以民事支持起訴助力特殊群體權益保護

● 馮小光/文

2020年5月29日，中共中央政治局就“切實實施民法典”舉行第二十次集體學習。習近平總書記在主持學習時指出，“要加強民事檢察工作，加強對司法活動的監(jiān)督，暢通司法救濟渠道，保護公民、法人和其他組織合法權益，堅決防止以刑事案件名義插手民事糾紛、經(jīng)濟糾紛”［1］《習近平：充分認識頒布實施民法典重大意義 依法更好保障人民合法權益》，人民網(wǎng)http://jhsjk.people.cn/article/31729540，最后訪問日期：2022年2月6日。。2021年6月15日印發(fā)的《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》規(guī)定，以全面實施民法典為契機，進一步加強民事檢察工作，暢通司法救濟渠道，加強對損害社會公共利益、程序違法、裁判顯失公平等突出問題的監(jiān)督，依法保護公民、法人和其他組織的合法權益?！坝袚p害就有救濟”是一條重要的司法原則。實際生活中，部分殘疾人、老年人、婦女、未成年人、消費者、進城務工人員等特殊群體囿于主客觀原因，在其權益受到侵害時，不能或者不敢行使訴權維護自身合法權益。檢察機關長期以來通過支持起訴制度幫助特殊群體起訴維權，維護了公平正義，促進了社會和諧穩(wěn)定。檢察機關發(fā)布第三十一批指導性案例有利于促進各地檢察機關規(guī)范開展民事支持起訴工作，促成全社會形成關心、幫助特殊群體維權的良好氛圍。

一、發(fā)布第三十一批指導性案例的背景、目的

（一）編寫背景

民事訴訟法第15條規(guī)定：“機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴?！泵袷聶嘁媸艿角趾Φ膯挝换蛘邆€人，經(jīng)有關行政機關、社會團體等部門履職后仍未實現(xiàn)最低維權目標，具有起訴維權意愿，但因訴訟能力偏弱不能或不敢提起訴訟的，檢察機關可以支持其向人民法院提起民事訴訟。

長期以來，檢察機關通過民事支持起訴制度，為尋求訴訟救濟的特殊群體提供無償法律幫助。2019年，全國檢察機關共受理民事支持起訴案件18510件，支持起訴15419件；2020年，全國檢察機關共受理民事支持起訴案件32546件，支持起訴24355件。2021年1至9月，全國檢察機關受理支持起訴案件41966件，同比上升87.9%；支持起訴29303件，同比上升70.1%。檢察機關通過依法辦理民事支持起訴案件，有力保障了特殊群體合法權益，彰顯了我國司法制度優(yōu)勢和人文關懷，促進實現(xiàn)了實質(zhì)意義上的訴權平等。

檢察機關支持起訴制度是人民檢察制度的重要組成部分，可追溯到陜甘寧邊區(qū)人民檢察制度初創(chuàng)時期。民事訴訟法從1982年試行、1991年正式施行至今，均把支持起訴作為一項民事訴訟制度予以明確規(guī)定。檢察機關支持訴訟能力偏弱的民事主體向人民法院提起民事訴訟，維護其合法權益，對于切實保障民事主體訴權平等發(fā)揮了重要作用。2020年11月，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）作出發(fā)布一批民事支持起訴指導性案例的工作部署。部分全國人大代表也建議就支持起訴工作推動完善立法，加強頂層設計。編發(fā)民事支持起訴指導性案例，既是貫徹最高檢黨組部署要求、回應全國人大代表意見建議的重要舉措，也是滿足新時代人民群眾司法需求，貫徹實施民法典的重要體現(xiàn)。

（二）編寫目的

一是為各地民事檢察部門辦理民事支持起訴案件提供指引?！耙粋€案例勝過一打文件?！泵袷略V訟法第15條規(guī)定較為原則，對檢察機關支持起訴的范圍、程序、介入民事訴訟程序的程度等缺乏明確具體規(guī)定，各地檢察機關探索適用支持起訴制度時存在不統(tǒng)一、不規(guī)范的問題，亟需發(fā)布指導性案例予以指引。

二是推動提升基層民事支持起訴工作。民事支持起訴案件絕大多數(shù)在基層，但基層檢察人員配備、隊伍專業(yè)能力等有待加強。通過發(fā)布民事支持起訴指導性案例，推廣各地檢察機關開展支持起訴工作積累的成功經(jīng)驗，促進基層檢察機關提升開展民事支持起訴工作的專業(yè)水平。

三是強化普法宣傳，幫助更多弱勢民事主體依法維權。近年來，民事支持起訴案件數(shù)量逐年遞增，年均超過一萬件，初步達到一定規(guī)模，但因宣傳總結不夠等原因，社會公眾對這項工作了解不多，眾多需要支持起訴制度救濟的民事主體不知曉該項制度。通過制發(fā)指導性案例開展普法宣傳，有利于幫助更多民事主體特別是弱勢群體拿起法律武器維護自身合法權益。

二、本批案例的主要特點

本批發(fā)布的5件民事支持起訴指導性案例，是從全國各地檢察機關上報的2018年以來辦結的500余件典型案例中精選出來的，分別來自天津、江西、浙江、江蘇、河北5個省市，反映了“檢察為民辦實事”的生動實踐，主要有以下幾個特點：

（一）體現(xiàn)檢察機關履職的能動性

因民事訴訟法第15條對檢察機關支持起訴的范圍、程序、條件、介入民事訴訟的程度等未作明確具體的規(guī)定，理論界、實務界對檢察機關依法如何履職存有一定的分歧意見。檢察機關嚴格依法履職，深刻理解民事訴訟法第15條規(guī)定中“機關”的內(nèi)涵，認為有關國家機關、社會團體等未履職盡責維護特殊群體合法權益的，應擯棄推諉、等靠思想，能動司法，主動作為，為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的檢察產(chǎn)品。檢察機關能動履行支持起訴職能是法定職責，更是厚植黨的執(zhí)政根基的應有之義，還是踐行以人民為中心的發(fā)展思想的重要體現(xiàn)。從5件案例的來源看，有的是當事人自行向人民檢察院申請的，有的是司法行政機關指引當事人向檢察機關申請的，還有的是檢察機關在履職過程中發(fā)現(xiàn)的。在法律規(guī)定不具體的情形下，檢察機關能動履職，通過協(xié)助收集證據(jù)、提出支持起訴意見、出席法庭等方式為特殊群體維權提供幫助。

（二）體現(xiàn)檢察機關履職的協(xié)同性

特殊群體因智力狀況、身體狀況、年齡、經(jīng)濟等原因在社會生活中往往處于弱勢地位。按照《殘疾人保障法》《老年人權益保障法》《婦女權益保障法》《未成年人保護法》《消費者權益保護法》等法律規(guī)定，有關國家機關、社會團體等負有維護特殊群體合法權益的職責。因現(xiàn)代司法機制有其專業(yè)性，特殊群體起訴維權時難免遇到一些障礙。與司法解決糾紛相比，行政解決糾紛具有主動性、傾向性、實質(zhì)性等特點，便于特殊群體維護自身權益。作為法律監(jiān)督機關，檢察機關并不是對所有案件都直接履行支持起訴職責，而是首先通過與有關部門積極協(xié)調(diào)，促請有關部門主動履職。如果有關部門履行職責遇到了問題和困難，檢察機關再支持起訴。檢察機關支持起訴不是大包大攬，而是通過積極履職，促進、協(xié)調(diào)、支持有關部門一體履職，形成維護特殊群體合法權益的合力。從5件案例的履職過程看，檢察機關與人民法院、司法行政部門、人力資源社會保障部門、街道等單位協(xié)作配合，為特殊群體維權提供幫助，共同維護特殊群體的合法權益。

（三）明確支持起訴不是“替代”起訴

在支持起訴程序中，檢察機關是訴訟參與人而不是一方當事人，不享有當事人的訴訟權利。檢察機關支持起訴并非代替當事人行使訴權，不能獨立啟動訴訟程序。與履行公訴職能不同，民事支持起訴一般以當事人申請為主；協(xié)助當事人圍繞法定起訴條件收集證據(jù)，而非僅收集對一方當事人有利的證據(jù)；除具有重大社會意義或者法律意義的案件外，一般不出席法庭；出庭時可以宣讀支持起訴意見書，但不參與舉證、質(zhì)證等庭審活動。當事人享有完整的訴訟權利，可以自由處分。當事人撤回起訴的，支持起訴程序自行終結，檢察機關無需撤回支持起訴意見。從5件案例中檢察機關履職過程看，檢察機關支持起訴的時間或者與當事人起訴同步，或者晚于當事人起訴，這說明檢察機關尊重當事人意愿，當事人是啟動民事訴訟程序的主體。在檢例第125號“安某民等80人與某環(huán)境公司確認勞動關系糾紛支持起訴案”中，5名環(huán)衛(wèi)工人基于自身利益的考量，在未向檢察機關申請撤回支持起訴申請的情形下，向人民法院申請撤訴并得到準許，這亦充分說明檢察機關尊重當事人對訴權的處分決定。

（四）明確支持起訴對象屬特殊群體

支持起訴的要義是支持受損害的單位或者個人起訴，特別是支持特殊群體通過行使訴權獲得救濟，保障雙方當事人訴權實質(zhì)平等。本批5件案例的當事人涉及智力殘疾人、老年人、進城務工人員、受家暴婦女等特殊群體，訴訟能力偏弱，不能或者不敢獨立提起訴訟維護其合法權益。檢察機關依法支持起訴，體現(xiàn)了對特殊群體權益的保障，彰顯了司法人文關懷。

三、開展民事支持起訴工作的重要意義

一是民事支持起訴工作是踐行以人民為中心的發(fā)展思想的重要體現(xiàn)。我國現(xiàn)有殘疾人8500余萬人、老年人2.6億人、進城務工人員2.9億人、0-14歲未成年人2.5億人。進入新時代，人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面有新的更高的需求。這種更高需求，有些體現(xiàn)在支持起訴上。近年來，支持起訴案件數(shù)量逐年增多。近三年來，民事支持起訴案件數(shù)量平均超過一萬件。檢察機關支持特殊群體起訴維權的案件無一不是人民群眾的操心事、煩心事、揪心事，直接關系到群眾的切身利益。

二是民事支持起訴工作是維護社會公平正義的重要途徑。公平正義是人類社會的共同追求，也是衡量社會文明與進步的重要尺度。司法是維護社會公平正義的最后一道防線。維護社會公平正義，既是檢察機關作為司法機關必須履行的法定職責，也是檢察機關作為政治機關必須承擔的政治責任。未成年人、老年人、殘疾人、消費者、進城務工人員等特殊群體，訴訟能力偏弱，其在權益受到侵害時，不能或者不敢起訴維權。檢察機關通過提供法律咨詢、協(xié)助收集證據(jù)、提出支持起訴意見、出席法庭等方式為特殊群體維權提供幫助，維護了特殊群體的合法權益，促進了社會公平正義的實現(xiàn)。

三是民事支持起訴工作是踐行社會主義核心價值觀的必然要求。尊老愛幼、扶貧濟困、文明友善等是社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容。殘疾人財產(chǎn)被他人擅自處分、老年人無法獲得贍養(yǎng)費、進城務工人員被拖欠工資、婦女遭受家庭暴力等，明顯違背社會主義核心價值觀。作為憲法規(guī)定的專門法律監(jiān)督機關，檢察機關通過支持特殊群體起訴，保障當事人訴權實質(zhì)平等，是以國家力量在民事訴訟中踐行社會主義核心價值觀，對在全社會傳遞法治溫度、凝聚傳播正能量具有重要的意義。

四是民事支持起訴工作是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。檢察機關通過開展支持起訴工作，促進支持起訴制度的立法完善，必將不斷健全中國特色社會主義法律體系。檢察機關堅持“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”理念，針對因金融安全、公共安全、市場管理等領域存在的監(jiān)管漏洞造成特殊群體權益受到侵害、維權未果的，通過檢察建議等形式督促有關行政部門履職盡責，促進社會治理現(xiàn)代化。

四、下一步工作打算

一是加強頂層設計。最高檢多次就民事支持起訴工作開展調(diào)研，并先后制發(fā)多份辦案指導性文件。下一步，最高檢將與最高人民法院、人力資源和社會保障部、全國婦聯(lián)、全國消費者協(xié)會等加強溝通協(xié)商，加大調(diào)研力度，在廣泛調(diào)研、充分論證的基礎上，盡快制定出臺支持起訴規(guī)范性文件，為全國檢察機關支持起訴工作的規(guī)范開展提供辦案指引。

二是進一步加大案件辦理力度。習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強調(diào)，“要積極回應人民群眾新要求新期待，系統(tǒng)研究謀劃和解決法治領域人民群眾反映強烈的突出問題，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居樂業(yè)”［2］《習近平在中央全面依法治國工作會議上強調(diào) 堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，人民網(wǎng)http://jhsjk.people.cn/article/31934590，最后訪問日期：2022年2月1日。。特殊群體對公平正義的獲得感，需要通過具體的案件來實現(xiàn)。民事檢察部門要全面貫徹民法典、《反家庭暴力法》等法律，加強與人民法院、公安機關、婦聯(lián)、民政、人民調(diào)解組織等單位溝通配合，聚焦辦案這個中心，通過加大支持起訴案件的辦理力度，實現(xiàn)維護特殊群體權益的目的。

三是進一步探索支持起訴制度的適用范圍。理論是灰色的，而實踐之樹常青。長期以來，民事檢察支持起訴的對象主要是未成年人、老年人、殘疾人、消費者、進城務工人員、遭受家庭暴力及被虐待遺棄的受害人等傳統(tǒng)意義的弱勢群體。下一步，民事檢察部門要在尊重民事訴訟規(guī)律的前提下，積極探索，延伸監(jiān)督觸角，探索拓展民事支持起訴制度的適用范圍，讓支持起訴制度更好地滿足人民群眾日益增長的司法需求，亦為支持起訴制度的立法完善提供實踐樣本。

四是進一步加強理論研究。堅持問題導向，加強對檢察機關支持起訴的范圍、條件、程序、介入民事訴訟程序的程度等相關理論和實踐問題的研究，充分發(fā)揮理論對實踐的指導作用。同時加強實地調(diào)研，總結可以推廣復制的工作經(jīng)驗。鼓勵檢察干警、專家學者等通過報刊、網(wǎng)絡等平臺發(fā)表支持起訴理論研究文章，為支持起訴制度的完善奠定堅實的理論基礎。