檢察視域下法治副校長工作機(jī)制的完善

● 曹國華 章志豐/文

一、法治副校長制度的歷史發(fā)展與時(shí)代價(jià)值

近年來，未成年人犯罪呈多發(fā)高發(fā)態(tài)勢，對(duì)未成年人進(jìn)行法治教育的重要性日益凸顯。在未成年人教育中加入法治教育內(nèi)容，普及法律知識(shí)、滲透規(guī)則意識(shí)，培養(yǎng)“知法守法用法”的能力，并最終內(nèi)化為日常自覺行為，這是從源頭上預(yù)防和減少未成年人犯罪的重要途徑，是“治本”之途。［1］參見徐爽、陳澤宇：《犯罪“低齡化”趨勢下青少年法治教育新探》，《預(yù)防青少年犯罪研究》2020年第5期。早在1996年，為克服中小學(xué)法治教育數(shù)量及專業(yè)不足等問題，廣東省陽江市率先探索從當(dāng)?shù)卣ú块T中選派干部擔(dān)任中小學(xué)兼職法制副校長，首創(chuàng)的法制副校長模式迅速得到廣泛的認(rèn)可和推廣。2000年《中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)防青少年違法犯罪工作的意見》，首次從國家層面明確要求各地方配齊配強(qiáng)中小學(xué)校兼職副校長。2016年《青少年法治教育大綱》將“法制副校長”正式更名為“法治副校長”，要求明確法治副校長職責(zé)，充分發(fā)揮法官、檢察官、律師等法律工作者在中小學(xué)法治教育中的作用。2020年新修訂的未成年人保護(hù)法、預(yù)防未成年人犯罪法更是從立法層面為法治副校長制度提供保障。從地方探索到全國推廣、從國家政策到立法規(guī)定、從靜態(tài)法制到動(dòng)態(tài)法治、從職責(zé)單一到拓展深化，法治副校長制度日趨完善。

檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和唯一全過程參與未成年人司法保護(hù)的政法機(jī)關(guān)，承擔(dān)著未成年人司法保護(hù)的重要職責(zé)。切實(shí)加強(qiáng)未成年人法治教育，從源頭預(yù)防未成人違法犯罪、減少遏制侵害未成人犯罪是檢察機(jī)關(guān)義不容辭的責(zé)任。近年來，檢察機(jī)關(guān)與教育行政部門緊密配合，開展常態(tài)化“法治進(jìn)校園”活動(dòng)，大力推進(jìn)檢察官擔(dān)任法治副校長工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2021年9月底，全國檢察機(jī)關(guān)共有3.9萬余名檢察官在7.7萬余所中小學(xué)校擔(dān)任法治副校長，實(shí)現(xiàn)全國四級(jí)院檢察長法治副校長全覆蓋。［2］參見《檢察日報(bào)社評(píng)：在檢察監(jiān)督實(shí)踐中加大普法宣傳》，《檢察日報(bào)》2021年12月6日。從各地實(shí)踐來看，檢察官擔(dān)任法治副校長有著無法比擬的優(yōu)越性，取得了豐碩的成果，是一項(xiàng)應(yīng)當(dāng)長期堅(jiān)持的民生檢察工程。首先，為未成年人提供更生動(dòng)、更優(yōu)質(zhì)的法治教育。檢察官具有專業(yè)法律知識(shí)、具備豐富辦案經(jīng)驗(yàn)，能夠深入了解未成年人犯罪的現(xiàn)狀、原因、特點(diǎn)、趨勢等，熟知未成人的身心狀況以及校園熱點(diǎn)痛點(diǎn)問題，可以將鮮活的案件引入法治課堂和法治實(shí)踐，推動(dòng)法治教育與特殊預(yù)防有效結(jié)合，提升法治教育實(shí)效。其次，為依法治校提供專業(yè)、有力的支持。在把握和化解校園安全建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、完善學(xué)校安全保障機(jī)制、提升學(xué)校依法管理水平等方面，檢察官可以提供不同的視角和專業(yè)的建議，滿足法治校園建設(shè)的強(qiáng)烈需求，助力提升依法治校的能力和水平。最后，檢察官通過履行法律監(jiān)督職責(zé)督促相關(guān)部門依法充分履職，助力校園內(nèi)外環(huán)境整治，服務(wù)平安校園建設(shè)。檢察官在法治副校長履職中融入“一號(hào)檢察建議”的監(jiān)督落實(shí)，將校園預(yù)防性侵納入日常的監(jiān)督管理工作中，深入了解學(xué)校安全狀況，更有針對(duì)性地幫助學(xué)校查找制度漏洞，通過檢察建議等形式督促相關(guān)職能部門加強(qiáng)監(jiān)管，及時(shí)消除未成年人權(quán)益保護(hù)和犯罪預(yù)防方面存在的隱患。

二、檢察視域下法治副校長工作機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境

（一）法治副校長履職常態(tài)化難以確保

實(shí)踐中，檢察官擔(dān)任法治副校長職責(zé)內(nèi)容不明確，往往僅限于法治講座，未與檢察職能聯(lián)系起來，不能充分發(fā)揮檢察特點(diǎn)及優(yōu)勢。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任法治副校長的人員集中在檢察長、副檢察長、專職委員以及未檢部門中層干部，本職工作繁重，難以有充足時(shí)間保障法治副校長職能的履行，因本職工作原因無法參與學(xué)校工作的情況十分普遍。

（二）綜合考核機(jī)制不完善，缺乏統(tǒng)籌安排

一方面，法治副校長任職涉及公、檢、法、司等諸多主體，對(duì)各主體的統(tǒng)籌管理缺乏，工作隨意性大、重復(fù)率高。另一方面，法治副校長雖然屬于學(xué)校的“兼職副校長”，但并不屬于學(xué)校或教育部門主管，而法治副校長的職責(zé)也不屬于其所在單位的崗位職責(zé)，不會(huì)納入其本職工作的績效考評(píng)。因此，擔(dān)任法治副校長的人員是否實(shí)際履職、履職效果如何均沒有相應(yīng)的約束激勵(lì)機(jī)制，缺乏有效監(jiān)督，導(dǎo)致法治副校長仍停留在制度層面，影響履職效能的發(fā)揮。

（三）法治教育能力水平不均衡，“法治+教育”合力不足

開展法治教育，需要以法律知識(shí)為基礎(chǔ)，采用教育教學(xué)方法與學(xué)生進(jìn)行溝通交流傳遞法律知識(shí)、培養(yǎng)法律意識(shí)。檢察官雖然具備豐富的法律知識(shí)，但缺乏學(xué)校教育教學(xué)能力及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。以浙江省檢察機(jī)關(guān)為例，自2019年開始，浙江省檢察機(jī)關(guān)要求法治副校長應(yīng)至少每學(xué)期到受聘學(xué)校開展一次法治教育活動(dòng)，相關(guān)工作要納入學(xué)校日常教學(xué)計(jì)劃。但如果擔(dān)任法治副校長的檢察官并不了解學(xué)校教育教學(xué)實(shí)踐，不熟悉施教學(xué)生的情況，“既無法利用其專業(yè)知識(shí)及法律資源的優(yōu)勢開展多種形式的法治教育，也無法最大限度地發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃學(xué)校法治教育工作的職能?！保?］王晶晶：《中小學(xué)法治教育師資隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境及解決策略》，《中國教師》2019年第7期。如檢察官給中小學(xué)生開展專門的法治教育課，可能因不了解學(xué)校實(shí)際需求以及學(xué)生當(dāng)前年齡段身心發(fā)展的特點(diǎn)，導(dǎo)致講授的內(nèi)容缺乏針對(duì)性和吸引力。

（四）法治教育活動(dòng)形式單一，創(chuàng)新形式不夠，與其他普法活動(dòng)雷同率高

實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)開展的普法活動(dòng)也主要為上一堂法治課、發(fā)放普法資料等方式，與其他部門的普法活動(dòng)并無太大差別。而且，法治教育目標(biāo)仍然以預(yù)防犯罪為主，停留在知法懂法的層面，忽視法治理念的培養(yǎng)，與崇法、信法還有一定距離。教學(xué)環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)仍然把法治教育局限在課堂，以單一枯燥的說教形式講述生硬的法律條文，會(huì)使得法治教育脫離實(shí)際，忽視學(xué)生生理、心理特點(diǎn)和接受能力，與青少年的日常生活聯(lián)系不夠，這樣的法治教育也難以達(dá)到理想的成效。

三、檢察視域下法治副校長工作機(jī)制的完善路徑

2021年12月22日，最高檢、教育部聯(lián)合出臺(tái)《檢察官擔(dān)任法治副校長工作規(guī)定》，明確了檢察官擔(dān)任法治副校長的六項(xiàng)職責(zé)。應(yīng)在明確職責(zé)定位的基礎(chǔ)上，將各項(xiàng)職責(zé)與檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能有機(jī)融合、貫通執(zhí)行，更要立足未成年人保護(hù)，綜合運(yùn)用未成年人刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”職能，將法治副校長職責(zé)做實(shí)。

（一）將檢察職能與法治副校長職責(zé)融合貫通

1.將檢察辦案與法治副校長履職結(jié)合起來。一是立足刑事檢察職能，發(fā)揮辦案基礎(chǔ)作用。檢察官擔(dān)任法治副校長，要依法從嚴(yán)打擊危害學(xué)校和學(xué)生安全的違法犯罪行為，尤其是針對(duì)性侵害、暴力傷害未成人等犯罪行為，要依法從嚴(yán)懲處，遏制侵害未成人犯罪。同時(shí)可通過案件的辦理，準(zhǔn)確把握涉未成年人案件的特殊規(guī)律，會(huì)同學(xué)校及相關(guān)部門精準(zhǔn)懲戒矯治罪錯(cuò)未成年人。二是參與校園安全建設(shè)。檢察官應(yīng)利用自身法律專業(yè)優(yōu)勢，為學(xué)校各項(xiàng)工作的開展提供法律支持和法律資源，如參與學(xué)校章程制定、審查校紀(jì)校規(guī)的合法性，分析校園安全中存在的突出問題，協(xié)助學(xué)校建立預(yù)防校園欺凌和預(yù)防性侵害工作機(jī)制等，推動(dòng)依法治校。

2.將檢察監(jiān)督與法治副校長履職結(jié)合起來。檢察官擔(dān)任法治副校長，一是可以充分了解校園及周邊安全現(xiàn)狀，通過檢察建議、糾正違法、支持起訴、公益訴訟等監(jiān)督手段依法督促各相關(guān)部門履職盡責(zé)，助力校園平安建設(shè)，促進(jìn)未成年人保護(hù)社會(huì)綜合治理。例如，浙江省紹興市越城區(qū)檢察院針對(duì)校園周邊道路安全隱患問題，向市交通管理局制發(fā)公益訴訟訴前檢察建議，督促依法履行校園周邊道路交通安全監(jiān)管職責(zé)。二是可以針對(duì)辦案及法治副校長履職中發(fā)現(xiàn)的少年兒童生活、成長困難，通過司法救助、異地協(xié)作、支持起訴、親職教育等監(jiān)督方式開展司法保護(hù)救助。例如浙江省嘉興市秀洲區(qū)向教育行政部門制發(fā)檢察建議，保障義務(wù)教育階段新居民貧困兒童的受教育權(quán)。三是可以在鏈接司法機(jī)關(guān)和校園的過程中，對(duì)學(xué)校履行安全保障義務(wù)和教育管理職能的情況開展法律監(jiān)督，針對(duì)校園管理漏洞或所發(fā)現(xiàn)的教育治理問題，向?qū)W校、教育行政部門等教育主體發(fā)出檢察建議，對(duì)改進(jìn)校園安全工作及完善教育治理等提供建議。

3.將落實(shí)“一號(hào)檢察建議”與法治副校長履職結(jié)合起來。檢察官擔(dān)任法治副校長可以精準(zhǔn)對(duì)接“一號(hào)檢察建議”的落實(shí)落地，督促落實(shí)侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度、教職員工準(zhǔn)入查詢違法犯罪信息制度。通過深入了解學(xué)校落實(shí)預(yù)防性侵害等校園安全工作中的問題和困難，協(xié)助制定完善學(xué)生遭受性侵害投訴和處理機(jī)制，幫助學(xué)校建立完善預(yù)防校園性侵害、性騷擾等長效機(jī)制。例如浙江省海寧市檢察院在法治副校長履職過程中，結(jié)合辦理的一起教師性侵害學(xué)生案，向教育部門發(fā)出檢察建議，督促教育部門把法治教育納入教師管理體系，融入教師職前培養(yǎng)和準(zhǔn)入、職后培訓(xùn)和考核全過程，推動(dòng)強(qiáng)制報(bào)告制度落地。

（二）制度層面保障法治副校長工作機(jī)制

1.完善統(tǒng)籌管理機(jī)制。一是以專業(yè)化水平為標(biāo)準(zhǔn)選聘法治副校長。法治教育兼具法學(xué)與教育學(xué)雙重屬性，在選拔法治副校長時(shí)，對(duì)于有教育學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)等方面專長的人員優(yōu)先予以考慮。未成年人檢察部門的人員相對(duì)更加熟悉未成年人生理、心理特征及實(shí)際需求，可以優(yōu)先考慮擔(dān)任法治副校長或協(xié)助法治副校長開展工作。二是規(guī)范法治副校長的任職管理。法治副校長的安排、管理需要由相關(guān)部門統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排、共享資源。司法行政機(jī)關(guān)作為落實(shí)普法責(zé)任制的重要部門，是全民普法的主管機(jī)關(guān)?？梢钥紤]由教育行政部門連同司法行政機(jī)關(guān)聯(lián)合統(tǒng)籌法治副校長的任職管理，統(tǒng)籌安排法治副校長的各項(xiàng)工作。三是組織開展崗前培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容既包括法律專業(yè)知識(shí)，也包括教學(xué)技能、教學(xué)方法、教育學(xué)、教育心理學(xué)等方面的知識(shí)，提升法治副校長履職能力。

2.落實(shí)激勵(lì)考核機(jī)制。法治副校長是檢察機(jī)關(guān)落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的要求，是檢察公共服務(wù)職能的體現(xiàn)，其履職內(nèi)容既屬于學(xué)校事務(wù)，又屬于檢察機(jī)關(guān)職責(zé)所在，因此其激勵(lì)考核機(jī)制建議由教育主管部門和檢察機(jī)關(guān)共同推進(jìn)建設(shè)。教育行政部門應(yīng)指導(dǎo)學(xué)校制定法治副校長工作評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，包括考核期限、開展法治教育活動(dòng)的次數(shù)、內(nèi)容、質(zhì)量評(píng)價(jià)、參與校園安建設(shè)的情況、協(xié)助處理校園安全事故糾紛、參與校園周邊環(huán)境整治等情況。學(xué)校將評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給檢察機(jī)關(guān)，并就法治副校長工作提出意見和建議。檢察機(jī)關(guān)將法治副校長的履職情況納入本職工作范疇，將參與法治教育、法治校園建設(shè)等工作成效進(jìn)行量化，納入本單位個(gè)人年終考核內(nèi)容，并作為績效考核、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)的參考依據(jù)。

3.創(chuàng)新聘用機(jī)制。以浙江省海寧市為例，為解決法治副校長履職常態(tài)化難以保證的問題，海寧市普法辦、司法局、教育局等部門共同對(duì)法治副校長機(jī)制進(jìn)行了有益的探索創(chuàng)新。將以往的個(gè)人法治副校長轉(zhuǎn)變?yōu)閱挝环ㄖ胃毙ｉL，這樣有利于集全單位的力量、協(xié)調(diào)動(dòng)員更多的資源履行法治副校長職責(zé)，同時(shí)對(duì)全市所有法治副校長單位進(jìn)行統(tǒng)籌安排。各法治副校長單位指派至少兩名人員擔(dān)任同一學(xué)校法治副校長，避免因個(gè)人本職工作繁忙等原因?qū)е路ㄖ胃毙ｉL工作無法開展的情況。通過長期聘任及統(tǒng)籌管理固定單位擔(dān)任法治副校長的模式，保障法治副校長工作的常態(tài)化開展。

（三）優(yōu)化青少年法治教育體系

法治副校長是教育與司法的融合力量，更重要的是應(yīng)當(dāng)以法治教育來推動(dòng)教育的法治化。［4］參見黃瑛琦：《檢察人員擔(dān)任中小學(xué)校法治副校長的優(yōu)勢、困境及其出路》，《廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第5期。這種法治教育并非靜態(tài)的法律條文的灌輸，而是培育法治思維、法治素養(yǎng)的動(dòng)態(tài)過程。因此，檢察官擔(dān)任治副校長，應(yīng)當(dāng)以法治教育為核心，并以此帶動(dòng)其他職責(zé)的履行。

1.法治教育內(nèi)容彰顯檢察特色。檢察官擔(dān)任法治副校長應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)檢察官職業(yè)特點(diǎn)：一是檢察特色與校園時(shí)尚熱點(diǎn)結(jié)合。檢察官可以發(fā)揮其熟悉法律法規(guī)的專業(yè)優(yōu)勢，積極回應(yīng)校園欺凌、性侵害、網(wǎng)絡(luò)犯罪、毒品犯罪、校園貸等校園熱點(diǎn)問題，以此確定主題開展法治教育。同時(shí)，檢察官可以發(fā)揮其“活教材”的專業(yè)優(yōu)勢，選取身邊真實(shí)的典型案例，引入校園時(shí)尚語言和流行元素以案釋法，增強(qiáng)法治教育的感染力，潛移默化地引導(dǎo)學(xué)生樹立法治意識(shí)。二是緊貼校園現(xiàn)實(shí)需求，精準(zhǔn)普法。檢察官通過研究未成年人犯罪的特點(diǎn)趨勢，緊貼學(xué)校教育的實(shí)際需求，精準(zhǔn)開展普法活動(dòng)。例如對(duì)于低齡學(xué)生、女性學(xué)生側(cè)重于人身安全防范教育，提高自我保護(hù)意識(shí)和能力；對(duì)于初高中叛逆期學(xué)生或有不良行為傾向的學(xué)生，側(cè)重于法律常識(shí)和警示教育，培養(yǎng)良好的行為習(xí)慣和健康的法治思維；對(duì)于已經(jīng)有不良行為的在校學(xué)生側(cè)重于跟蹤幫教、教育矯治，幫助擯棄不良習(xí)慣，培養(yǎng)健全人格。三是普法內(nèi)容從刑事領(lǐng)域向更多法律領(lǐng)域延伸?！靶谭Ｊ健睆?qiáng)調(diào)法律的強(qiáng)制力，刑法內(nèi)容的法治教育震懾力較強(qiáng)，但是法治教育不僅是預(yù)防青少年違法犯罪，更是要培養(yǎng)具有法律素養(yǎng)的合格公民，從這一點(diǎn)而言，法治教育的內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)注重權(quán)利教育，如強(qiáng)化以憲法為核心的權(quán)利教育、融入民法典的權(quán)利教育等。

2.法治教育形式多元化。法治教育形式應(yīng)當(dāng)與青少年成長特點(diǎn)相適應(yīng)，充分考慮其形象思維和抽象思維形成和發(fā)展的特點(diǎn)，遵循教學(xué)規(guī)定，循序推進(jìn)，避免因教育方式刻板、方法單一而引發(fā)抵觸情緒。［5］參見董彪： 《讓青少年法治教育更有成效》，人民網(wǎng)http://opinion.people.com.cn/n/2015/0806/c1003-27417691.html，最后訪問日期：2021年1月25日。一是既要課堂普法又要法治實(shí)踐。法治課堂仍然是法治教育的主要形式之一，通過講座、報(bào)告、觀看視頻等傳統(tǒng)教學(xué)形式開展法治教育。同時(shí)，也要打造“沉浸式”的法治實(shí)踐平臺(tái)，如組織模擬法庭、法治情景劇、觀摩庭審、參觀法治教育基地等。二是要推進(jìn)媒體融合，開展線上普法。可以通過檢校合作打造“互聯(lián)網(wǎng)+檢察”“移動(dòng)客戶端+檢察”的普法模式，如法治網(wǎng)絡(luò)微課、微電影、動(dòng)漫戲劇、線上法律知識(shí)競賽等，利用大數(shù)據(jù)時(shí)代拓展“開放教育”的可能。