論地方金融監(jiān)管權的完善

文/方晨霽

第五次全國金融工作會議為我國地方金融監(jiān)管權的進一步完善指明了方向。目前看來，地方金融監(jiān)管權的行使主體地方金融監(jiān)督管理局存在職能轉化不徹底，法律賦權不規(guī)范以及執(zhí)法力量薄弱等問題，對地方金融監(jiān)管權的效用產(chǎn)生了消極影響。要解決上述問題必須從構建規(guī)范的法律授權路徑以明確權力主體、權力范圍以及具體職責，加強外部監(jiān)督，以及推動地方金融監(jiān)管與整個金融監(jiān)管體系協(xié)作入手促進地方金融監(jiān)管權的完善。

第五次全國金融工作會議首次明確了中央與地方在金融監(jiān)管中的合作方式：中央金融監(jiān)管機構制定監(jiān)管規(guī)則并指導實施，地方負責制定轄區(qū)內(nèi)的實施細則。依據(jù)會議精神，國務院成立了金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（以下簡稱“金融委”）指導地方金融事務，監(jiān)督金融監(jiān)管機構和地方政府金融業(yè)務，并有權進行問責。會議明確了地方金融監(jiān)管權行使的對象是“7+4”的類金融機構。依據(jù)會議要求，地方政府下屬的金融工作辦公室（以下簡稱“金融辦”）改制為地方金融監(jiān)督管理局（以下簡稱“金管局”），向專門性金融監(jiān)管機構轉型。省級金管局還有協(xié)調(diào)中央與地方金融監(jiān)管機構的職責。

一、地方金融監(jiān)管權推進的困境

（一）部門改革不徹底造成職能沖突。金管局以金融辦為基礎建立，后者設立之初強調(diào)“融資”職能，通過為地方政府爭奪金融資源來促進經(jīng)濟增長。在我國加速城鎮(zhèn)化的進程中，地方財政收支差額不斷擴大。為了滿足龐大的資金需求，多地政府競相通過城投公司設置融資平臺，再以私募股權基金、信托貸款、委托貸款等方式進行資金融通，金融辦作為政府的融資部門在其中發(fā)揮了“重要作用”。然而，金管局強調(diào)“監(jiān)管”職能。以江蘇省為例，根據(jù)《省委辦公廳、省政府辦公廳〈關于印發(fā)江蘇省金管局職能配置、內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定〉的通知》（以下簡稱《通知》），該局為省直屬機構，加掛江蘇省人民政府金融辦牌子，下轄兩個金融發(fā)展處，三個地方金融監(jiān)管處。除監(jiān)管外，該局還負責在金融委的指導下進行金融改革。值得注意的是該局負責全省小額貸款公司、融資擔保公司（含融資再擔保公司）、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、區(qū)域性股權市場以及從事經(jīng)中央金融管理部門批準可開展金融企業(yè)不良資產(chǎn)批量收購處置業(yè)務的地方資產(chǎn)管理公司的監(jiān)督管理。金管局面臨“我管我自己”的問題，原有“融資”職能剝離不徹底，同時要履行“監(jiān)管”職能，且融資對象和監(jiān)管對象存在重疊，極易陷入職能沖突，甚至發(fā)生徇私舞弊。

（二）法律賦權不規(guī)范導致履職困難。據(jù)以設立江蘇省金管局的文件是省委辦公廳和省政府辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《通知》，并不屬于地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章之列。然而，該局金融監(jiān)管的形式卻不限于傳統(tǒng)的許可、處罰等行政手段，甚至還包括了一定的立法權，如研究擬訂金融監(jiān)管的地方性法規(guī)、規(guī)章草案、地方金融監(jiān)督管理職責范圍內(nèi)發(fā)展規(guī)劃和政策，從法律位階來看這顯然不合理。更嚴重的是，目前尚無法律安排金管局在行政序列中的歸屬，其究竟隸屬于地方人民政府，還是實行地方政府與央行雙重領導還有待商榷，由此導致權力主體與享有權力不匹配。根據(jù)立法法的規(guī)定，地方政府規(guī)章和國務院部門規(guī)章都只在各自職權范圍內(nèi)適用。金管局對小額貸款公司的監(jiān)管權來自地方政府授權，但其進行授權的依據(jù)則是2008年銀監(jiān)會發(fā)布的《關于小額貸款公司試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），地方政府序列下的行政機關何以能夠取得中國人民銀行下銀保監(jiān)會的規(guī)范性法律文件授權？此外，金管局為行政許可和行政處罰的法律依據(jù)也與上位法存在沖突。根據(jù)《指導意見》，金管局對小額貸款公司在向工商行政管理部門注冊登記前進行的批準性質(zhì)上屬于前置性行政許可。而行政許可法規(guī)定，只有法律、行政法規(guī)以及地方性法規(guī)能夠設立行政許可，《指導意見》作為部門規(guī)章顯然不在此列。

（三）執(zhí)法力量難以應對巨量的管轄對象。在金融監(jiān)管權“大一統(tǒng)”的年代，垂直監(jiān)管體制中央監(jiān)管機構人員匱乏，早已不足以應對規(guī)模龐大的地方金融體系，由地方行使金融監(jiān)管權的重要原因之一就是緩解中央巨大的監(jiān)管壓力?，F(xiàn)行“央主地輔”的雙層金融機構格局下，這個問題依然沒有解決。以廣東為例，2019年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，該省有小額貸公司525家，融資擔保公司529家，而廣東省金管局改革過程中并未擴大規(guī)模，行政編制僅有46人，其中真正有金融從業(yè)經(jīng)驗的監(jiān)管人員才15人，僅占32%左右。廣東作為金融發(fā)展走在全國前列的地區(qū)，其金管局都尚處在高負荷監(jiān)管的狀態(tài)，全國其他的地區(qū)的情況顯然更為嚴重。“現(xiàn)金貸”之所以屢屢涉及大量過度借貸、重復授信、畸高利率等高風險行為，很大程度上就是因為地方金融監(jiān)管機關執(zhí)法力量匱乏，客觀上無力對本地大量小額貸款公司進行常態(tài)化監(jiān)管。

二、地方金融監(jiān)管權的優(yōu)化路徑

我國“央主地輔”的金融監(jiān)管體系初具雛形，完善我國地方金融監(jiān)管體權的正確的思路是中央抓宏觀、定目標，再由地方因地制宜開展監(jiān)管。

（一）規(guī)范授權路徑，明確金管局的權能和地位。地方金融監(jiān)管權要發(fā)揮實效必須依靠法律的有力支撐。在推動金管局的監(jiān)管權體系化后，其法律地位、權力范圍和職責都需要有法律做出明確界定，避免因授權不明確、不充分導致執(zhí)法疲軟。這種權力的授予必須符合憲法和立法法對規(guī)范性法律文件之間的位階要求。可能的路徑之一是由國務院出臺行政法規(guī)將金融監(jiān)管權在央地之間進行分配，再由地方人大通過制定地方性法規(guī)的形式具體規(guī)定金管局的職責。更權威的做法是全國人大通過對法律的立改廢，將“金管局”納入現(xiàn)有的金融監(jiān)管體系中，從統(tǒng)籌全局的視角上界定該機構的法律地位和職能，同時諸如機構設置、監(jiān)管職責、監(jiān)管范圍、方式、救濟等規(guī)范性問題亦可由法律一并規(guī)定，從而避免規(guī)范性法律文件效力不足或是相互抵牾。至此，金管局所擁有的地方金融監(jiān)管權才能稱得上是合法、有效、規(guī)范的權力，該局方能成為法律上名正言順的地方金融監(jiān)管機構。（二）推動體制改革，減少職能沖突。獨立履行職責是“監(jiān)管”的前提，但金管局的歷史沿革和機構設置客觀上對中立性造成了沖擊。有學者認為深化地方金融監(jiān)管權改革的重點是進一步分離金管局的“融資”和“監(jiān)督”職能，使之成為專門性監(jiān)管單位。地方金融監(jiān)管權的完全獨立是長遠改革目標，但現(xiàn)階段就從金管局中抽離融資職能為時過早。相較于中央，地方金融監(jiān)管更了解本轄區(qū)內(nèi)融資文化、資本動向，企業(yè)經(jīng)營等信息和資源，監(jiān)管效率更高，針對性和靈活性更強。這種優(yōu)勢源于“金融辦”作為政府融資機構在長期運行過程中對地方金融體系的深度把握。完全脫離金融辦的金管局將失去上述優(yōu)勢，從經(jīng)濟成本和監(jiān)管效果來看實無益處。目前仍應以原金融辦的融資職能為基礎，先建立完整的地方監(jiān)管體系，在這個過程中要避免職能沖突造成的監(jiān)管低效只能推動地方金融監(jiān)管的體制改革。一方面，省級以下金管局實行垂直管理體制，納入省級政府直屬機構的行政序列中，使其人員編制、機構管理和部門經(jīng)費等事項與地方政府脫鉤。行政隸屬的改變，既能強化地方金融監(jiān)管的權威性，又能防止下級地方政府對金融監(jiān)管不當干預。另一方面，發(fā)揮金融委的指導和監(jiān)督作用。省內(nèi)的垂直體制還不能完全抵消職能沖突的不利因素，省級政府在追求經(jīng)濟發(fā)展的過程中仍然可能不當干涉金融監(jiān)管。金融委對金管局的監(jiān)督包括兩部分：首先，審查省級政府制定的可能影響金管局行使職權的文件，其中層級較高的規(guī)范性法律文件須主動提交金融委備案，其他事務性文件因數(shù)量龐大可以適時進行抽查；其次，金融委發(fā)現(xiàn)政府行為有悖于監(jiān)管獨立的可以經(jīng)行提出更正意見并設定更正期限，對于拒不更正的有權提交國務院裁決。（三）推進體系協(xié)作，助力地方金融監(jiān)管權效能最大化地方金融監(jiān)管權只有嵌入國家金融監(jiān)管體系才能實現(xiàn)效能最大化，當前重點是協(xié)作體制的構建和協(xié)作事項的明確。筆者認為，體系化協(xié)作包含三個方面：第一，監(jiān)管信息全面共享。設置在地方的金融監(jiān)管機構除了金管局外還包括一行兩會，各代表不同的主體行使金融監(jiān)管權，但監(jiān)管對象往往存在關聯(lián)乃至重合。聯(lián)通不暢，掌握信息不全可能導致無法發(fā)現(xiàn)金融隱患。因此要加快建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管信息庫；第二，監(jiān)管方針動態(tài)匹配。地方金融監(jiān)管權在遵從中央宏觀領導的同時要保持自身的靈活性，兩者在實踐中的沖突不可避免，只能通過利益衡量來緩解?？梢远ㄆ谟山鹑谖e辦工作會議，各省級金融監(jiān)管局參加，以期地方監(jiān)管的靈活性和中央的大原則在會上充分協(xié)商。第三，監(jiān)管行動目標一致。一方面，在互聯(lián)網(wǎng)背景下某地的金融風險往往會波及多地，超出了地方金融監(jiān)管權的適用范圍；另一方面，地方金融監(jiān)管機構為了維護本地經(jīng)濟的暫時穩(wěn)定而對可能產(chǎn)生大規(guī)模風險的金融隱患秘而不宣。地方金融監(jiān)管的最終目的是維護國家金融體系的安全，金融委必須發(fā)揮指導和監(jiān)督作用。前文設想金管局實行省級以下的垂直監(jiān)管體制，在體系協(xié)作中的優(yōu)勢是省級金管局與各地方局之間的信息流通無須再經(jīng)過下級地方政府，能確保真實和高效。金融委負責在中央橫向同其他國務院部門的溝通。其中，金融委與省級政府的溝通以及對省級金管局的指導可能存在阻礙?？梢钥紤]的措施有三點：第一，對于管轄事務不明確的請示和特殊對象的指派監(jiān)管等事宜，應當確保省級金管局與金融委之間能夠直接溝通；其次，省級政府制定的有關金融監(jiān)管的文件在起草階段就應當向金融委征求意見；最后，省級金管局應當定期向金融委匯報履職情況。