未成年人政府保護的問題與解決——以未成年人檢察司法保護為視角

● 朱本欣 張 丹/文

2020年習近平總書記在給全國少年兒童“六一”國際兒童節(jié)的寄語中提出，“各級黨委和政府、全社會都要關(guān)心關(guān)愛少年兒童，為少年兒童茁壯成長創(chuàng)造有利條件?！?021年施行的修訂后《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱《未保法》）將“政府保護”從“社會保護”中單獨分離出來，增設(shè)了“政府保護”專章，進一步彰顯了國家對未成年人保護工作的重視。實務(wù)中，未成年人政府保護工作情況如何?檢察司法保護該如何融入政府保護？為探明這些問題，我們梳理了2017年1月1日至2022年3月31日5年內(nèi)重慶市Y縣檢察院受理的未成年人案件［1］包含未成年人犯罪與未成年人被侵害兩大類案件。，對發(fā)現(xiàn)的問題予以分析，以期為未成年人司法保護主動融入政府保護建言獻策。

一、未成年人檢察司法保護的困境

5年內(nèi)，重慶市Y縣檢察院檢察一部未成年人檢察辦公室共受理未成年人案件179件230人，其中未成年人犯罪案件99件148人，人數(shù)占比64.3%。侵害未成年人刑事案件80件82人，人數(shù)占比35.7%。性侵害未成年人刑事案件62件63人，人數(shù)占比27.4%。

《未保法》實施后，受理未成年人案件28件33人，其中未成年人犯罪案件10件15人 ，占比45.4%；侵害未成年人刑事案件18件18人，占比54.5%，其中性侵未成年人刑事案件17件17人，占比60.7%。

分析上述案件，可發(fā)現(xiàn)未成年人司法保護存在以下困境：

（一）合適成年人參與辦案積極性不高

根據(jù)刑事訴訟法規(guī)定，詢問、訊問未成年人應(yīng)有法定代理人到場，法定代理人無法到場的應(yīng)有其他成年親屬或者合適成年人陪同詢問、訊問。據(jù)統(tǒng)計，Y縣檢察院5年內(nèi)辦理的未成年人案件中，合適成年人到場的89件。合適成年人到場367人次，法定代理人或親屬到場78人次；法定代理人或親屬全程到場參與未成年人訊問的案件僅有10件44人次，合適成年人到場率僅為75%。合適成年人經(jīng)兩次以上通知或經(jīng)團委協(xié)調(diào)后才到場的258人次，占所有合適成年人到場比例的70.3%，由此反映出合適成年人到場難的問題?！段幢７ā穼嵤┖蠛线m成年人到場的案件有12件。合適成年人到場57人次，法定代理人或親屬到場25人次；法定代理人或親屬全程到場參與未成年人訊問的案件僅有2人，合適成年人到場率為69.5%，合適成年人經(jīng)兩次以上通知或經(jīng)團委協(xié)調(diào)后才到場的41人次，占所有合適成年人到場比例的71.9%。［2］合適成年人指檢察機關(guān)合適成年人庫里的人，不包括法定代理人或近親屬。合適成年人到場數(shù)據(jù)計算方法為：89件未成年人犯罪案件有合適成年人到場，每1件案件都要訊問4、5次左右，因此合適成年人到場也是1-5次不等。根據(jù)內(nèi)部登記表，5年共計367人次。合適成年人到場難的問題并未改善。

（二）未成年人受侵害后發(fā)現(xiàn)難

性侵未成年人案件具有極強的隱蔽性。據(jù)統(tǒng)計，Y縣檢察院近5年來辦理的62件性侵未成年人案件中，有8件為加害人長期性侵被害人，占比12.9%，其中最長的達3年，最短的也有半年?！段幢７ā穼嵤┖螅琘縣檢察院辦理性侵未成年人案件共14件14人，加害人長期性侵被害人的有3件，占比21.4%。性侵未成年人案件發(fā)現(xiàn)難的問題未得到有效解決。

（三）未成年被害人獲得綜合救助難

一是獲得經(jīng)濟救助比率低。78名被性侵未成年被害人中，僅有5人得到經(jīng)濟賠償，占比6.4%；獲得司法救助的被害人僅有9人，占比11.5%?！段幢７ā穼嵤┖骙縣檢察院辦理的性侵未成年人案件，17名被害人無一人得到經(jīng)濟賠償；6名被害人獲得司法救助，占比35%。二是心理救助難。被性侵的78名未成年人被害人中，主動接受檢察機關(guān)免費心理疏導的有6人，占比7.7%；經(jīng)過檢察官釋法說理消除心理顧慮后愿意接受心理疏導的有62人，占比79.5%；堅決拒絕心理疏導的有10人，占比12.8%。《未保法》實施后辦理的性侵未成年人案件，17名被害人接受心理疏導15人，占比88%；2人拒不接受心理疏導，占比11.7%。5年來，由心理咨詢師進行疏導的有10人，占比僅12.8%?！段幢７ā穼嵤┖螅瑑H有2人由專業(yè)心理咨詢師進行心理疏導，占比11.7%，其余均系由檢察官自行心理疏導。三是開展家庭教育指導難。據(jù)統(tǒng)計，家庭教育指導立法以后，重慶市Y縣檢察機關(guān)開展家庭教育指導5件5人，由于缺乏專業(yè)的家庭教育指導師，以上5人均是由檢察官自行開展家庭教育指導，缺乏專業(yè)性、有效性。

（四）涉罪未成年人幫教矯治難

《預防未成年人犯罪法》中對未達刑事責任年齡的罪錯未成年人的懲治措施主要包含：訓誡、責令具結(jié)悔過、賠禮道歉、定期報告活動、責令接受行為矯治、參加社會觀護等，采取以上措施均沒有效果的，經(jīng)過專家委員會評估同意，送專門學校進行專門教育矯治。5年來，Y縣檢察院在辦案中發(fā)現(xiàn)未達刑事責任年齡未成年人共計25人，其中開展書面訓誡的僅有4人，與社工聯(lián)合開展幫教矯治的有3人。以上7人在訓誡、幫教矯治中經(jīng)檢察機關(guān)通知均有拒不到場的情形，后經(jīng)多次通知雖勉強到場，接受訓誡、幫教矯治后效果也欠佳?！段幢７ā穼嵤┖?，Y縣檢察院辦案中發(fā)現(xiàn)未達刑事責任年齡未成年人3人，對其均進行了書面訓誡并聯(lián)合社工開展幫教矯治，但其中1名未成年人在簽訂幫教矯治協(xié)議后失去聯(lián)系，導致幫教矯治被迫中止。

二、檢察司法保護困境中政府保護存在的問題

（一）合適成年人到場補助標準低

Y縣公安局、檢察院為了激勵合適成年人到場，對到場協(xié)助辦案的合適成年人給予一定的誤工補助。對于上班時間誤工在4小時以內(nèi)的補助50元，超過4小時的補助100元；對于非上班時間誤工4小時以內(nèi)的補助100元，超過4小時的補助200元。但該標準為2016年制定，已遠不能適應(yīng)當前經(jīng)濟收入水平，無法激勵合適成年人到場的積極性。

（二）強制報告制度落實不足

《未保法》規(guī)定了強制報告制度，但該制度實施以來宣傳、培訓指導力度不足，部分義務(wù)報告人不知曉強制報告，不知道該如何報告、向誰報告。經(jīng)統(tǒng)計，自強制報告制度實施以來，性侵未成年人案件中履行強制報告義務(wù)的有3件，報告主體均為被害人老師，未落實強制報告制度的有1件。另外，《未保法》第57條明確規(guī)定了旅館、賓館、酒店等住宿經(jīng)營者接待未成年人入住時，有詢問核實報告的義務(wù)。但自《未保法》實施以來，Y縣檢察機關(guān)受理的17件性侵未成年人案件，有5名未成年被害人系在賓館被性侵，賓館經(jīng)營者均未履行登記核實報告義務(wù)。

（三）政府綜合救助體系不完善

1.缺乏未成年人綜合救助綠色通道。如前述，大部分被性侵的未成年被害人都未得到經(jīng)濟賠償或司法救助補償。被害人得不到嫌疑人賠償，政府專項救助資金又無法及時補位，往往會導致未成年人陷入困境。如向某某強奸案［3］參見重慶市云陽縣人民法院判決書，（2019）渝0235刑初2★★號。，13歲的被害人小林在被性侵后患上重度抑郁癥，其家庭無力支付巨額醫(yī)藥費。犯罪嫌疑人為在校大學生，無經(jīng)濟賠償能力，其父母亦拒不為其賠償。雖然Y縣檢察機關(guān)立即啟動司法救助程序，但因司法救助審核審批流程繁瑣，效率極低，導致小林無法得到及時治療，病情加重。

2.專業(yè)救助人才匱乏。當前未成年人專業(yè)心理咨詢師、家庭教育指導師、未成年人司法社工等從業(yè)者社會缺口較大。如Y縣暫無專業(yè)家庭教育指導師，從事專業(yè)心理咨詢的心理咨詢師不足10人，社工組織也僅有1個，常駐社工3人，均非教育、心理、社工服務(wù)相關(guān)專業(yè)畢業(yè)，未接受過專業(yè)培訓。

3.跨區(qū)域救助難度大。如譚某某猥褻兒童案［4］參見重慶市云陽縣人民法院判決書，（2020）渝0235刑初★★號。，被害人小花為事實上無人撫養(yǎng)兒童，可享受相關(guān)福利救助。但根據(jù)民政部發(fā)布的《關(guān)于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》，事實無人撫養(yǎng)兒童的認定應(yīng)當向兒童戶籍所在地鄉(xiāng)政府（街道辦事處）提出申請，由兒童戶籍所在地的鄉(xiāng)政府受理申請查驗資格。本案中，被害人戶籍所在地與居住地不一致，導致無法得到實質(zhì)救助幫扶。為幫助小花一家度過難關(guān)，Y縣檢察機關(guān)為其申請了5萬元司法救助金，但仍未解決小花日后生活來源問題。Y縣檢察機關(guān)為幫助小花遷戶，免費為小花進行親子鑒定，成功證明小花與其父親的親子關(guān)系，又多次往返湖北溝通協(xié)調(diào)，最終幫助小花順利遷戶回家。后民政部門才將其納入事實無人撫養(yǎng)兒童救助系統(tǒng)，解決了小花成年以前的生活來源問題。

（四）社會支持體系不完善

未成年人保護是一項系統(tǒng)性綜合工作，需要全社會多方主體的共同參與。當前政府部門在有效引導建立社會支持體系方面主要存在以下問題：一是專門學校嚴重不足，難以滿足社會需求。專門學校是防治未成年人違法犯罪的有效措施，是我國社會治理取得的寶貴經(jīng)驗。［5］參見苑寧寧：《完善專門教育制度》，光明網(wǎng)https://m.gmw.cn/baijia/2019-11/20/33333232.html，最后訪問日期：2022年4月11日。當前重慶市只有一所專門學校，僅能容納40人，無法滿足全市38個區(qū)縣的實際需求，導致公安機關(guān)在抓獲未達刑事責任年齡的未成年人后只能一放了之，形成“養(yǎng)豬困局”。二是社會觀護基地不足。根據(jù)《預防未成年人犯罪法》，對于具有嚴重不良行為的未成年人，可以責令接受社會觀護，由社會組織、有關(guān)機構(gòu)在適當場所對其進行教育、監(jiān)督和管束。但司法實踐中，社會觀護基地嚴重不足，不能滿足未成年人幫教矯治考察的需求，導致幫教矯治效果不佳。三是專業(yè)從事未成年人工作的社會組織較少，主要原因是政府缺乏激勵機制，無法引入更多優(yōu)質(zhì)社工組織參與未成年人保護工作。

三、 加強政府保護，破解檢察司法保護困境

（一）定期更新合適成年人員庫，適當提高誤工補助標準

合適成年人不到場，不僅會嚴重影響司法辦案效率，更無法保障未成年人合法權(quán)益。針對司法辦案中合適成年人到場難的問題，首先要動態(tài)更新合適成年人庫。檢察機關(guān)可通過情況反映、工作函等形式將合適成年人到場難的問題及時反映給當?shù)卣?，最大限度爭取當?shù)卣块T的支持，同時建議政府指定具體部門專人負責此項工作，將合適成年人中無法到場的人員排除在外，讓真正能夠從事這項工作的人作為合適成年人，保證合適成年人庫中都是“合適”的成年人，在接到公安司法機關(guān)通知時如無特殊情況均能到場。二是可簽訂合適成年人及時到場承諾書，建立合適成年人到場考勤制度和獎勵制度。如對于辦案中經(jīng)3次以上通知均無故不到場的合適成年人，及時向其所在單位或組織通報，對于一年內(nèi)每次通知均按時到場的合適成年人給予適當表彰或獎勵。三是適當提高合適成年人因參與案件辦理的誤工補助標準，與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適宜，提高合適成年人到場的積極性主動性。

（二）監(jiān)督落實強制報告制度，及時發(fā)現(xiàn)性侵未成年人案件

一是加強對強制報告制度的普法宣傳力度。當前，重慶市檢察院推出強制報告制度公益短片《聚光》，號召強制報告主體履行義務(wù)，雖獲得社會廣泛關(guān)注，但未能達到長久關(guān)注效果。建議在人流量多的廣場商場顯示屏、電視廣告上滾動播放或以海報、短視頻等方式多渠道宣傳強制報告制度，增強制度的知曉度。二是將強制報告制度納入政府工作人員、醫(yī)療衛(wèi)生工作人員、基層組織工作人員的入職培訓內(nèi)容，加強以上人員履行強制報告義務(wù)的發(fā)現(xiàn)識別能力和報告意識。三是拓寬報告渠道，建立線上報告平臺。當前，重慶市檢察院推出全國首款強制報告APP，極大地方便了強制報告主體及時履行報告義務(wù)，可以說是一個有益的嘗試。四是立足檢察職能，充分發(fā)揮檢察優(yōu)勢，督促強制報告制度落地生根：以辦案為切入點，倒查強制報告制度落實情況。在未成年人被侵害案件辦理中，專門針對是否落實強制報告制度建立一案一查機制，根據(jù)倒查情況及時發(fā)現(xiàn)問題并監(jiān)督相關(guān)部門依法履行職責，協(xié)助解決強制報告制度履行中遇到的困境。對未落實強制報告制度的人員，督促相關(guān)部門嚴肅追責處理。以法治副校長為依托，廣泛宣傳強制報告制度。建議將強制報告制度納入法治副校長普法清單，作為密切接觸未成年人行業(yè)工作人員的普法必修課內(nèi)容之一。以“一號檢察建議”為牽引，督促學校落實強制報告制度?！耙惶枡z察建議”是預防校園性侵害的重要監(jiān)督措施，張軍檢察長提出要沒完沒了抓好“一號檢察建議”的落實監(jiān)督工作。［6］參見史兆琨、郭榮榮：《最高檢：沒完沒了抓好“一號檢察建議”監(jiān)督落實》，正義網(wǎng)http://www.jcrb.com/xztpd/gxzt/2022fangtan/hwl_71520/xgzl/202202/t20220222_2369526.html，最后訪問日期：2022年4月13日。檢察機關(guān)在對落實“一號檢察建議”監(jiān)督回訪時，應(yīng)將學校落實強制報告制度情況作為重點監(jiān)督工作內(nèi)容之一，建立工作臺賬，及時發(fā)現(xiàn)學校履行強制報告義務(wù)中存在的問題、分析原因并有針對性地提出改進建議，及時通報教委，確保監(jiān)督整改落實到位。

（三）加強資金投入，建立未成年人綜合救助綠色通道

1.建立未成年人緊急救助專項資金及救助綠色通道。解決資金短缺的問題，既有賴于上級政府部門加大對基層政府未成年人保護工作的投入，也可以大力引入社會輔助力量，如愛心企業(yè)、愛心人士的捐贈，建立未成年人專項救助基金。同時，建議政府各部門間加強協(xié)作，開啟未成年人救助綠色通道，縮短未成年人司法救助行政審批周期，以盡快撥付未成年人司法救助專項資金。

2.加大人才培養(yǎng)和引入工作。一方面，政府要建議高校加強相關(guān)專業(yè)人才的培育，做好相關(guān)專業(yè)人才的引進工作，讓專業(yè)人才愿意來、留的下。另一方面，司法行政工作人員要加強自身專業(yè)綜合素養(yǎng)提升。從事未成年人相關(guān)工作的政府人員、公安民警、司法人員均應(yīng)加強教育學、心理學、社會學等方面知識的學習，全面提高未成年人綜合工作業(yè)務(wù)素養(yǎng)。

3.完善未成年人救助相關(guān)法律法規(guī)，制定跨區(qū)域協(xié)同救助機制。針對跨區(qū)域救助困難的問題，建議建立未成年人救助跨區(qū)域協(xié)助機制，確定由居住地政府先實施臨時救助，后及時協(xié)調(diào)其戶籍地予以跟進救助的規(guī)則。

（四）加強硬件軟件建設(shè)，構(gòu)建社會支持體系