行政執(zhí)法權(quán)下沉的制度價值與實(shí)踐路向

胡 婷

（華南理工大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510006）

一、引論

行政執(zhí)法權(quán)下沉是我國行政執(zhí)法體制改革的重要方向，其實(shí)踐探索大概始于2010年，2015年發(fā)布的《法治政府實(shí)施綱要（2015-2020年）》（2015年12月27日）、《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》（2015年12月24日）基本明確了行政執(zhí)法權(quán)下沉的改革方向，以2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》（以下簡稱“兩辦執(zhí)法意見”）為標(biāo)志在全國全面推開，主要內(nèi)容是將縣級行政主管部門的部分行政審批權(quán)、行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)交由鄉(xiāng)級人民政府行使。［1］2021年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出要“建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系”，進(jìn)一步明確了基層行政執(zhí)法改革的方向?！吨腥A人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第二十四條已經(jīng)明確了行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處的具體規(guī)則①2021年修訂的《行政處罰法》第二十四條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應(yīng)當(dāng)公布。承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，按照規(guī)定范圍、依照法定程序?qū)嵤┬姓幜P。有關(guān)地方人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督，建立健全行政處罰協(xié)調(diào)配合機(jī)制，完善評議、考核制度。，其他領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)下沉主要還依據(jù)政策文件開展，但可以預(yù)見的是，行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處是大勢所趨，基層政府將承擔(dān)越來越多的行政執(zhí)法任務(wù)。

行政執(zhí)法權(quán)下沉改革的背景是我國行政執(zhí)法職責(zé)主要由縣級以上人民政府及其行政主管部門承擔(dān)，幾乎所有政府職能部門都有行政執(zhí)法職責(zé)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處不設(shè)置職能部門，通常只承擔(dān)基層的一般行政事務(wù)管理工作①鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府是《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定的基層人民政府，通常簡稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府；街道辦事處是市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府的派出機(jī)關(guān)，并非一級政府。但是實(shí)踐中，街道辦事處與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府都承擔(dān)最基層的政府管理職能，職權(quán)職責(zé)類似，在行政執(zhí)法體制改革中的地位基本相同，兩辦執(zhí)法意見中也使用“鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道”的固定表述。，在行政執(zhí)法權(quán)下沉改革前基本不承擔(dān)行政處罰、行政許可等執(zhí)法職能。近年來特別是2019年以來隨著行政執(zhí)法體制改革的推進(jìn)，與基層管理密切相關(guān)的執(zhí)法職能如市容環(huán)境衛(wèi)生執(zhí)法、房屋建設(shè)審批和執(zhí)法等逐步移交給基層政府，《行政處罰法》等法律也增加了相應(yīng)規(guī)定。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道在行政執(zhí)法權(quán)下沉改革中如何接好“下沉”的執(zhí)法權(quán)、如何保證全面、規(guī)范行使執(zhí)法權(quán)？這是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處工作中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮的問題，其答案不僅要從實(shí)踐中總結(jié)和發(fā)現(xiàn)，也要從改革目標(biāo)、法律制度體系及其價值中尋找，并將理論和實(shí)踐結(jié)合起來凝練出基層政府行政執(zhí)法權(quán)配置的基本原則，以理清行政執(zhí)法權(quán)下沉改革的基本思路、明確基層政府行使行政執(zhí)法權(quán)的重點(diǎn)并據(jù)以采取具體措施。

二、行政執(zhí)法權(quán)下沉的制度價值

執(zhí)法重心下移是行政執(zhí)法體制改革的基本方向之一［2］，具體內(nèi)容就是行政執(zhí)法權(quán)下沉到縣區(qū)乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道。行政執(zhí)法權(quán)是行政權(quán)的基本內(nèi)容，在縱向的權(quán)力分配中將行政執(zhí)法權(quán)向基層轉(zhuǎn)移有其特定目標(biāo)和價值意義，需要在行政權(quán)配置的框架下進(jìn)行考察。認(rèn)清行政執(zhí)法權(quán)下沉的目標(biāo)、制度意蘊(yùn)和現(xiàn)實(shí)意義，是正確推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革、合理配置基層政府執(zhí)法權(quán)并保障其有效運(yùn)行的前提。

（一）行政執(zhí)法權(quán)下沉改革的目標(biāo)

“目標(biāo)是全部法律的創(chuàng)造者?！保?］115行政執(zhí)法體制改革背景下，執(zhí)法權(quán)下沉的目標(biāo)也決定著具體的改革方向和措施，以及在法律規(guī)則層面的制度設(shè)計。正確認(rèn)識行政執(zhí)法權(quán)下沉改革的目標(biāo)需要從行政權(quán)的運(yùn)行規(guī)律、基層政府建設(shè)等角度進(jìn)行考察。

“改革和完善基層管理體制”是兩辦執(zhí)法意見明確提出的目標(biāo)之一，行政執(zhí)法權(quán)下沉是完善基層管理體制的重要方面，其直接目標(biāo)也是完善基層管理體制。我國行政執(zhí)法權(quán)的法律規(guī)定中，長期以來堅持縣級以上人民政府部門執(zhí)法的體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處基本沒有行政執(zhí)法權(quán)，這對于基層政府行使職權(quán)造成了諸多限制，不利于基層政府功能的發(fā)揮，服務(wù)職能多與執(zhí)法職能缺失已經(jīng)嚴(yán)重制約了基層政府的施政能力?！皹?gòu)建簡約高效的基層管理體制”是十九屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》的明確要求，其中“高效”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開執(zhí)法權(quán)的支持；或者說擁有行政執(zhí)法權(quán)的基層政府才是管理能力更加健全的政府，才能建立起完善的基層管理體制。

提高行政執(zhí)法效率是執(zhí)法權(quán)下沉改革的重要目標(biāo)。行政執(zhí)法的效能原則要求提升行政執(zhí)法效率［4］，具體要求行政執(zhí)法要便捷、高效，以較低的人力物力投入獲得最佳的執(zhí)法效果。但是，行政執(zhí)法權(quán)收至縣級以上人民政府的職能部門難以適應(yīng)快速執(zhí)法、近距離執(zhí)法的要求，特別是難以適應(yīng)信息化社會對各類事務(wù)處理的快捷化、及時性要求。而行政執(zhí)法權(quán)下沉至基層政府，方便基層政府在服務(wù)社會的同時及時制止違法行為，“保證基層事情基層辦”，提升行政執(zhí)法的效率。例如市容環(huán)境衛(wèi)生違法行為多發(fā)生在社區(qū)層次，影響范圍小、處理也相對簡單，但不及時處理也會造成持續(xù)的不良影響，基層政府在及時制止此類違法行為上具有明顯的效率優(yōu)勢，不管是違法信息的獲取、處理措施的跟進(jìn)都比縣級以上人民政府的相關(guān)部門更有優(yōu)勢。

（二）行政執(zhí)法權(quán)下沉的制度意蘊(yùn)

權(quán)力配置模式是政府架構(gòu)的核心［5］，而行政權(quán)的配置更是核心中的關(guān)鍵，具體體現(xiàn)在央地關(guān)系、部門關(guān)系等不同側(cè)面，并反映了在行政法律的制度設(shè)計中。行政執(zhí)法權(quán)下沉是對行政權(quán)配置的改革，具有行政權(quán)的縱向分配和橫向分配兩方面的制度意蘊(yùn)。對于行政執(zhí)法權(quán)下沉的具體操作也要基于這兩個方面的考慮進(jìn)一步展開。

從縱向來看，行政權(quán)要在各級政府之間合理分配，建立集權(quán)—分權(quán)的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。［6］行政執(zhí)法權(quán)下沉是要解決行政權(quán)縱向分配中的一個重要問題，即行政執(zhí)法權(quán)集中于縣級以上人民政府的職能部門，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府因缺乏執(zhí)法權(quán)而導(dǎo)致治理能力存在明顯缺陷，主要承擔(dān)服務(wù)性職能或者一般管理性職能。隨著社會的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處作為與人民群眾最接近的政府機(jī)構(gòu)，需要回應(yīng)社會運(yùn)行的高效、便捷等方面需求，及時解決社會問題、制止和糾正違法行為。行政執(zhí)法權(quán)下沉是加強(qiáng)和完善基層政府管理職權(quán)、推進(jìn)行政權(quán)縱向分配合理化的重要舉措，實(shí)質(zhì)上將更多行政權(quán)力賦予基層政府，是對傳統(tǒng)行政權(quán)縱向分配體制的重大調(diào)整。

從橫向來看，地方政府的各項行政職權(quán)應(yīng)當(dāng)是相互配合、協(xié)調(diào)運(yùn)行的，既有行政給付等服務(wù)性質(zhì)的職能、行政審批和處理等管理性職能，也應(yīng)當(dāng)配之以監(jiān)督檢查、行政處罰等執(zhí)法職能，以及時糾正不當(dāng)行為、懲罰違法行為，確保一般管理性職能的順利落實(shí)?！罢匣鶎拥膶徟?、服務(wù)、執(zhí)法”等方面力量、整合相關(guān)職能是國家機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容，其基本邏輯是根據(jù)行政權(quán)的特征開展具體權(quán)力的分工與協(xié)作，共同完成行政管理的目標(biāo)。我國基層政府職能長期以來以服務(wù)和一般性社會管理為主，審批、執(zhí)法職能欠缺，行政執(zhí)法權(quán)下沉可在一定程度上解決這一問題，有助于健全基層政府的職權(quán)體系，以建設(shè)職能全面、治理能力更高的基層政府。

總之，應(yīng)當(dāng)從行政權(quán)的配置和運(yùn)行的角度理解行政執(zhí)法權(quán)下沉的制度價值，從縱向和橫向兩個角度準(zhǔn)確對基本行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行定位，才能更好理解和把握行政執(zhí)法權(quán)下沉改革的內(nèi)在邏輯、妥當(dāng)處理改革過程中出現(xiàn)的矛盾和問題，實(shí)現(xiàn)完善基層管理體制等目標(biāo)。

（三）明確基層政府行使行政執(zhí)法權(quán)的意義

除了《行政處罰法》等新修訂法律加入了基層行政處罰權(quán)的規(guī)定之外，我國法律中還缺乏對基層執(zhí)法權(quán)的明確規(guī)定，目前的改革還主要依據(jù)政策文件開展，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確認(rèn)識行政執(zhí)法權(quán)下沉到底的法律性質(zhì)［1］，并在立法上逐步完善基層行政執(zhí)法權(quán)的制度規(guī)則，明確基層行政執(zhí)法權(quán)的主體、內(nèi)容、程序等具體規(guī)定。

在行政執(zhí)法體制改革的實(shí)踐背景下，根據(jù)行政權(quán)運(yùn)行的規(guī)律明確基層政府的行政執(zhí)法權(quán)至少具有以下幾個方面的具體意義：一是提升行政執(zhí)法的便捷性和執(zhí)法效率。充分利用基層政府貼近群眾、有能力深入社會各個方面的特點(diǎn)，明確其行政執(zhí)法權(quán)有助于及時發(fā)現(xiàn)問題、制止違法，就近、盡快維護(hù)或者恢復(fù)社會秩序，提升執(zhí)法效率。如日常生活中的常見違法由基層政府處理更加便捷、高效。二是提高行政執(zhí)法的靈活性和適應(yīng)性。不同地區(qū)之間往往存在各種差異，一定程度上需要適應(yīng)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)、相對靈活的行政執(zhí)法措施，基層行政執(zhí)法權(quán)可以在統(tǒng)一規(guī)則之下根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)進(jìn)行適當(dāng)靈活行使，使行政執(zhí)法更適應(yīng)各地的不同情況。如對市容環(huán)境衛(wèi)生的違法認(rèn)定和執(zhí)法尺度，可以根據(jù)不同地區(qū)設(shè)置相對靈活的標(biāo)準(zhǔn)。三是提升行政執(zhí)法的體系協(xié)調(diào)度。與基層政府的服務(wù)、審批等職能相匹配，明確基層行政執(zhí)法權(quán)的具體內(nèi)容和規(guī)則，可以更好將行政執(zhí)法與政府服務(wù)和審批等職能結(jié)合起來，相互協(xié)調(diào)配合發(fā)揮綜合效益，避免出現(xiàn)政府職能的短板、損害整體的施政效果。

三、基層政府執(zhí)法權(quán)配置的原則

行政執(zhí)法權(quán)下沉的關(guān)鍵是確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的行政執(zhí)法權(quán)，總體思路是充實(shí)基層政府執(zhí)法權(quán)限，并且落實(shí)為基層政府行政執(zhí)法權(quán)的具體規(guī)定，特別是對權(quán)力范圍、內(nèi)容和執(zhí)法程序的具體規(guī)定。這需要考慮外部關(guān)系和本身運(yùn)行兩個方面的問題，并且有各自的或者共同的限制因素。綜合考慮各種因素并結(jié)合行政執(zhí)法的基本理論，在此總結(jié)基層政府行政執(zhí)法權(quán)配置的基本原則，作為基層政府行政執(zhí)法權(quán)具體行使的指導(dǎo)。

（一）執(zhí)法權(quán)配置原則的選擇

原則是理解法律的基本角度，基本法律原則在立法、執(zhí)法以及司法中也發(fā)揮著重要作用，執(zhí)法權(quán)的配置要從基本法律原則中發(fā)現(xiàn)和發(fā)展具體原則。有學(xué)者提出，法律資源配置應(yīng)當(dāng)遵循適應(yīng)制度需求、降低法律成本、提高法律效率和加強(qiáng)制度配合等原則［7］，行政執(zhí)法權(quán)的配置也應(yīng)當(dāng)遵循這些原則。要根據(jù)行政執(zhí)法權(quán)的運(yùn)行規(guī)律、政府權(quán)力結(jié)構(gòu)平衡等方案的需求，選擇和確定行政執(zhí)法權(quán)配置的原則，并具體適用到基層政府執(zhí)法權(quán)配置領(lǐng)域。

具體來說，行政執(zhí)法權(quán)配置原則的選擇要綜合考慮以下因素：一是行政權(quán)體系的要求。行政執(zhí)法權(quán)是行政權(quán)的重要組成部分，其配置要考慮政府間職權(quán)分配的體系化要求，與政府的其他職權(quán)相互協(xié)調(diào)，形成配置合理、功能完善的行政權(quán)體系。二是行政執(zhí)法的外部條件約束。行政執(zhí)法能力是執(zhí)法機(jī)關(guān)能否充分行使職權(quán)、履行職責(zé)的關(guān)鍵［8］，行政執(zhí)法權(quán)的行使需要執(zhí)法主體具有基本的執(zhí)法能力，包括機(jī)構(gòu)編制資源、經(jīng)費(fèi)、人員配備等都要達(dá)到相應(yīng)的要求，否則即使獲得執(zhí)法權(quán)也難以有效行使，甚至帶來執(zhí)法沖突等問題。三是行政執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)需求。公共事務(wù)管理需要不同的手段和措施，行政執(zhí)法是確保法律實(shí)現(xiàn)的重要手段，但不是唯一手段，在不少領(lǐng)域甚至不是主要手段，行政執(zhí)法權(quán)的配置要充分考慮社會運(yùn)行的需求，針對社會糾紛較為突出、違法現(xiàn)象較為嚴(yán)重的領(lǐng)域明確具體的執(zhí)法權(quán)，以回應(yīng)社會的現(xiàn)實(shí)需求。

（二）基層政府執(zhí)法權(quán)配置原則的內(nèi)容

行政執(zhí)法是法律實(shí)施的具體方式之一，基于法律實(shí)施的規(guī)則依賴性、對人依賴性、資源依賴性和易受干擾性等特征［9］，以及基層執(zhí)法的特點(diǎn)等，并考慮上述選擇執(zhí)法權(quán)配置原則的影響因素，執(zhí)法權(quán)下沉改革中基層政府行政執(zhí)法權(quán)的配置應(yīng)當(dāng)主要遵循以下原則。

一是權(quán)力適配原則?；菊男姓?zhí)法權(quán)要與其服務(wù)、審批等行政管理權(quán)配套，以行政執(zhí)法權(quán)下沉充實(shí)基層政府的行政執(zhí)法權(quán)，但是需要注意的是，有些執(zhí)法權(quán)并非基層政府所需要的。如果是與基層政府的公共管理職能沒有直接關(guān)系的執(zhí)法權(quán)，即使具有案件分散等特征，也不宜分配給基層政府。具體要結(jié)合基層政府的事權(quán)范圍，針對已有服務(wù)職能中需要執(zhí)法的事項，例如社會救助金申請中造假等行為需要處罰的情形，設(shè)計具體的行政執(zhí)法權(quán)，明確基層政府為執(zhí)法主體，以確?；鶎诱畵碛邢鄬ν暾墓芾砺殭?quán)。同時，行政執(zhí)法權(quán)的配置也要遵循權(quán)責(zé)一致的原則，理順政府間職責(zé)體系、匹配財權(quán)與事權(quán)［10］，為提升基層綜合治理能力奠定權(quán)力基礎(chǔ)。

二是全面建設(shè)原則。行政執(zhí)法表面上呈現(xiàn)為相對獨(dú)立、分散的執(zhí)法行為，但是行政執(zhí)法職責(zé)的履行需要一系列的條件，特別是執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力建設(shè)是決定執(zhí)法效果的關(guān)鍵。我國基層政府長期以來較少參與行政執(zhí)法，特別是單獨(dú)作為執(zhí)法主體的活動非常有限，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備到經(jīng)費(fèi)配套都缺少對行政執(zhí)法能力的考量。在行政執(zhí)法權(quán)下沉改革中，基層政府的行政執(zhí)法權(quán)配置必須同時開展執(zhí)法能力建設(shè)，從人力、物力、財力等方面為行政執(zhí)法權(quán)的行使提供充分保障，建立全面的行政執(zhí)法保障體系，防止執(zhí)法權(quán)與執(zhí)法能力不匹配帶來的問題，包括縱容違法、損害政府公信力等。因此，基層政府行政執(zhí)法權(quán)的配置必須堅持全面建設(shè)原則，即在獲得行政執(zhí)法權(quán)的同時要從機(jī)構(gòu)建設(shè)、人員配備、執(zhí)法裝備、經(jīng)費(fèi)支持等方面全面跟進(jìn)，建設(shè)相應(yīng)的行政執(zhí)法保障體系，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法人才隊伍薄弱［11］、配套政策跟不上［10］等不利于執(zhí)法權(quán)行使的狀況。

三是統(tǒng)一性原則。我國長期以來未賦予基層政府行政執(zhí)法權(quán)，一個重要考慮是要保持行政執(zhí)法的統(tǒng)一性，以確保社會公平。在行政執(zhí)法權(quán)下沉改革中，也需要堅持法治統(tǒng)一原則來配置基層政府的行政執(zhí)法權(quán)。在一國范圍內(nèi)，法治統(tǒng)一是基本要求，行政執(zhí)法權(quán)下沉不能以犧牲法治統(tǒng)一性為代價，而是要設(shè)置相對統(tǒng)一的規(guī)范，確?；鶎有姓?zhí)法在執(zhí)法領(lǐng)域、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等方面具有相當(dāng)?shù)慕y(tǒng)一性。在基層政府行政執(zhí)法權(quán)的配置中，要主要基于中央立法的規(guī)定設(shè)立具體的執(zhí)法權(quán)，例如根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定經(jīng)過一定程序賦予基層政府行政處罰權(quán)；同時要建立基層政府行政執(zhí)法權(quán)運(yùn)行的統(tǒng)一規(guī)則，建立執(zhí)法權(quán)行使的基本規(guī)范體系。

四是靈活性原則。在維持基本的統(tǒng)一性的前提下，要保持基層政府行政執(zhí)法權(quán)配置的靈活性?！缎姓幜P法》第二十四條的規(guī)定包含了基層政府行政處罰權(quán)配置的靈活性原則，即“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使”，其中肯定了省、自治區(qū)、直轄市靈活賦予基層政府行政處罰權(quán)的決定權(quán)，為保持基層政府行政執(zhí)法權(quán)配置的靈活性提供了直接的法律依據(jù)；同時明確了“根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況”“基層管理迫切需要”“能夠有效承接”等幾個衡量因素，即省、自治區(qū)、直轄市可以根據(jù)這些因素的不同決定賦予基層政府行政處罰權(quán)的范圍等，實(shí)現(xiàn)基層政府行政處罰權(quán)的靈活配置，“尊重實(shí)踐存在的差異化表達(dá)”。［12］

五是綜合性原則。我國行政執(zhí)法長期實(shí)行部門專業(yè)執(zhí)法的體制，綜合執(zhí)法改革推進(jìn)了一定范圍的綜合執(zhí)法，但仍未根本改變部門執(zhí)法的基本結(jié)構(gòu)，這與縣級以上人民政府的職能部門劃分有一定關(guān)系。行政執(zhí)法體制改革實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革的功能模式主要有“權(quán)責(zé)清單+聯(lián)合執(zhí)法”模式、“專業(yè)執(zhí)法+綜合執(zhí)法”模式、全面“綜合執(zhí)法”模式三種基本型態(tài)［11］，不同的探索積累了經(jīng)驗。長期來看，結(jié)合基層政府行政執(zhí)法的特點(diǎn)，綜合性執(zhí)法是應(yīng)當(dāng)改革的基本方向。因為基層政府管理的公共事務(wù)繁多、相對瑣碎，為提高辦事效率，兩辦執(zhí)法意見明確了“整合基層行政審批和公共服務(wù)職責(zé)”“加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道黨政綜合（便民）服務(wù)機(jī)構(gòu)與服務(wù)平臺建設(shè)”的要求。與此對應(yīng)，基層行政執(zhí)法也應(yīng)當(dāng)以綜合執(zhí)法為原則，建立統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)和隊伍負(fù)責(zé)基層行政處罰的實(shí)施等執(zhí)法工作，以提升執(zhí)法效率、節(jié)約政府資源、維護(hù)執(zhí)法的統(tǒng)一性。

四、基層政府執(zhí)法權(quán)行使的實(shí)踐進(jìn)路

在結(jié)合行政權(quán)等理論和實(shí)踐對基層政府行政執(zhí)法權(quán)配置思路進(jìn)行探討的基礎(chǔ)上，根據(jù)兩辦執(zhí)法意見精神和行政執(zhí)法體制改革的需要，從法律制度建設(shè)的角度，應(yīng)當(dāng)從立法推進(jìn)入手規(guī)范基層政府行政執(zhí)法權(quán)的行使，完善基層政府行政執(zhí)法的法律依據(jù)；進(jìn)而在省級層面出臺基層政府行政執(zhí)法的賦權(quán)規(guī)則，并制定相應(yīng)的配套改革文件，以建立基層政府行政執(zhí)法的具體規(guī)則；最后從實(shí)踐工作改進(jìn)的角度，要加強(qiáng)對基層政府行政執(zhí)法的評價，總結(jié)經(jīng)驗、找出問題，必要時修改法律、改變配套措施，逐步提升基層執(zhí)法權(quán)行使的規(guī)范性、合理性以及基層政府的行政執(zhí)法能力。

（一）基層政府行政執(zhí)法的立法推進(jìn)

行政執(zhí)法體制改革需要相對明確的法律依據(jù)［13］，行政執(zhí)法權(quán)下沉改革是對執(zhí)法事權(quán)的縱向配置改革，并非法律授權(quán)或行政委托［1］，事關(guān)不同級別之間地方政府的事權(quán)劃分，應(yīng)當(dāng)從立法特別是中央立法層面確立其法律依據(jù)，《行政處罰法》已經(jīng)規(guī)定了行政處罰權(quán)下沉基層的規(guī)則，相信《行政強(qiáng)制法》《行政許可法》等也會有相似的規(guī)定。［1］從具體內(nèi)容看，就是要在相關(guān)法律中明確行政執(zhí)法權(quán)可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并設(shè)定相應(yīng)的行使條件、行使依據(jù)等基本規(guī)則，作為基層政府行政執(zhí)法權(quán)的具體設(shè)定的法律依據(jù)。

行政法規(guī)和地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)在基層行政執(zhí)法權(quán)設(shè)定中發(fā)揮重要作用?！缎姓幜P法》第二十三條在規(guī)定“行政處罰由縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄”的基礎(chǔ)上，明確了“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”，賦予了國務(wù)院通過行政法規(guī)設(shè)定基層政府行政處罰權(quán)的權(quán)力?；鶎诱渌姓?zhí)法權(quán)也可以通過行政法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行明確。地方立法是中國法治建設(shè)的重要組成部分，也是國家治理體系的重要組成部分，可以為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供重要支撐。［14］在基層政府行政執(zhí)法權(quán)的配置中也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要作用，特別是在具體執(zhí)法規(guī)則可以通過地方性法規(guī)進(jìn)行細(xì)化和完善。

（二）基層政府行政執(zhí)法的省級賦權(quán)

在法律和行政法規(guī)規(guī)定的基礎(chǔ)上，基層政府行政執(zhí)法權(quán)的配置中，省級人大和政府也要發(fā)揮關(guān)鍵作用。省級人大主要通過制定地方性法規(guī)對基層政府行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行規(guī)范，省級政府可以在更具體的層面積極推進(jìn)基層政府行政執(zhí)法權(quán)的規(guī)范行使。兩辦執(zhí)法意見中明確“各省區(qū)市可在試點(diǎn)基礎(chǔ)上逐步統(tǒng)一和規(guī)范賦權(quán)事項”，《行政處罰法》也將基層執(zhí)法權(quán)的具體賦予授權(quán)“省、自治區(qū)、直轄市”，都說明省級人大和政府在行政執(zhí)法權(quán)下沉改革中的關(guān)鍵作用。這是在全國統(tǒng)一推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革前提下，基于地域差異充分發(fā)揮地方積極性、建立適應(yīng)當(dāng)?shù)匦枰男姓?zhí)法體系的保障。

具體來說，省級人大及其常委會可以出臺規(guī)范基層政府行政執(zhí)法權(quán)的地方性法規(guī)或者相關(guān)決定，省級政府可以按照兩辦執(zhí)法意見的要求“統(tǒng)一制定賦權(quán)清單”，充分利用權(quán)力清單制度來實(shí)現(xiàn)規(guī)范基層行政執(zhí)法權(quán)的目的。從性質(zhì)上看，權(quán)力清單當(dāng)屬行政規(guī)范性文件［15］，兼具立法和行政的雙重屬性，也可以利用其靈活性、規(guī)范性等特征為基層政府行政執(zhí)法權(quán)的具體構(gòu)建服務(wù)。特別是在行政執(zhí)法權(quán)下沉改革的起步階段，以權(quán)力清單的形式對明確基層政府行政執(zhí)法權(quán)的范圍、內(nèi)容可以彌補(bǔ)立法相對缺失的問題，并保留及時調(diào)整、修改的靈活性以更好地總結(jié)經(jīng)驗、及時改進(jìn)。在立法依據(jù)相對完善之后，省級政府仍可以利用權(quán)力清單制度進(jìn)一步規(guī)范基層政府行政執(zhí)法權(quán)的運(yùn)行。

（三）基層政府行政執(zhí)法的配套機(jī)制

雖然行政執(zhí)法權(quán)下沉改革已經(jīng)推行了一段時間，但是除了少數(shù)試點(diǎn)地區(qū)外，對于多數(shù)基層政府來說，行政執(zhí)法權(quán)仍是新的職能，很大程度上改變了長期以來形成的基層政府運(yùn)作體系，基層政府的適應(yīng)還需要一定時間；試點(diǎn)地區(qū)基層政府在行使行政執(zhí)法權(quán)特別是行政處罰權(quán)的過程中也出現(xiàn)了不少問題，包括執(zhí)法力量不足、執(zhí)法支持措施不夠等。兩辦執(zhí)法意見對基層執(zhí)法的配套制度建設(shè)提出了一系列要求，包括“綜合設(shè)置基層審批服務(wù)機(jī)構(gòu)”“積極推進(jìn)基層綜合行政執(zhí)法改革”等。從基層政府建設(shè)、基層治理能力提升的角度看，基層政府行使行政執(zhí)法權(quán)的制度建設(shè)不能僅關(guān)注行政執(zhí)法制度本身，而需要從基層政府服務(wù)和審批等一般職能規(guī)范化、機(jī)構(gòu)和隊伍建設(shè)、財政經(jīng)費(fèi)保障等各個方面全面推進(jìn)，為基層政府行政執(zhí)法創(chuàng)造相應(yīng)的制度條件、物質(zhì)條件和人力資源條件。首當(dāng)其沖的是建立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)并明確其執(zhí)法職責(zé)。

具體來說，要加強(qiáng)基層政府行政執(zhí)法的配套機(jī)制建設(shè)，在立法上明確基層政府行政執(zhí)法權(quán)的基本規(guī)范的同時，在兩辦執(zhí)法意見等國家層面改革文件精神的指導(dǎo)下，由省市區(qū)出臺相對細(xì)化的配套文件，圍繞基層政府行政執(zhí)法權(quán)的行使問題，全面推進(jìn)基層政府的機(jī)構(gòu)編制、組織架構(gòu)、人員配備、經(jīng)費(fèi)支持乃至人員培訓(xùn)、執(zhí)法監(jiān)督等方面的改革，明確“優(yōu)化上級機(jī)關(guān)對基層的領(lǐng)導(dǎo)方式”“整合相關(guān)職能設(shè)立綜合性機(jī)構(gòu)”“推動編制資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道傾斜”等方面的具體措施。

（四）基層政府行政執(zhí)法的評估改進(jìn)

基層政府行使行政執(zhí)法權(quán)仍處于探索過程中，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的問題需要總結(jié)和改進(jìn)，而且難免還有不少問題需要在實(shí)踐中逐步發(fā)現(xiàn)和處理，考慮到這一點(diǎn)，基層政府行政執(zhí)法的評估機(jī)制就尤為重要。行政執(zhí)法評估是法治評估的重點(diǎn)內(nèi)容，可以利用行政執(zhí)法案例等對行政執(zhí)法的實(shí)效進(jìn)行評估，從而實(shí)現(xiàn)對行政執(zhí)法情況和行政法治實(shí)質(zhì)正義的評判［16］，并據(jù)以改進(jìn)行政執(zhí)法工作。基層政府行政執(zhí)法也要適時進(jìn)行評估并及時解決問題、提升執(zhí)法水平?！缎姓幜P法》第二十四條要求省、自治區(qū)、直轄市對基層政府行使行政處罰權(quán)的情況“定期組織評估”，可以推廣至基層政府行政執(zhí)法工作的全部領(lǐng)域。

具體來說，可以由省級人民政府以專門的規(guī)范性文件建立基層政府行政執(zhí)法評估的正式制度，由縣級以上人民政府相關(guān)部門或者司法行政部門對基層政府行政執(zhí)法的規(guī)范性、執(zhí)法效率和效果等進(jìn)行評估，作為評價基層政府履職情況、改進(jìn)基層政府執(zhí)法制度的直接依據(jù)。同時，法治研究等第三方機(jī)構(gòu)可以自主或者受基層政府委托對基層政府的行政執(zhí)法情況進(jìn)行評估，立足于及時發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)有意經(jīng)驗，改進(jìn)行政執(zhí)法工作。

結(jié) 語

行政執(zhí)法體制改革中，執(zhí)法權(quán)下沉基層政府是大勢所趨，但是目前基層政府并未完全做好行使行政執(zhí)法權(quán)的準(zhǔn)備，不僅是執(zhí)法權(quán)本身的明確性和規(guī)范性還需要進(jìn)一步加強(qiáng)，關(guān)鍵是基層政府承接行政執(zhí)法權(quán)的能力還有待進(jìn)一步提升。雖然長期以來改革的經(jīng)驗是邊推進(jìn)、邊總結(jié)、邊完善，但是仍有必要理清基層政府行政執(zhí)法權(quán)的制度價值和體系定位，并據(jù)以確定基層政府行政執(zhí)法權(quán)制度建設(shè)的基本原則和推進(jìn)方案。唯如此，才能以最小的改革成本達(dá)到改革目標(biāo)，優(yōu)化我國的行政執(zhí)法體制，完善基層管理體制、提升基層政府的社會治理能力。