婦女權益保護檢察公益訴訟實踐路徑

● 黃丁文/文

一、基本案情與辦理過程

［基本案情］2021年9月7日，浙江省杭州市Q區(qū)H街道通過其官方微信公眾號發(fā)布公開招考村級后備干部的公告，根據(jù)招考計劃顯示招考人數(shù)共30人，涉及街道下轄的20個村社，其中12個村限定只招考男性，男女崗位人數(shù)比例為22:7。該公告引發(fā)了網友的廣泛關注和討論，一位擁有50萬粉絲的某新浪微博博主對該鏈接予以轉發(fā)，轉發(fā)量高達400余次。

9月24日，“益心為公”檢察云平臺的志愿者向杭州市檢察院移送就業(yè)歧視線索，舉報該公開招考行為侵害了婦女平等就業(yè)權，杭州市檢察院將該線索交辦涉案街道所在轄區(qū)的Q區(qū)檢察院辦理。Q區(qū)檢察院收到線索后，立即成立專案組，迅速立案調查。經過調查發(fā)現(xiàn)，舉報情況屬實。

Q區(qū)檢察院認為：婦女應當享有與男子平等的就業(yè)權利，村級后備干部不屬于不適合婦女的工種，公開招考中的崗位性別限制違反了《勞動法》《婦女權益保障法》等法律規(guī)定，侵犯了婦女平等就業(yè)合法權益，損害了社會公共利益。9月30日，Q區(qū)檢察院向H街道制發(fā)訴前檢察建議：要求其對招考公告中所涉不當信息及時進行處理，充分保障婦女平等就業(yè)權利；完善長效監(jiān)管，切實履行好區(qū)域內用人單位招聘工作的指導和監(jiān)管職責，防止類似情況發(fā)生。與此同時，Q區(qū)檢察院主動向Q區(qū)人大常委會、Q區(qū)委組織部等匯報該案辦理情況，與Q區(qū)婦聯(lián)通報案件進展情況，并將檢察建議同步抄送，得到了當?shù)攸h委政府的大力支持。

H街道對檢察建議高度重視，積極落實整改。10月9日，H街道撤下原招考公告。后經街道研究并經區(qū)委組織部批準決定，就男女比例差額部分面向女性推出同等數(shù)額的崗位。11月10日，H街道在下轄各村社張貼補充公告，按1:1比例選聘女性后備干部，共計204名符合條件女性報名。同時，涉案街道以本案為戒，召集轄區(qū)村干部開展涉婦女權益保護法律法規(guī)教育培訓，提升村干部保護婦女權益、維護婦女發(fā)展的責任意識，防止再次出現(xiàn)類似問題。

該案系浙江省首例婦女權益保護公益訴訟案件，是檢察機關充分發(fā)揮公益訴訟檢察職能，有效保障婦女合法權益的有益探索和生動實踐，對于維護婦女群體合法權益、優(yōu)化女性發(fā)展環(huán)境起到積極的示范效應。

二、案件辦理中的重點問題

（一）平臺+機制，注重獲得線索的即時性

行政公益訴訟領域關系到國家利益和社會公共利益，有的是通過事后救濟難以彌補或通過事后修復很難達到彌補效果的事項，應在損害沒有發(fā)生之前就進行及時的保護，才能真正起到保護的效果。［1］參見賈佳、王曉玲：《適時提前介入增強保護社會公益及時性》，《檢察日報》2019年12月22日第3版。公益訴訟案件辦理的“即時性”非常重要，也是本案辦理重點關注的問題。

1.通過公益平臺獲得最即時案件線索。越近距離貼近老百姓，公益訴訟線索就越有價值。本案辦理的關鍵點之一是通過“益心為公”檢察云平臺獲得了案件線索。該平臺是志愿者平臺，通過互聯(lián)網平臺注冊用戶，組建了一支專業(yè)化的公益訴訟志愿者團隊，開展公益線索提報、分析評估、專家論證等工作。本案中，杭州市婦女聯(lián)合會的工作人員就是“益心為公”云平臺的志愿者，她在第一時間將該案的線索通過平臺反饋給杭州市檢察院，為案件辦理奠定了重要基礎。

2.協(xié)作機制獲得最廣泛公益訴訟線索。為進一步獲得公益訴訟線索，浙江省檢察院與浙江省婦女聯(lián)合會共同出臺了《關于建立公益訴訟配合協(xié)作機制的意見》，建立了溝通聯(lián)絡機制、線索移送機制、辦案協(xié)作機制等。該工作機制打破了檢察機關與婦聯(lián)的信息壁壘，婦女聯(lián)合會工作人員能成為公益平臺的志愿者正是基于上述協(xié)作機制。此外，本案還涉及勞動者平等就業(yè)問題，該案辦理后，浙江省檢察院與浙江省總工會共同出臺了《關于建立職工勞動權益保護公益訴訟協(xié)作配合機制的意見》，圍繞職工反映強烈的勞動權益保護、新就業(yè)形態(tài)帶來的新情況等建立了線索移送機制。

3.及時止損，最高效實現(xiàn)公共利益保護效果。在第一時間聽到普通百姓的直接訴求后，如何盡快介入公益訴訟并及時“止損”是本案辦理中的重點問題。當檢察機關獲得線索時招考工作尚處于報名階段，尚未進行考試面試，及時叫停此次招考降低對公共利益的損害程度是此案辦理的最終目的。辦案組開始了與時間的賽跑，第一時間立案調查，第一時間與招考部門磋商，第一時間與組織部門匯報。9月30日，Q區(qū)檢察院向H街道制發(fā)訴前檢察建議，H街道在10月8日便撤下該招考公告，并重新研究制定招考方案。

（二）匯報+通報，注重獲得外力支持配合

公益訴訟的立法本意并不是“找茬”，而是保護公益服務大局。積極主動向黨委政府匯報、向婦聯(lián)等社會組織通報以獲得外力支持和配合，實現(xiàn)“借力發(fā)力”。

1.主動匯報，爭取黨委政府、人大支持。案件辦理初期，街道有一定的抵觸心理，并表示之所以招聘男性比例大于女性是根據(jù)基層工作實際所提出的性別需求。為進一步保證辦案順利開展，實現(xiàn)更優(yōu)辦案效果，Q區(qū)檢察院積極主動向當?shù)厝舜?、組織部門匯報，讓地方黨委政府感覺到本案辦理是為了維護公共利益，并積極向街道開展釋法說理消除其顧慮。經多方努力，在前期的調查核實階段以及后來的制發(fā)檢察建議后的整改階段，都獲得黨委政府的大力支持。

2.及時通報，獲得婦聯(lián)專業(yè)指導。專業(yè)知識對案件辦理極為重要，而這恰恰是檢察機關辦案人員的一大短板。Q區(qū)檢察院在立案時便通報了區(qū)婦聯(lián)，引起了區(qū)婦聯(lián)乃至浙江省婦聯(lián)的高度關注和重視。案件辦理過程中，婦聯(lián)在《婦女權益保障法》《關于進一步規(guī)范招聘行為促進婦女就業(yè)的通知》等相關法律法規(guī)和規(guī)范性文件的適用和解讀上提供了專業(yè)意見建議，在推動招考整改工作開展方向和案后長效機制建設上提供了寶貴的指導意見。

3.聯(lián)合辦案，提升案件辦理質效。本次招考經過相關部門審核，在此種情況下作為基層檢察院如何以更妥當?shù)姆绞睫k理此案很關鍵。所幸，本案的辦理獲得了上級檢察機關的指導和支持。市縣兩級院充分發(fā)揮檢察一體化機制開展聯(lián)合辦案，從線索發(fā)現(xiàn)、調查取證到整改落實，實現(xiàn)一體化管理和協(xié)同，確保了“資源整合有效、統(tǒng)籌協(xié)調得當、指導部署精準、整體推進有力”的最優(yōu)辦案效果。

（三）點+面，注重督促行政機關全面履職

提起訴訟并不是制度設計的最終目的，根本目標還是通過督促行政機關依法履職，保護國家利益和社會公共利益。［2］參見彭波：《看護公共利益 凝聚治理合力》，《人民日報》2019年2月28日第10版。個案的辦理，不能解決本質問題，案后的長效機制建設是行政公益訴訟檢察的重要目的之一。本案所制發(fā)的訴前檢察建議中，除了建議糾正招考性別限制的違法情況外，還建議涉案街道完善長效監(jiān)管機制。街道在收到檢察機關的檢察建議除了重新組織公開招考外，還召集轄區(qū)村干部開展涉婦女權益保護法律法規(guī)教育培訓，提升保護婦女權益、維護婦女發(fā)展的責任意識。

三、實踐中遇到的問題

婦女權益保護屬于檢察公益訴訟新領域，該案在浙江省屬于首例，在全國范圍內也屈指可數(shù)，實踐中也遇到諸多難點。

（一）婦女權益保護領域案件線索來源匱乏

案件線索匱乏及滯后性是制約公益訴訟的重要因素，在婦女權益保護這個新領域尤為突出。以筆者所在檢察院為例，2021年12309訴訟違法與公益損害舉報中心共接到來電來信來訪等各類舉報信息上千條，但鮮有關于婦女權益受到損害的相關線索。在日常履職過程中，也很難發(fā)現(xiàn)涉及婦女權益公共利益被損害的情況，即便有也已經發(fā)生了危害后果，線索具有較大的滯后性。雖然在近年來與環(huán)保、稅務部門等行政機關建立了線索移送機制，但僅針對公益訴訟四大領域方面的線索，婦女權益保護新領域案件線索移送機制相對較少。

（二）調查核實中依賴部門協(xié)調

公益訴訟“調查難”問題不容忽視，對人取證難，被調查人不配合導致檢察機關難以查明案件事實。［3］參見劉華：《檢察機關公益訴訟調查程序立法研究》，《人民檢察》2021年第5期第13期?！皟筛摺薄蛾P于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條規(guī)定，人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關行政機關以及其他組織、公民調查收集證據(jù)材料。調查核實作為公益訴訟檢察開展的重要環(huán)節(jié)，在司法實踐中面臨著較大困難。本案辦理的調查取證主要包括兩方面：一是固定網站招考公告，二是向招考公告發(fā)布街道調查取證，核實公告內容真實性，并查清限定男女比例的原因及其合法性，后者是本案調查核實的關鍵，更是難點。對于后者的調查核實在很大程度上依賴于相關部門的配合支持，如向當?shù)亟M織部門了解此次招考干部的意圖、審批流程，向招考街道了解本次招考限定男女比例的必要性等方面的調查取證都建立在黨委政府和相關部門支持配合的基礎之上，這讓辦理案件處于相對被動的境地。

（三）辦案人員專業(yè)能力尚存不足

影響法律監(jiān)督剛性的重要因素在于監(jiān)督理由是否具有說服力，而這種論證分析需要辦案人員具備專業(yè)知識。本案中，承辦檢察官需要對干部招考組織人事類法規(guī)、政策有全面的了解，在何種情況下可以限定男女比例招考、以何種方式來限定男女比例屬于合法合規(guī)等等，都是需要研究探討的問題。同時，承辦檢察官要對勞動者權益保護、婦女權益保護各類法律法規(guī)有深入研究。誠然，近年來檢察機關通過學習培訓、理論研究等途徑，著力于提高辦案人員的業(yè)務能力，但對專業(yè)問題的解答能力和知曉程度仍相對薄弱，這是實踐中亟需解決的問題。

四、實踐路徑的思考

（一）關于案件線索

深入摸排線索是檢察機關提起公益訴訟的起點，能否及時準確發(fā)現(xiàn)線索，直接決定受損公益能否得到有效保護。［4］參見王治國、史兆琨：《全面穩(wěn)步開展檢察機關提起公益訴訟工作 更好加強公益保護促進依法行政嚴格執(zhí)法》，《檢察日報》2017年7月19日第2版。拓寬案件線索來源確保線索的即時性，在對婦女權益侵害結果發(fā)生前就介入，是做好婦女權益公益訴訟檢察工作的首要問題。

1.用好檢察機關內部資源。一方面要通過公益訴訟與刑事、民事、行政檢察的高度融合，深入挖掘婦女權益保護公益訴訟線索。檢察官在發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索時要及時移送，建立全院一盤棋的案件線索移送機制。另一方面要優(yōu)化檢察機關統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)，針對強奸罪、強制猥褻罪、侮辱罪等可能涉及婦女權益受侵害的案件進行著重篩查，將關聯(lián)案件推送給公益訴訟職能部門，實現(xiàn)線索資源內部大整合。

2.用好部門線索移送機制。近年來，各級檢察機關與地方黨委政府、群團組織等建立了協(xié)作機制。如何用好這些機制是需要思考的一個重要問題。筆者認為檢察機關應當以協(xié)作機制為契機，加強與相關部門的溝通聯(lián)絡，“多串門”“多請教”是在機制建立后必須開展的常態(tài)化工作。如“12338”系婦女維權公益服務熱線，其中包含大量婦女權益保護公益訴訟案件線索，檢察機關在與婦聯(lián)的日常工作交流中，應注重從中挖掘監(jiān)督線索，進一步拓寬線索來源。

3.用好“數(shù)智”檢察場景。在智慧治理被提升為國家核心戰(zhàn)略的時代背景下，引入大數(shù)據(jù)思維，以大數(shù)據(jù)技術助力檢察公益訴訟，特別是行政公益訴訟實踐創(chuàng)新，方能突破發(fā)展瓶頸。［5］參見楊勁松、侯銀萍：《檢察公益訴訟的智慧治理》，《人民檢察》2021年第5期。要發(fā)揮媒體、流量平臺對線索的推動作用，提升數(shù)據(jù)信息整合與自動化處理水平，促使?jié)撛诘膵D女權益受損案件線索及時呈現(xiàn)。正如本案，借助婦聯(lián)工作人員系“益心為公”數(shù)字化平臺志愿者的優(yōu)勢，在第一時間獲得婦女權益受侵害的案件線索，同時又通過人工智能對上萬閱讀量的微博進行爬蟲篩選，提升了線索來源的廣泛性、即時性和有效性。

（二）獲得更有力的支持

1.發(fā)揮一體化辦案優(yōu)勢。對于基層檢察院而言，一體化辦案機制十分重要，尤其對于婦女權益保護這一新領域案件則更為重要?；鶎釉簩D女權益保護公益訴訟案件辦理經驗不足，在協(xié)調溝通上也存在瓶頸，需通過上級檢察院的溝通協(xié)調和指導來補齊短板，一體化辦案機制符合婦女權益保護領域公益訴訟辦案的特點和規(guī)律，對強化上下級檢察院、同級檢察院以及院內各業(yè)務部門之間的協(xié)作配合具有重要作用。

2.充分發(fā)揮外部推動作用。增強公益訴訟的社會認知度是獲得外力支持的前提，婦女權益保護公益訴訟是以法治手段幫助相關部門解決僅憑行政手段難以解決的公益難題，最終實現(xiàn)雙贏共贏，正因如此，此類型案件在辦理過程中，要特別注重發(fā)揮黨委政府、婦聯(lián)等群團組織的支持推動作用。

（三）增強法律監(jiān)督的剛性

強化法律監(jiān)督的剛性是推動四大檢察全面協(xié)調充分發(fā)展的內在牽引和重要支撐，也是實現(xiàn)法律監(jiān)督剛性的“助推器”。在婦女權益保護領域如何增強法律剛性優(yōu)化檢察權運行，筆者認為可從兩方面著手。

1.找準監(jiān)督方向。以服務發(fā)展大局為著力點，找準公益訴訟檢察監(jiān)督的工作方向。如筆者所在的杭州市將于2022年召開亞（殘）運會，檢察機關便找準了無障礙設施建設作為公益訴訟重點工作，推動全市開展無障礙建設工作。同樣，在婦女權益保護領域也應當找準時機、找準方向、有的放矢，牢牢抓住黨委政府關切點開展法律監(jiān)督，實現(xiàn)“辦理一個案件、整改一個行業(yè)、影響帶動一片”的社會效果。