和解決的科學(xué)和技術(shù)問(wèn)題。

國(guó)外學(xué)者對(duì)海域的研究大多是海域使用管理及海域規(guī)劃等方面內(nèi)容，少有海域使用權(quán)分層確權(quán)管理的針對(duì)性研究。EHLER等認(rèn)為，可通過(guò)政治和法律等途徑，根據(jù)利用方式對(duì)“海洋立體空間”進(jìn)行分析和劃分，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的預(yù)期目標(biāo)[4]。COLLIE等通過(guò)分析近年來(lái)世界上16個(gè)比較著名的海域分層使用規(guī)劃和理想化的方案，分別找出這些規(guī)劃與方案的缺陷和不足，指出現(xiàn)有海域空間立體化使用和管理方案所涉及的元素過(guò)于繁雜,導(dǎo)致難以形成一個(gè)成功的體系[5]。NOBLE等指出，多標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估法是海域空間規(guī)劃中用作整合和優(yōu)先排序的一種方法，常結(jié)合模糊集對(duì)連續(xù)尺度進(jìn)行分層，在空間信息不確定和不精確的約束條件下設(shè)計(jì)海洋網(wǎng)絡(luò)[6]。DOUVERE等認(rèn)為，海域空間規(guī)劃是海域使用管理總體規(guī)劃活動(dòng)的分支，用于分析和分配三維海域空間的特定用途，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)[7]。VASCO指出，海洋空間和陸地空間存在著明顯的差異，在授予海域使用權(quán)時(shí)，應(yīng)考慮到海洋空間的互連性和三維性（地表、水柱、海床和底土）[8]。GRIP等認(rèn)為，陸地利用規(guī)劃系統(tǒng)的許多原則、程序和過(guò)程都可應(yīng)用于海域空間規(guī)劃，在水資源綜合規(guī)劃中還必須額外考慮地表水域、水量、海床和地表以上空氣空間的使用等諸多方面[9]。綜合而言，由于對(duì)海域空間產(chǎn)權(quán)管理問(wèn)題研究鮮有關(guān)注，國(guó)外尚未真正形成三維海籍。國(guó)內(nèi)專家學(xué)者近年來(lái)針對(duì)海域立體分層使用及產(chǎn)權(quán)管理問(wèn)題開展了一系列研究，但主要集中在海域立體確權(quán)的可行性[10-13]、海域使用權(quán)分層設(shè)置方式[14-16]、海域立體分層確權(quán)使用評(píng)估[17-19]三個(gè)方面，而基于三維海籍產(chǎn)權(quán)管理的著述很少見到?，F(xiàn)有文獻(xiàn)普遍將空間視為異于海域的存在，空間權(quán)異于海域權(quán)，脫離了海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)的建構(gòu)邏輯和實(shí)踐需求。實(shí)踐中，沿海政府往往將海域立體分層確權(quán)視為解決交叉用海、重疊用海矛盾和沖突的重要舉措，尤其是受到“平面化”的管理思維影響，重點(diǎn)關(guān)注解決海洋技術(shù)問(wèn)題而忽視了非技術(shù)問(wèn)題。海域資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系的重要內(nèi)容，是國(guó)土空間規(guī)劃和海域立體分層使用制度研究的基本問(wèn)題。本文旨在基于三維海籍管理模式目標(biāo)，在立法邏輯、程序迭代、技術(shù)賦能等層面提出面向海域空間立體分層使用的產(chǎn)權(quán)管理路徑。

1 立法邏輯

1.1 立法現(xiàn)狀

海域立體分層設(shè)權(quán)是當(dāng)前海域管理領(lǐng)域的前沿議題，但產(chǎn)權(quán)管理立法研究付之闕如?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā返诙l明確海域作為立體空間資源，分為水面、水體、海床和底土四層，同時(shí)適用于“持續(xù)使用特定海域三個(gè)月以上的排他性用?；顒?dòng)”；第二十三條規(guī)定“海域使用權(quán)人對(duì)不妨害其依法使用海域的非排他性用?；顒?dòng)不得阻擾”[20]?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā返囊?guī)定既表明了海域使用權(quán)具有排他性，又強(qiáng)調(diào)了非排他性用海的情形，充分表征同一海域空間層疊使用具有兼容性。

目前，我國(guó)對(duì)于海域立體分層使用在權(quán)屬、權(quán)能、權(quán)利管理層面的法律制度尚未建立?！睹穹ǖ洹返谌俣藯l規(guī)定“依法取得的海域使用權(quán)受法律保護(hù)”，《海域使用管理法》第六條規(guī)定“國(guó)家建立海域使用權(quán)登記制度，依法登記的海域使用權(quán)受法律保護(hù)”，但并未對(duì)海域使用權(quán)立體分層確權(quán)登記做出明確規(guī)定。同時(shí)，我國(guó)海域立體分層設(shè)權(quán)使用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作指南缺失，“平面化”思維主導(dǎo)政策制定，缺乏海域立體空間規(guī)劃立法。

1.2 立法建議

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)海域使用權(quán)確權(quán)登記采用“平面化”管理模式。隨著我國(guó)海洋資源開發(fā)利用的深度和廣度的不斷拓展，尤其是海洋經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)、新模式大量涌現(xiàn)，不同項(xiàng)目交叉用海、重疊用海問(wèn)題開始顯現(xiàn)，導(dǎo)致了海域空間立體化使用方面的矛盾與沖突。但是，海域立體空間格局及層級(jí)間相鄰關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié)，基于海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)的國(guó)家戰(zhàn)略，從改革創(chuàng)新有法可依、有據(jù)可循維度切入，立法界定產(chǎn)權(quán)關(guān)系成為海域立體分層設(shè)權(quán)亟待解決的問(wèn)題。

1.2.1 厘清空間產(chǎn)權(quán)關(guān)系

《民法典》第一百一十六條規(guī)定，“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”。也就是說(shuō)，只有全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)力創(chuàng)立新的物權(quán)種類和內(nèi)容，其他均屬于無(wú)效法律行為或條款。海域空間分層模式與分層權(quán)屬種類繁多、復(fù)雜、多元，須要基于《民法典》法定條件探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)的權(quán)利體系，切實(shí)維護(hù)海域使用權(quán)人合法權(quán)益?；诂F(xiàn)有環(huán)境制度情形，建議從立體分層空間用海使用權(quán)切入，探討海域空間立體分層相鄰關(guān)系、轉(zhuǎn)讓關(guān)系、抵押關(guān)系和租賃關(guān)系約定等效用，回應(yīng)海域使用權(quán)出讓、分層使用、確權(quán)管控等環(huán)節(jié)的法律關(guān)系。

1.2.2 界定三維宗海

宗海作為一種同類型用海單元，是海籍中最基本的空間單元，由權(quán)屬界址線形成閉合。海域立體分層設(shè)權(quán)必然要求宗海管理從二維走向三維。同一宗海域區(qū)塊的空間，分割為多個(gè)三維立體“空間區(qū)塊”，可以分別加以利用[16]?，F(xiàn)行海域管理體系采用平面“四至坐標(biāo)”的方法界定宗海界址[1]。對(duì)于海域空間立體分層設(shè)權(quán)使用范圍的界定，《海籍調(diào)查規(guī)范》提出“應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目用海占用水面、水體、海床和底土的實(shí)際情況，界定宗海的垂向使用范圍”[21]，然而對(duì)具體如何界定并未做出明確規(guī)定。鑒于水面和海床立體空間范圍的動(dòng)態(tài)變化特性，建議從平面界址“四至坐標(biāo)”和立體分層空間坐標(biāo)相結(jié)合的視角界定三維宗海。海域平面確權(quán)宗海界址界定，仍然按照已有海籍管理制度體系，以最外圍界線確定宗海的平面界址[3]；海域立體分層空間坐標(biāo)宗海界址界定，采取“水面”“水體”“海床”“底土”空間信息表達(dá)方式。例如，海水淡化項(xiàng)目宗海邊界描述為“四至坐標(biāo)”+“水體”，輸油管道項(xiàng)目宗海邊界描述為“四至坐標(biāo)”+“海床”。

1.2.3 探索海域立體空間規(guī)劃

海洋的特殊性決定同一海域不同立體層次范圍內(nèi)可同時(shí)存在多個(gè)使用權(quán)，《海域使用管理法》第四條規(guī)定“海域使用必須符合海洋功能區(qū)劃”。海洋空間規(guī)劃是立體式的海洋管理[22]，國(guó)土空間規(guī)劃“一張藍(lán)圖”中不能沒(méi)有海域空間立體規(guī)劃，建議按照海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃區(qū)分主體功能和兼容功能，明確海域空間立體分層分級(jí)和分類體系，但是兼容功能不能對(duì)主體功能發(fā)揮造成影響。同時(shí)，要考慮到海洋權(quán)益、國(guó)防安全、生態(tài)安全、防災(zāi)減災(zāi)等安全要素，主體功能和兼容功能也要符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和相關(guān)規(guī)劃。由于海域立體空間規(guī)劃的技術(shù)難度大、所需成本高、可操作性低，前期可選擇一些對(duì)近海海域立體分層用海需求大的沿海省份，重點(diǎn)針對(duì)海上風(fēng)電、光伏發(fā)電、海水養(yǎng)殖、核電取排水口，以及跨海橋梁、海底隧道、海底管道、海底電纜、海洋礦產(chǎn)、海洋油氣開采等用海區(qū)域先行試點(diǎn)編制海域立體空間規(guī)劃，探索出臺(tái)《海域立體分層使用指引》。

1.2.4 創(chuàng)新立體分層使用相鄰關(guān)系

海域相鄰關(guān)系是海域相鄰各方在行使權(quán)利時(shí)，依法應(yīng)當(dāng)相互給予必要且合理的便利，或相互容忍必要且合理的限制而產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系[23]，主要是相鄰?fù)ㄐ嘘P(guān)系、相鄰用海關(guān)系、相鄰環(huán)保關(guān)系和業(yè)務(wù)活動(dòng)危險(xiǎn)防免關(guān)系等[24]。海域分層確權(quán)后，立體層次的相鄰關(guān)系相應(yīng)體現(xiàn)出來(lái)，而且表現(xiàn)得更加復(fù)雜多元，造成用海過(guò)程中相鄰關(guān)系權(quán)利主體的矛盾和沖突。因此，如何在顧及海域立體分層確權(quán)使用各方需求的同時(shí)，保障具有相鄰關(guān)系的各用海主體的權(quán)益不受損害成為海域立體分層設(shè)權(quán)使用亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。為此建議：首先，界定相鄰關(guān)系主體的權(quán)利和義務(wù)。在充分考慮海域立體使用的系統(tǒng)性、層次性、協(xié)調(diào)性、博弈性等特性的基礎(chǔ)上，界定海域立體分層確權(quán)使用中相鄰關(guān)系權(quán)對(duì)各層權(quán)利主體的權(quán)利和義務(wù)。其次，創(chuàng)設(shè)立體分層使用相鄰關(guān)系約定制度。按照《民法典》第二百八十八條規(guī)定，相鄰權(quán)利人應(yīng)當(dāng)妥善處理好海域立體分層使用相鄰關(guān)系。對(duì)立體空間相鄰宗海使用范圍重疊部分的權(quán)利行使，相鄰層次權(quán)利人之間應(yīng)該形成互相協(xié)商、互相利用、互相制衡場(chǎng)景，進(jìn)行立體性、層次性、互利性約定。最后，探索設(shè)立海域役權(quán)。參照《民法典》第十五章“地役權(quán)”的相關(guān)規(guī)定，將海域役權(quán)納入海域管理中，探索海域役權(quán)設(shè)立的理論與方法。在不損害相鄰用海人權(quán)益的前提下，增加具有人役權(quán)性質(zhì)的空間役權(quán)[25]，在已審批海域使用權(quán)人的用?？臻g范圍內(nèi)為合法行使海域權(quán)益給予便利。

1.2.5 明確已設(shè)定使用權(quán)海域空間邊際

現(xiàn)行“切塊式”海域使用權(quán)的設(shè)定，出讓合同中只是約定了具體位置、四至范圍和二維面積。海域“立體化”確權(quán)是解決海洋開發(fā)使用活動(dòng)空間資源稀缺之道，但是海域立體分層設(shè)權(quán)開發(fā)使用也受到現(xiàn)行法律拷問(wèn)。因此，亟待探索現(xiàn)行“平面化”宗海管理與海域空間“立體化”分層使用的銜接路徑。主要有兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)主張不應(yīng)限制已經(jīng)設(shè)定海域使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)空間。理由為對(duì)于海域使用權(quán)人而言，已設(shè)定使用權(quán)屬的海域?qū)儆谄渌接胸?cái)產(chǎn)，因而海域立體分層不可作為否定產(chǎn)權(quán)空間的依據(jù)。此外，海域使用權(quán)人對(duì)已設(shè)定海域使用權(quán)的海域也形成了自然受到行政法律保護(hù)的慣性思維。第二種觀點(diǎn)主張應(yīng)當(dāng)限制已設(shè)定海域使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)空間。因?yàn)楦鶕?jù)《海域使用管理法》第二十八條規(guī)定，海域使用權(quán)人不得擅自改變經(jīng)批準(zhǔn)的海域用途，政府特批除外。由此可見，超過(guò)使用權(quán)屬邊界的空間屬于未出讓形態(tài)。當(dāng)下，海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)上升為國(guó)家政策，海域空間的立體化使用已成為必然趨勢(shì)，結(jié)合地方海域立體分層確權(quán)探索實(shí)踐，將尚未開發(fā)的海域空間界定為國(guó)家所有，益于立體分層設(shè)權(quán)有效實(shí)施。雖然我國(guó)目前海域使用權(quán)的確認(rèn)方式是平面界址，但根據(jù)《海域使用管理法》規(guī)定，應(yīng)同時(shí)包括水面、水體、海床和底土。因此，海域立體分層確權(quán)制度一旦確立，同之前已獲得的海域使用權(quán)之間的協(xié)調(diào)涉及多方權(quán)益，是一個(gè)很重要的理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。新申請(qǐng)用海主體應(yīng)與原海域使用權(quán)人就權(quán)屬關(guān)系、使用年限、作業(yè)安排、利益補(bǔ)償?shù)扔嘘P(guān)事項(xiàng)充分協(xié)商并達(dá)成一致意見，維護(hù)原海域使用權(quán)人合法權(quán)益，防止產(chǎn)生海域權(quán)屬糾紛。本研究認(rèn)為，基于立法價(jià)值判斷，從財(cái)產(chǎn)權(quán)視角厘清法律對(duì)用海空間的作用機(jī)理，并推斷出已出讓海域應(yīng)當(dāng)屬于公法范疇予以限制。根據(jù)《立法法》第八條規(guī)定，對(duì)已出讓用海的空間范圍界定應(yīng)由中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)通過(guò)制定法律加以解決。

1.2.6 完善立體分層設(shè)權(quán)登記制度

海域使用權(quán)登記是海域使用權(quán)設(shè)立、變動(dòng)及消滅的成立要件[26]。當(dāng)前，沿海各地在探索海域立體分層確權(quán)登記過(guò)程中做法各異，亟待統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一登記制度。建議：第一，在登記客體層面，要把分層空間與產(chǎn)權(quán)空間之間的關(guān)系徹底理順。特別是在地方海域空間立體分層確權(quán)改革實(shí)踐中，產(chǎn)權(quán)空間一般取決于分層空間的設(shè)定，產(chǎn)權(quán)邊際和物理邊際彼此交叉重疊，致使產(chǎn)權(quán)界定存在較大難度。第二，在探測(cè)技術(shù)層面，要把技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為海域立體探測(cè)管理的基礎(chǔ)加以重視?；诤Ｓ蛄Ⅲw分層使用的不可逆與不可視現(xiàn)實(shí)，考慮海域潮汐變化造成水體、海床、底土等資源界址不確定性，探索三維空間坐標(biāo)，從傳統(tǒng)的端點(diǎn)探測(cè)轉(zhuǎn)向進(jìn)路探測(cè)，在三維空間開發(fā)進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)同步探測(cè)。第三，在登記制度層面找到產(chǎn)權(quán)空間不確定性與立體分層使用成本之間的均衡點(diǎn)。如果在已設(shè)定使用權(quán)的海域開展立體分層確權(quán)審批，原使用權(quán)人應(yīng)持海域立體分層確權(quán)審批文件或出讓變更合同、協(xié)調(diào)協(xié)議等相關(guān)材料，到屬地不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)變更登記海域使用權(quán)；如果是新申請(qǐng)用海單位則應(yīng)持海域使用論證、海域立體分層確權(quán)審批文件或出讓合同等相關(guān)材料，到屬地不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)首次進(jìn)行海域使用權(quán)確權(quán)登記。第四，在登記方法方面，編制海域立體分層設(shè)權(quán)宗海界址圖，直觀展示立體分層設(shè)權(quán)海域空間，明確不同層次海域的功能用途；在不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)增加海域使用權(quán)分層登記業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)板塊，添加宗海不同層間切換及水面、水體、海床和底土信息編輯功能，探索三維登記模式，創(chuàng)新電子發(fā)證方式。第五，在登記內(nèi)容層面，應(yīng)當(dāng)在宗海圖中標(biāo)注立體分層空間坐標(biāo)宗海界址，增加海域立體分層空間相鄰關(guān)系記載，按照審批文件標(biāo)注實(shí)際用海水面、水體、海床或底土等海域立體分層空間信息和確權(quán)示意圖。

2 程序迭代

2.1 現(xiàn)行行政程序已不適應(yīng)海域立體分層使用

現(xiàn)行行政程序?qū)Ｓ蛸Y源開發(fā)使用采用“平面化”管理模式。依據(jù)《民法典》《海域使用管理法》《海域使用權(quán)登記辦法》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》等有關(guān)法律制度，用海項(xiàng)目批復(fù)必須按照“選址→預(yù)審→批復(fù)”申請(qǐng)的程序進(jìn)行，即項(xiàng)目用海主體必須在取得用海選址批復(fù)文件、用海預(yù)審意見書、用海批復(fù)文件后，才能辦理海域使用權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記，取得海域使用權(quán)證書。主要體現(xiàn)：

(1)用海選址批復(fù)開啟海域開發(fā)管理的“閘門”。用海項(xiàng)目取得前期要完成用海選址批復(fù)，項(xiàng)目用海主體在向自然資源主管部門提交用海選址申請(qǐng)、提供用海項(xiàng)目的可行性論證報(bào)告、由有資質(zhì)的測(cè)繪單位繪制的宗海位置圖和宗海界址圖，以及海域使用申請(qǐng)書的基礎(chǔ)上，辦理用海選址批復(fù)。

(2)用海預(yù)審是海域資源開發(fā)使用管理的中間環(huán)節(jié)。項(xiàng)目用海主體取得選址批復(fù)后，向自然資源主管部門提交用海預(yù)審意見申請(qǐng)書，編制海域使用論證報(bào)告，自然資源主管部門審核同意后召開海域使用專家論證會(huì)。在用海主體提交海域使用論證報(bào)告（報(bào)批稿）、宗海位置圖和宗海界址圖、海域使用申請(qǐng)書以后，辦理用海預(yù)審意見書。

(3)用海項(xiàng)目業(yè)主在取得用海預(yù)審意見書后，辦理用海批復(fù)。在取得用海預(yù)審意見書后，用海項(xiàng)目業(yè)主向自然資源主管部門提交“三書三圖一報(bào)告”，即用海批復(fù)申請(qǐng)文書、海域使用申請(qǐng)書、用海預(yù)審意見書、宗海位置圖、宗海界址圖和平面布置圖，以及海域使用論證報(bào)告等書面材料，取得用海批復(fù)文件后，辦理海域使用權(quán)登記。

可見，“選址→預(yù)審→批復(fù)”的審批鏈條確立了海域開發(fā)使用“平面化”管理的制度設(shè)計(jì)和實(shí)施機(jī)制。詳言之，該審批鏈條根據(jù)用海申請(qǐng)時(shí)序漸進(jìn)式控制，保障了用海項(xiàng)目業(yè)主嚴(yán)格依據(jù)法定條件和批復(fù)文件內(nèi)容進(jìn)行海域開發(fā)使用。但是，由于缺乏從復(fù)雜性、漸進(jìn)性、不確定性、不可逆性等維度對(duì)海域立體分層開發(fā)使用的研判，致使其不適性比較突出。第一，現(xiàn)行基于二維管理邏輯的海域空間規(guī)劃不能體現(xiàn)出海域三維空間結(jié)構(gòu)特征，無(wú)法體現(xiàn)海域立體空間規(guī)劃的相關(guān)要素，難以引導(dǎo)和管控用海選址和分層開發(fā)。第二，由于海域潮汐變化性和三維產(chǎn)權(quán)空間彼此交集、難割難分，造成海域空間立體分層邊際在出讓前期無(wú)法確立，考慮在立體分層設(shè)權(quán)環(huán)節(jié)中仍然存在起止深度的不確定性，在海域使用權(quán)立體分層確權(quán)以后，產(chǎn)權(quán)空間范圍還需要由表及里、由淺入深，逐漸明晰。第三，海域潮汐變化和立體分層使用過(guò)程的不確定性也導(dǎo)致空間坐標(biāo)宗海界址需要漸進(jìn)式修正，并按照具體情形逐步完善，可能會(huì)造成用海審批程序顛倒或者重復(fù)，現(xiàn)行審批程序更使得海域使用管理在面臨環(huán)境復(fù)雜變化和各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)時(shí)顯得力不從心。第四，基于海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)的不可逆性，從程序、方法、技術(shù)和處理等維度對(duì)我國(guó)現(xiàn)行海域使用權(quán)確權(quán)登記制度提出新的要求?？傮w來(lái)講，現(xiàn)行審批程序不適應(yīng)海域立體分層確權(quán)管理的新需求。

2.2 迭代的可能方向

(1)研制海域立體空間規(guī)劃。以立體思維為切入點(diǎn)，刻畫海域三維空間結(jié)構(gòu)特征，摸清海域立體空間資源底數(shù)，掌握立體分層用海需求數(shù)據(jù)，科學(xué)編制海域立體空間規(guī)劃，推動(dòng)從“平面化”規(guī)劃到“立體化”規(guī)劃的全新轉(zhuǎn)換。作為國(guó)土空間規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃，海域立體空間規(guī)劃應(yīng)反映可分層使用的海域及其用海方式，確定立體分層原則與發(fā)展目標(biāo)、平面規(guī)劃與分層管制、立體分層與平面貫通、重點(diǎn)用海類型、水面水體海床和底土空間一體化設(shè)計(jì)，明確海權(quán)、環(huán)保和安全等要求。針對(duì)沿海省份需求量大的用海類型，將立體分層設(shè)權(quán)內(nèi)容在國(guó)土空間總體規(guī)劃中予以補(bǔ)充完善，從控制性用海指標(biāo)視角提出對(duì)各類項(xiàng)目的規(guī)劃管控和指引要求。

(2)迭代升級(jí)空間管理體系。秉持三維立體思維，創(chuàng)新“三維復(fù)合用?！蹦Ｊ?，動(dòng)態(tài)核查三維用海的權(quán)利空間，回應(yīng)海域立體開發(fā)“四性”訴求，提高現(xiàn)行行政程序的適宜性。

以出讓方式取得立體分層用海使用權(quán)的，其立體分層空間權(quán)屬范圍依據(jù)規(guī)劃指標(biāo)確定空間坐標(biāo)宗海界址。從理論上講，雖然平面用海使用權(quán)對(duì)立體空間存在合理依附，但是因海域潮汐變化及其不同分層空間使用的異質(zhì)性，對(duì)海域空間具體分層開發(fā)使用邊際進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定難度很大，因此出讓合同只能約定控制分層數(shù)量。建議對(duì)海域立體分層設(shè)權(quán)根據(jù)用?；顒?dòng)類型開展?jié)u進(jìn)式探索實(shí)踐：在海域使用權(quán)出讓前期，按照規(guī)劃編制二維或三維宗海位置圖、宗海界址圖，并將海域立體分層空間出讓范圍在出讓合同條款中約定為海域使用實(shí)際空間。用海項(xiàng)目業(yè)主按照規(guī)劃指標(biāo)條件，在確權(quán)范圍內(nèi)行使使用權(quán)，項(xiàng)目實(shí)際開發(fā)使用空間必須限制在合同約定的范圍內(nèi)。項(xiàng)目完工以后，自然資源主管部門再精準(zhǔn)化核定宗海界址點(diǎn)、界址線和起止深度，并根據(jù)核定后的宗?？臻g范圍補(bǔ)充簽訂出讓協(xié)議，依法辦理確權(quán)登記手續(xù)。

以特殊用海方式取得海域立體分層使用權(quán)的，主要是軍事用海和公益事業(yè)用海等，可考慮將宗海位置圖、宗海界址圖置于用海預(yù)審意見書之后，防止因調(diào)整立體分層設(shè)權(quán)方案導(dǎo)致宗海產(chǎn)權(quán)邊際調(diào)整，造成可能對(duì)用海預(yù)審意見書重復(fù)審批困局。也就是說(shuō)，用海項(xiàng)目業(yè)主在取得用海預(yù)審意見書以后，再到自然資源主管部門申請(qǐng)核定三維立體分層使用空間范圍。用海單位負(fù)責(zé)編制提供宗海位置圖、宗海界址圖和平面布置圖，須按照項(xiàng)目用海審批權(quán)限報(bào)批，取得用海批復(fù)文件。

(3)線性用海應(yīng)當(dāng)具有動(dòng)態(tài)性。以協(xié)議或者特殊方式出讓的線性用海，由于受到海域潮汐變化、分層技術(shù)等因素影響，在海域出讓后三維產(chǎn)權(quán)空間界址點(diǎn)、界址線和起止深度會(huì)存在不確定性。詳言之，即使與規(guī)劃相吻合，但在不牽扯新的用海項(xiàng)目，且其他已出讓海域使用類型、用海方式不變、宗海體積未增加場(chǎng)景下，宗海空間界址范圍可以超出合同約定或者預(yù)審意見書核定邊際位移。例如利用德爾菲法，限定實(shí)際用?？臻g界址位移原則控制在5米以內(nèi)且空間調(diào)整幅度控制在10%以內(nèi)。超出控制額度的，須要進(jìn)行專項(xiàng)論證，根據(jù)實(shí)際開發(fā)用海單元的技術(shù)要求，通過(guò)全面分析研判后按照項(xiàng)目用海審批權(quán)限報(bào)批。對(duì)存在空間調(diào)整的，自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)規(guī)定程序進(jìn)行公示，公示期間無(wú)意見或者意見經(jīng)過(guò)合理處置的，可以按照調(diào)整后的宗海空間與用海主體簽訂出讓合同補(bǔ)充協(xié)議或者核發(fā)預(yù)審意見書補(bǔ)充文件。另外，要構(gòu)建海域使用權(quán)立體分層管控倒逼機(jī)制，如果空間調(diào)整是基于非政府層面原因，造成空間調(diào)整后的海域使用權(quán)價(jià)格小于原出讓合同約定海域使用權(quán)價(jià)格的情形，則原出讓合同中高出部分應(yīng)當(dāng)不予返還。

3 技術(shù)賦能

現(xiàn)行“平面化”的海域管理技術(shù)體系，難以從產(chǎn)權(quán)管理視角對(duì)海域立體分層使用發(fā)揮支撐作用?；凇捌矫婊惫芾硭悸?，用海主體對(duì)已設(shè)定海域使用權(quán)的海域，擁有以水面為中心的立體分層使用支配力，從而保持海域立體分層使用權(quán)屬一致，可謂“上九天攬?jiān)?，下海底捉鱉”。新申請(qǐng)用海主體要和原海域使用權(quán)人協(xié)商好權(quán)屬關(guān)系、責(zé)任義務(wù)、利益補(bǔ)償、使用期限、矛盾化解機(jī)制等事宜，維護(hù)好原海域使用權(quán)人的合法權(quán)益，防止引起海域權(quán)屬矛盾沖突。宗海以空間坐標(biāo)界分，以分層空間考量，以三維多邊形海籍模型為技術(shù)基礎(chǔ)，建立海域立體分層確權(quán)管理體系，避免立體分層相鄰宗海界定矛盾糾紛。在立體思維場(chǎng)景下，海域立體分層方式與權(quán)屬關(guān)系呈現(xiàn)多樣化，海域使用權(quán)人用海約束空間范圍也從海平面邊界延伸到立體分層方向。由于海域空間立體分層使用信息無(wú)法通過(guò)二維多邊形海籍模型進(jìn)行表達(dá)，意味著海域立體分層空間拓?fù)潢P(guān)系也難以準(zhǔn)確體現(xiàn)，為避免產(chǎn)權(quán)矛盾和沖突，亟待探索引入三維海籍管理。

三維空間海籍能夠表征海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)的異質(zhì)特性，主要在海域立體分層確權(quán)宗?？臻g位置和權(quán)屬關(guān)系的界址劃定和登記注冊(cè)方面得到應(yīng)用。在海域立體分層探索實(shí)踐中，作為權(quán)屬空間和地理空間集合體，三維宗海通過(guò)三維分層產(chǎn)權(quán)單元形式予以表達(dá)，體現(xiàn)出界址點(diǎn)特定、界址線閉環(huán)、形態(tài)獨(dú)特等特點(diǎn)?；谌S分層空間之間存在彼此嵌入、環(huán)環(huán)相套情形，海域產(chǎn)權(quán)空間分層界限難以通過(guò)二維宗海平面表達(dá)來(lái)實(shí)現(xiàn)。從本質(zhì)上來(lái)講，海域立體分層設(shè)權(quán)就是對(duì)三維空間的占有、使用和收益，其海域開發(fā)原貌可以采用原生三維空間恢復(fù)。聚焦實(shí)體幾何形態(tài)抽象層的實(shí)現(xiàn)機(jī)理，對(duì)三維宗海分層空間范圍進(jìn)行精準(zhǔn)刻畫。從三維海籍切入，需對(duì)海域立體分層設(shè)權(quán)方法、單元編碼、探測(cè)、建模、可視化表達(dá)、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)等關(guān)鍵技術(shù)進(jìn)行深入細(xì)致的探究。

作為海域產(chǎn)權(quán)管理的邏輯起點(diǎn)，用海選址有助于提前明確出讓海域空間范圍，保證海域空間使用的排他性，防止海域使用權(quán)與已出讓海域之間的矛盾糾紛，而核查技術(shù)水平提升是其必要支撐條件。在傳統(tǒng)平面管理場(chǎng)景中，海籍核查技術(shù)主要適用于核查海域水面界址，從海域四鄰平面界址點(diǎn)對(duì)比視角表現(xiàn)待出讓用海的權(quán)屬范圍。但是在海域立體分層使用情境下，由于缺乏水面、水體、海床或底土等空間信息，沖突檢測(cè)結(jié)果可能有一定誤差?；谌S海籍機(jī)理，在核查海域立體分層使用界址點(diǎn)或界址線或起止深度中探索鑲嵌三維海籍核查技術(shù)，探究海域立體分層使用空間矛盾核查流程、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。加強(qiáng)數(shù)字賦能海域產(chǎn)權(quán)管理，將云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)充分應(yīng)用于海域使用管理領(lǐng)域，構(gòu)建海域立體分層使用空間設(shè)權(quán)可視化動(dòng)態(tài)管理數(shù)據(jù)平臺(tái)。

不動(dòng)產(chǎn)登記屬于行政審批行為。在傳統(tǒng)平面管理場(chǎng)景中，不動(dòng)產(chǎn)登記使用二維宗海圖記載權(quán)利狀況，將界址點(diǎn)坐標(biāo)作為輔助達(dá)成要件。這種方式無(wú)法適用于海域立體分層空間登記：首先，立體使用界址點(diǎn)位多樣，分層用海方式多元、層級(jí)關(guān)系紛亂，要用相應(yīng)文字予以注解；其次，分層形態(tài)比較抽象，尤其是對(duì)相鄰用?？臻g之間邊際關(guān)系表達(dá)難度極大，如處理不當(dāng)甚至?xí)绊懙絿?guó)家海洋權(quán)益保護(hù)。鑒于此，為切實(shí)維護(hù)海域使用權(quán)人三維分層產(chǎn)權(quán)空間權(quán)益，有必要把立體分層可視化技術(shù)引入海域使用管理領(lǐng)域，開展海域立體分層探測(cè)與繪圖技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研制，探索三維紙質(zhì)證書；研發(fā)數(shù)字化三維海籍信息表達(dá)技術(shù)，建立海域立體分層設(shè)權(quán)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，開展海域立體分層確權(quán)登記電子化探索。

當(dāng)前，二維海籍在海域產(chǎn)權(quán)管理中占據(jù)主導(dǎo)地位，而三維海籍僅僅適合于立體分層使用情形。由于海域立體分層使用的不可逆性，在海域產(chǎn)權(quán)的程序性管理中須要嵌入三維海籍管理，建立“二維”與“三維”海籍相融合的海域管理體系框架。從三維多層產(chǎn)權(quán)視角研制海域空間單元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，消除信息孤島數(shù)據(jù)壁壘，系統(tǒng)集成三維海籍制圖辦證、瀏覽查閱、權(quán)屬核實(shí)、數(shù)字賦能等職能，探索開發(fā)三維海籍管理模塊，不斷提升海域資源精準(zhǔn)化管理水平和適應(yīng)性效率。

除此以外，在海域資源開發(fā)使用由“傳統(tǒng)切塊式”轉(zhuǎn)向“立體分層式”后，須從三維認(rèn)知視角探究海域立體分層空間界定與規(guī)劃、空間資源調(diào)查與觀測(cè)、空間資源配置與使用管制、空間三維多層產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估、立體分層結(jié)構(gòu)優(yōu)化等管理技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

4 結(jié)論與討論

海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)使用是健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度的重要舉措，科學(xué)立體化配置海域立體空間資源是解決海域空間資源浪費(fèi)和不同產(chǎn)業(yè)用海矛盾問(wèn)題的重要手段[27]。世界沿海國(guó)家的海域產(chǎn)權(quán)管理，受海域資源稟賦、海洋治理體系、海域管理政策、海洋發(fā)展歷程迥異等影響，海域立體分層使用過(guò)程中可能遇到截然不同的問(wèn)題。在海域國(guó)家所有制度下，海域所有權(quán)中包含立體分層空間所有權(quán)，在海域立體分層使用決策中政府享有主導(dǎo)權(quán)，可通過(guò)用益物權(quán)方式進(jìn)行海域立體分層空間權(quán)能確立。當(dāng)前我國(guó)正處于海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，海洋開發(fā)使用深度和廣度不斷拓展，海洋管理決策活動(dòng)對(duì)現(xiàn)代海洋科學(xué)技術(shù)支撐的依賴性越來(lái)越大，但是在具體實(shí)踐中由于缺乏基于產(chǎn)權(quán)維度的考量，往往降低了政治與社會(huì)層面的認(rèn)同。海域資源從傳統(tǒng)平面化使用到立體分層使用的模式轉(zhuǎn)換，預(yù)示著海籍管理從二維到三維模式的全新轉(zhuǎn)換，標(biāo)志著海域產(chǎn)權(quán)法律制度、表達(dá)技術(shù)與管理范式需要進(jìn)行迭代升級(jí)。特別是當(dāng)前沿海各地開展的海域使用立體分層設(shè)權(quán)探索勢(shì)必遇到改革與法治的“二律背反”，亟待國(guó)家層面加強(qiáng)海域立體分層設(shè)權(quán)的頂層設(shè)計(jì)。

海域使用管理研究從“二維”向“三維”的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)了海域管理從平面管理思維到立體管理思維模式的轉(zhuǎn)型。海域空間三維多層產(chǎn)權(quán)管理是釋放海域資源要素潛能的基石，要從海域立體分層設(shè)權(quán)的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性三個(gè)維度切入，提高政府部門、立法機(jī)關(guān)、海域使用權(quán)人、市場(chǎng)主體，以及設(shè)計(jì)、測(cè)繪、規(guī)劃等從業(yè)人員彼此的社會(huì)認(rèn)同感。總體上，樹立海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)意識(shí)，管理層面加強(qiáng)分層設(shè)權(quán)方法和技術(shù)研發(fā)，社會(huì)層面加強(qiáng)分層使用政策制度宣傳，是海域使用管理工作的重要內(nèi)容。

海域立體分層使用產(chǎn)權(quán)管理涉及法律、技術(shù)、管理等多個(gè)維度，須要協(xié)同法律、技術(shù)和管理領(lǐng)域的專家學(xué)者聯(lián)合攻關(guān)。本研究旨在構(gòu)建海域空間三維多層產(chǎn)權(quán)管理的邏輯架構(gòu)和基礎(chǔ)性方案，對(duì)技術(shù)細(xì)微環(huán)節(jié)的研究尚需進(jìn)一步深化。例如，從海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承和作價(jià)入股等維度切入，探索基于三維認(rèn)知視角的海域立體分層產(chǎn)權(quán)體系，探究海域立體分層使用權(quán)屬爭(zhēng)議與協(xié)同的內(nèi)在機(jī)理、基本方法與關(guān)鍵技術(shù)等，還需要作進(jìn)一步系統(tǒng)性研究。