行政執(zhí)法與刑事司法銜接的案例探討*

● 黃奕瑋 張薰尹*/文

一、基本案情

2020年10月，犯罪嫌疑人尹某、楊某、吳某、張某是自貿區(qū)法定機構的內勤人員，相約去境外帶貨到自貿區(qū)保稅港賺快錢，后在微信昵稱為“簡”（未查明具體身份）的人員組織安排下，準備偷逃境外。2020年10月25日晚，尹某等4人共同從中國邊境通過爬山的方式偷渡到境外。此后，尹某等4人被“簡”等人控制在電信網絡詐騙窩點學習網絡詐騙話術及流程等。2020年10月29日凌晨，尹某等4人分別從境外詐騙窩點的窗戶跳樓逃跑，張某成功脫逃并通過坐船方式從邊境偷越回中國境內。尹某、楊某、吳某被詐騙分子抓回，向詐騙分子繳納賠償款后先后得以脫離詐騙窩點，楊某和吳某在中國大使館的協(xié)助下回到中國口岸，尹某在境外警察的協(xié)助下回到中國口岸。楊某、吳某、張某均因非法出入境的違法行為，分別被入境地的出入境邊防檢查站處以拘留、罰款不等的行政處罰。行政機關在對尹某進行處理時發(fā)現(xiàn)本案可能涉嫌犯罪，并將案件移送公安機關。

二、分歧意見

根據我國刑法第322條以及“兩高”《關于辦理妨害國（邊）境管理刑事案件應用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《辦理妨害國（邊）境管理案件解釋》）第5條第2項規(guī)定“偷越國（邊）境三次以上或者三人以上結伙偷越國（邊）境的”，屬于“情節(jié)嚴重”，尹某、楊某、吳某和張某4人構成偷越國境罪。本案中，尹某、楊某、吳某和張某先后回到出入境口岸，出于客觀原因，行政機關沒有及時掌握4人結伙偷越出境的情況，雖已分別對楊某等3人處以拘留、罰款不等的行政處罰，但尚未追究刑事責任。在行政機關已經對楊某、吳某和張某處以行政處罰的情況下，能否再對3人追究刑事責任存在爭議。

第一種意見認為，按照相關法律及司法解釋的規(guī)定，犯罪嫌疑人尹某等4人結伙偷越國境的行為已經構成了偷越國境罪，但是楊某等3人在接受刑事處理之前已經分別接受了行政處罰，根據一事不再罰的原則，即禁止對同一違法行為雙重評價，因此不能再對楊某等3人追究刑事責任。

第二種意見認為，犯罪嫌疑人楊某等3人雖然已經受過行政處罰，但是一事不再罰原則是指對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次罰款的行政處罰，所以本案并不屬于一事不再罰原則的適用范圍，且不能以行政處罰代替刑事處罰，應當對4名犯罪嫌疑人追究刑事責任，并可通過處罰折抵的方式防止處罰權擴張濫用、侵犯人權。

三、評析意見

筆者認為第二種意見符合立法原意，從實質上厘清了行政處罰與刑事處罰的關系，應依法對尹某等4人追究刑事責任，理由如下：

（一）一事不再罰原則針對罰款類的行政處罰

本案的爭議焦點在于已經對楊某、吳某、張某偷越國境的違法行為處以行政處罰的情況下，還能否對該違法行為再次處以刑事處罰。換言之，對同一違法行為，分別處以行政處罰和刑事處罰，是否違反了一事不再罰原則。

從法理層面來看，一事不再罰原則源自古羅馬法，是一項古老的法律原則，也是西方國家行政處罰法中一項基本原則。該原則具有深厚的理論基礎，根基于對人權的保護，具體是指對違法行為人的同一個違法行為，不得以同一事實和同一依據，給予兩次或者兩次以上的處罰，目的在于防止重復處罰、體現(xiàn)過罰相當，以保護行政相對人的合法權益。一事不再罰中的“罰”，一般是指性質相同的兩次行政處罰，并不包括性質不同、互相獨立的行政處罰和刑罰處罰。本案中，雖然處罰對象針對的是同一偷越國境的違法行為，但是作出的是兩次性質不同的處罰，即第一次是行政處罰，第二次是刑事處罰。從法理層面來看，本案不符合一事不再罰原則的適用情形。

從法律規(guī)范層面來看，一事不再罰原則系行政處罰原則，2021年修訂后的《行政處罰法》進一步了細化一事不再罰原則，不僅規(guī)定了“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”，還補充了“同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應當給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”?？梢姡皇虏辉倭P原則的適用標準有三：一是處罰范圍限定為行政處罰領域，二是處罰對象為當事人同一違法行為，三是處罰內容限定為不得重復給予罰款類的行政處罰。所以，從我國具體法律規(guī)范來看，本案亦不屬于一事不再罰原則的適用范圍。

綜上，本案本質上屬于行政處罰與刑事處罰的交錯適用，不屬于行政處罰范疇之內基于不同行政規(guī)范對當事人同一違法行為重復處以罰款類行政處罰的問題，因此不適用一事不再罰原則。

（二）行政處罰不能成為阻卻刑事處罰的正當理由，否則將違背罪刑法定原則

“三人以上結伙偷越國（邊）境的”情節(jié)嚴重，社會危害性大，應當納入刑事法律調整的范圍。本案中，犯罪嫌疑人尹某、楊某、吳某、張某4人結伙偷越國境的行為已經構成偷越國境罪，若將楊某等3人已經受到行政處罰作為阻卻對其進行刑事處罰的正當理由，沒有任何法律理據上的正當性，違背罪刑法定原則，更是錯誤地將行政處罰與刑事處罰理解為對立排斥關系。行政處罰與刑事處罰作為公法處罰兩種重要的制裁形式，兩者針對對象不同，兩種處罰方式并非沖突對立關系，而是互為補充關系，通過對不同危害程度的行為罰當其過，使社會治理中的公法處罰體系更為層次化，懲罰效果更為多元化。本案中，雖然針對的都是偷越國境的違法行為，但是對犯罪嫌疑人分別作出的行政處罰，針對的是他們每個人的偷越國境的違法行為，而對尹某、楊某、吳某、張某4人偷越國境罪追究刑事責任，針對的是4人共同結伙偷越國境的犯罪行為。

而且，行政處罰與刑事處罰交織密切繁復，如果將對一違法行為已進行行政處罰作為阻卻對行為人處以刑事處罰的正當理由，將會導致以下后果：一是將導致大量原本按照法律規(guī)定應當被科以刑罰的行為無法受到刑事法律的追究，出現(xiàn)以罰代刑的不公正現(xiàn)象。尤其是在諸如本案的共同犯罪場合下，如果一方面以楊某等3人已接受行政處罰，從而阻卻對其追究刑事責任，另一方面同案人尹某僅因尚未接受行政處罰便處以刑事處罰，很明顯對4人的處理違背公平正義原則，屬于同罪不同罰；二是將導致行政機關是否履職成為能否對行為人追究刑事責任的決定因素，進而產生行政機關愈積極履職，愈使該行為脫離刑事處罰范疇這一有悖于正常邏輯的現(xiàn)象，違反罪刑法定原則，使本該被追究刑事責任的行為基于不合理的理由無法得到應有的追究，同時也會給行政執(zhí)法帶來困難。

（三）行政處罰與刑事處罰折抵困境

根據刑法第322條規(guī)定，本案4名犯罪嫌疑人構成偷越國境罪，應處1年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處罰金。而楊某、吳某、張某已經被行政機關處以拘留、罰款不等的行政處罰。那么，行政處罰與刑事處罰之間是否需要折抵，如何折抵則成為準確處理案件亟需論證的問題。

《行政處罰法》第35條規(guī)定：“違法行為構成犯罪，人民法院判處拘役或者有期徒刑時，行政機關已經給予當事人行政拘留的，應當依法折抵相應刑期。違法行為構成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機關已經給予當事人罰款的，應當折抵相應罰金；行政機關尚未給予當事人罰款的，不再給予罰款?！笨梢?，行政處罰與刑事處罰應進行折抵已毋庸置疑，但是該條文僅規(guī)定了拘役、有期徒刑與行政拘留、罰金與罰款之間的折抵，對本案中可能出現(xiàn)的折抵情形仍存在不周延的情況。一是對于判處管制是否折抵、如何折抵未作規(guī)定。隨著犯罪類型愈趨于輕刑化，從貫徹落實少捕慎訴慎押的刑事司法政策的角度出發(fā)，對于管制的適用率將有所提高，本案的犯罪嫌疑人便可能被判處管制。筆者認為，對于判處管制的行為人亦應進行刑期折抵，方能維護法秩序的統(tǒng)一。折抵方式上可根據刑法中刑期的折抵規(guī)定，先前羈押1日折抵管制2日，折抵拘役、有期徒刑1日，以此換算出管制的折抵規(guī)則。二是對于如何看待刑罰折抵的差值未作規(guī)定。比如行政處罰折抵刑事處罰時罰款多于罰金的情形，對于多余的部分應如何處理，是否退還行為人。筆者認為，由于刑事處罰與行政處罰系根據不同治理需要，依據不同的法律規(guī)范而作出，行政處罰的處罰幅度是行政機關遵循比例原則基于現(xiàn)實依據所作出的裁量，行政處罰合理合法情況下，刑事裁判不能要求行政機關將折抵后的多余部分退還行為人。

（四）推進行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的路徑

2021年新修訂的《行政處罰法》中對兩法銜接問題提出“相互移送”的機制，即對違法行為涉嫌犯罪的，行政機關應當及時將案件移送司法機關，依法追究刑事責任。對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，司法機關應當及時將案件移送有關行政機關。例如，本案就屬于行政處罰法規(guī)定的，4人結伙偷越國境的違法行為，涉嫌偷越國境罪，相關行政機關應依法將本案移送給司法機關，司法機關依法追究尹某、楊某、吳某、張某4人的刑事責任。

《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》中明確要求，健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制。同時，最高人民檢察院也印發(fā)了《關于推進行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》，進一步就線索發(fā)現(xiàn)、移送監(jiān)督方式、跟蹤落實、各部門銜接機制等作出具體規(guī)定，積極推動行政執(zhí)法與刑事司法實現(xiàn)無縫對接、雙向銜接。根據該規(guī)定，在兩法銜接過程中，檢察機關一方面應督促行政機關在查處行政違法行為時，認真分析研判、力求準確判斷，對于確須追究刑事責任的，及時移送司法機關；另一方面檢察機關依法履行職責時，應注意審查是否存在行政執(zhí)法機關對涉嫌犯罪案件應當移送公安機關立案偵查而不移送的情形，對存在行政執(zhí)法機關應當移送涉嫌犯罪案件而不移送的，檢察機關應及時提出檢察意見。通過行政機關與檢察機關雙管齊下、共同作為，避免以罰代刑、不罰不刑。