老年人權益保護檢察公益訴訟辦案思考

● 李存國 梁 琴 潘 朗/文

一、基本案情和辦理過程

［基本案情］2020年6月，重慶市榮昌區(qū)21個鎮(zhèn)街在脫貧攻堅工作中發(fā)現(xiàn)，存在已脫貧成年子女因不履行贍養(yǎng)扶助義務，導致其年邁父母仍居住在D級或C級危房中［1］依據(jù)住房城鄉(xiāng)建設部制定的《農村危險房屋鑒定技術導則（試行）》，C級危房系部分承重結構承載力不能滿足正常使用要求，局部出現(xiàn)險情，構成局部危房；D級危房系承重結構承載力已不能滿足正常使用要求，房屋整體出現(xiàn)險情，構成整幢危房。，人身安全難以得到有效保障的現(xiàn)象。按區(qū)委政法委要求，重慶市榮昌區(qū)人民檢察院（以下簡稱“榮昌區(qū)院”）抽調干警組成工作專班，對全區(qū)118戶不履行贍養(yǎng)義務行為人開展法律政策宣傳教育引導，發(fā)布《敦促贍養(yǎng)人履行贍養(yǎng)義務的通告》《關于敦促贍養(yǎng)義務人將被贍養(yǎng)人接入安全住房生活的通告》，督促了84戶義務人履行了贍養(yǎng)義務，但仍有34戶成年子女不履行。其中，王某甲、王某乙不僅具有贍養(yǎng)能力，且王某甲在父母危房旁建有二層閑置磚房，卻仍讓父母王某、陳某（年邁多病、身有殘疾、無穩(wěn)定收入）常年居住于D級危房中，在當?shù)卦斐蓯毫佑绊憽?/p>

榮昌區(qū)院認為，對于剩余34戶成年子女難以督促其履行義務，可能損及此類案中被贍養(yǎng)人的人身安全利益，遂將線索移送重慶市人民檢察院第五分院（以下簡稱“市檢五分院”）。市檢五分院對王某甲、王某乙一案進行重點調查。經(jīng)查明，王某夫妻礙于傳統(tǒng)觀念，不愿就贍養(yǎng)糾紛提起民事訴訟；當?shù)劓?zhèn)政府、居委會工作人員多次調解未果；檢察機關督促履行贍養(yǎng)義務后，王某甲、王某乙仍拒不履行，對其余33戶有不良示范效應。檢察機關在召開座談會了解民意的基礎上，層報最高人民檢察院。經(jīng)批復，榮昌區(qū)院履行了訴前公告，并再次督促無果后向重慶市榮昌區(qū)人民法院（以下簡稱“榮昌區(qū)法院”）提起民事公益訴訟，要求判令王某甲、王某乙妥善安排王某、陳某的住房，消除其行為在當?shù)卦斐傻牟涣加绊?，并在區(qū)級媒體公開賠禮道歉。后，王某甲、王某乙與王某、陳某夫婦就住房及贍養(yǎng)問題達成調解協(xié)議，明確由王某甲提供其空置住房供父母居住，王某甲、王某乙按月支付贍養(yǎng)費。同時，其他33戶成年子女因受此警示教育，均履行了相應贍養(yǎng)扶助義務，保障了被贍養(yǎng)人居住安全。經(jīng)綜合考量，檢察機關認為二人雖未在區(qū)級媒體公開道歉，但其父母居住安全、贍養(yǎng)扶助問題已得到妥善處置，同時相關不良影響已經(jīng)消除（其他33戶老年人居住安全已得到保障），決定撤回起訴。榮昌區(qū)法院以民事裁定書的方式對調解協(xié)議內容予以司法確認。

二、案件辦理中重點、難點問題

《中華人民共和國老年人權益保障法》第16條規(guī)定：“贍養(yǎng)人應當妥善安排老年人的住房，不得強迫老年人居住或者遷居條件低劣的房屋……老年人自有的住房，贍養(yǎng)人有維修的義務?！笨梢?，子女妥善安置保障老年人的住房是子女的法定贍養(yǎng)義務。但從贍養(yǎng)糾紛的角度看，其一般屬于私領域平等主體間的民事法律關系。因此，檢察機關以公益訴訟介入必須厘清三個關鍵點：一是本案的贍養(yǎng)糾紛為什么涉及公共利益；二是是否可以檢察公益訴訟的方式介入；三是如何確保公益與私益的并重保護。為此，檢察機關從三個關鍵點入手逐一破解。

（一）從“人身性、群體性、示范性”三方面論證“公益受損點”

妥善安置老年人住房是子女贍養(yǎng)義務之一，但本案與一般的贍養(yǎng)糾紛有所不同，存在三個公益點：

1.具有人身安全公益性。本案所涉的老年人居住房屋系D級危房，其承重結構承載力已不能滿足正常使用要求，具有坍塌的重大風險，不符合安全居住條件，必須拆除和重建。本案中老年人王某、陳某居住其間，其人身安全無法得到保障，同時，周圍經(jīng)過的路人以及緊鄰而居的村民安全亦受到影響。據(jù)此，王某甲、王某乙妥善安置其父母住房已不僅是履行一般的私益性贍養(yǎng)義務，而是上升到保障其父母以及周邊人群人身安全的公共性強制義務。

2.具有老年人群體權益保障性。本案所涉成年子女已脫貧，卻任由父母居住危房，此類情況在當?shù)剞r村并非個案，涉及到老年人群體的權益保障。按照當?shù)剞r村危房處理的相關規(guī)定，在評定為危房的情形下，可向政府申請補貼用以修繕或重建房屋。C級危房政府補貼5000元進行加固處理。D級危房須拆除重建，政府補貼20000元。經(jīng)榮昌區(qū)院督促后，仍有34戶成年子女表示要么政府全部出資修建房屋，要么繼續(xù)維持房屋現(xiàn)狀，自己不愿部分出資修建。因此，本案辦理的背景涉及該區(qū)域部分老年人群體的人身權益。

3.具有不良示范性。本案中王某甲的行為尤為惡劣，其自身不僅早已脫貧在城區(qū)購買了商品房，同時在其父母住處旁還修建了二層磚房，寧愿閑置也不愿讓父母居住，該行為對其余33戶不愿履行該贍養(yǎng)義務的成年子女具有不良示范效應，破壞了守法秩序。

從“人身性、群體性、示范性”三方面來看，本案已不是一般的贍養(yǎng)類糾紛，而是帶有老年人群體人身安全公益性質的贍養(yǎng)類糾紛。

（二）從“法律供給、民意基礎、救濟途徑”三方面確定檢察公益訴訟介入的合理性

如前所述，本案系帶有公益性質的贍養(yǎng)糾紛，檢察機關可從公益的角度予以介入，但該案從本質上仍屬于家庭贍養(yǎng)類糾紛案件，具有公益與私益的雙重性。為確保檢察機關合理介入該案，市檢五分院及榮昌區(qū)院從三方面予以了重點考量：

1.檢察機關具有提起本案公益訴訟的法律基礎。根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第58條第2款之規(guī)定［2］該條為原《中華人民共和國民事訴訟法》第55條第2款，2021年《民事訴訟法》新修訂后改為第58條第2款。，檢察機關對“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”可提起民事公益訴訟。該“等”字在立法上給檢察機關辦理公益訴訟新領域案件留下了空間。黨的十九屆四中全會及《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》均強調“拓展公益訴訟案件范圍”。而目前，在我國提起公益訴訟的主體主要有檢察機關、符合一定條件的環(huán)保組織、省級以上消費者協(xié)會。而環(huán)保組織涉及的系生態(tài)環(huán)境領域，省級以上消費者協(xié)會涉及的系消費領域。因此，對于老年人權益保護公益訴訟新領域案件僅有檢察機關具有提起公益訴訟的法律基礎。

2.本案具有提起老年人權益保護公益訴訟的民意基礎。本案辦理的背景能在一定程度上反映出家庭贍養(yǎng)，特別是農村地區(qū)的贍養(yǎng)存在問題。而老年人群體的權益保障既關系到國家的穩(wěn)定發(fā)展，亦關系到終將邁入老年的每一個人的利益。為更直接了解民意，檢察機關針對此案召開保障老年人合法權益公益訴訟座談會，邀請了當?shù)劓?zhèn)政府、社區(qū)、原區(qū)扶貧辦工作人員以及，區(qū)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、各鎮(zhèn)街代表、村民代表，聽取民意建議。參會代表均表示類似情形在農村具有一定的普遍性，而本案則更具有典型性，支持檢察機關對嚴重不履行贍養(yǎng)義務的行為人提起公益訴訟，弘揚傳統(tǒng)美德。

3.本案已窮盡其他救濟途徑。首先，征詢案涉老年人的意愿。從贍養(yǎng)糾紛角度，本案應由父母提起民事私益訴訟。但實踐中，由于親情及經(jīng)濟依附關系，父母一般不敢訴、不愿訴。案涉兩位老人也有此擔心，不愿、不敢起訴子女，但均表示希望檢察機關以訴訟的方式教育子女，并解決住房安全問題。其次，向基層社區(qū)了解督促調解工作情況。社區(qū)居委會出具情況說明，經(jīng)多年反復調解均未成功。因此通過其他主體調解難以達到相應效果。最后，為確保公益訴訟的審慎介入，檢察機關在訴前采取“普遍通告+訴前公告+特定督促”三層次遞進督促子女履行義務，在行為人仍拒不履行的情形下提起公益訴訟。

（三）以“調解+司法確認”的方式保護公私雙益

檢察機關提起訴訟后，因該案涉及公、私雙益，并未完全以剛性的監(jiān)督方式實現(xiàn)公益保護，而是多次釋法說理，促進相關當事人化解矛盾。王某甲、王某乙主動提出調解。為將具體贍養(yǎng)扶助義務落到實處，市檢五分院、榮昌區(qū)院聯(lián)合榮昌區(qū)法院，組織王某、陳某夫婦，王某甲及王某乙等人開展聯(lián)合調解工作，最終促成雙方就住房及贍養(yǎng)問題達成協(xié)議。法院以民事裁定書的方式對調解協(xié)議內容予以確認。當?shù)攸h委政府、人民群眾對該案的辦理予以充分肯定，為當?shù)亟鉀Q了難題，為群眾辦了實事，引領了尊老敬老的良好風尚。檢察機關對該案提起民事公益訴訟探索，通過“調解+司法確認”方式結案，既有利于保障老年人居住安全的合法權益，又能避免家庭關系無法修復，在具體個案中捍衛(wèi)和弘揚社會主義核心價值觀，鞏固扶貧成果，助力鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)有效維護公益與依法保護私益并重的辦案效果。

三、關于老年人權益保護檢察公益訴訟之建議

（一）在單行法中明確老年人權益保護檢察公益訴訟

老年人與婦女兒童一樣，都屬于社會中的特殊群體，都有特定的立法保護。而從現(xiàn)今的立法可以看出，公共利益的保護已延伸到特殊群體，如《中華人民共和國未成年人保護法》已確定檢察機關可對涉及未成年人公共利益的案件提起公益訴訟［3］《中華人民共和國未成年人保護法》第106條規(guī)定：“未成年人合法權益受到侵犯，相關組織和個人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟；涉及公共利益的，人民檢察院有權提起公益訴訟?！薄！吨腥A人民共和國婦女權益保障法》即將修訂，其草案中新增婦女權益保障檢察公益訴訟制度［4］參見《建立婦女權益保障檢察公益訴訟制度》，正義網(wǎng)http://news.jcrb.com/jszx/202112/t20211221_2348729.html，最后訪問日期：2022年2月21日。。2020年第七次人口普查數(shù)據(jù)表明，我國65歲及以上老年人口數(shù)量已占總人口比例的13.5%［5］參見《2020年第七次全國人口普查主要數(shù)據(jù)》，國家統(tǒng)計局http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/d7c/202111/P020211126 523667366751.pdf，最后訪問時間：2022年2月21日。。根據(jù)1956年聯(lián)合國《人口老齡化及其社會經(jīng)濟后果》確定的劃分標準，當一個國家或地區(qū)65歲及以上老年人口數(shù)量占總人口比例超過7%時，則意味著這個國家或地區(qū)進入老齡化。按照此標準，我國已進入較為嚴重的老齡化社會。面對一個老齡化社會，老年人權益保護公益訴訟制度則更應納入立法議程。如前所述，檢察機關具有辦理此類新領域公益訴訟案件的法律基礎，近年也開展了針對老年人權益保障的公益訴訟實踐探索，如上海市靜安區(qū)檢察院對部分醫(yī)院、養(yǎng)老院僅能用智能手機預約掛號、掃碼進入等可能損害老年人群體權益的情形,通過訴前檢察建議督促相關職能部門依法履職,構建對老年人更加友好的信息化社會界面［6］參見《不會出示健康碼,醫(yī)院、養(yǎng)老院也能進門》，正義網(wǎng)http://www.jcrb.com/FYFZ/RMJD/zt/202109/t20210916_2320247.html，最后訪問時間：2022年2月22日。；浙江省江山市檢察院針對老年人保健品虛假宣傳行為，向相關行政機關發(fā)出訴前檢察建議，督促負有監(jiān)管職責的職能部門依法規(guī)范商家行為［7］參見《“保障千家萬戶舌尖上的安全”公益訴訟專項監(jiān)督活動典型案例》，最高人民檢察院https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/201910/t20191010_434054.shtml，最后訪問時間：2022年2月21日。；本文所述的老年人贍養(yǎng)案也是一起檢察機關辦理的涉及老年人人身權益保護的公益訴訟案件。檢察機關開展老年人權益保護公益訴訟既需要立法的支撐，更需立法的規(guī)范。參考未成年人權益保護公益訴訟立法模式，可在《中華人民共和國老年人權益保障法》中明確授權檢察機關對涉及公共利益的老年人權益保護案件提起公益訴訟。

（二）細化老年人權益保護檢察公益訴訟辦案類型

在明確授權檢察機關對老年人權益保護領域的相關案件提起公益訴訟的情形下，可將辦案類型進一步細化。筆者認為，老年人權益保護公益訴訟類型可分為兩類：一是在公共層面的老年人權益保護，如在養(yǎng)老服務、醫(yī)療、保健品市場、旅游休閑、投資理財、出行等公共層面，檢察機關可對其中影響老年人群體權益的普遍性問題提起公益訴訟。前述上海市靜安區(qū)、浙江省江山市檢察院辦理的相關案件即是該公共層面的老年人權益保護公益訴訟案件；二是在家庭層面的老年人權益保護。最高人民檢察院張雪樵副檢察長在中國法學會行政法學研究會2021年年會致辭中提及“站在公益保護的視角，公德失范與民事侵權的競合想象，究竟是家事、私事還是國事、天下事呢 ”［8］參見《張雪樵：中國法學會行政法學研究會2021年年會致辭》，法治政府網(wǎng) http://fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1021/13619.htm，最后訪問時間：2022年2月21日。。從一案窺一域，本文所述的老年人贍養(yǎng)糾紛既涉及人身安全公益又涉及私益，可見特定情形下家事并非純粹私事。特別是老年人權益保護上，除了公共層面的責任，更多的是需要家庭責任的支撐。而家庭關系又并非完全平等的民事關系，老年人由于身體機能的衰退、勞動能力的喪失以及對子女的依附關系，通常使其成為家庭關系中較為弱勢的一方，其權益受到侵犯時往往處于不愿、不敢、不能訴的境地。家庭領域老年人權益保護的公益性體現(xiàn)在老年人的人身安全性上。檢察機關可對家庭領域中出現(xiàn)的影響老年人人身安全的行為提起公益訴訟，旨在防止欺老虐老棄老問題的發(fā)生。

（三）確定老年人權益保護檢察公益訴訟辦案程序