農(nóng)民主體性建設(shè)：一個農(nóng)村人居環(huán)境整治參與的分析框架※

內(nèi)容提要：“利益-效能-信任”的分析視角下，基于對G市、Z市和H市的實地考察，研究發(fā)現(xiàn)，“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)-美麗經(jīng)濟發(fā)展-農(nóng)民收入提高”中的利益斷鏈和農(nóng)民參與公共事務(wù)權(quán)利保障中的治理失效，形塑了農(nóng)民人居環(huán)境整治參與不足的困境，而利益斷鏈、治理失效和社會轉(zhuǎn)型之下的信任式微相互作用與確認，使得農(nóng)民信念維系在低水平的利他性期望和制度化規(guī)則無法得到共同遵守之上，由此構(gòu)成農(nóng)民村治參與不足的內(nèi)生基礎(chǔ)。打破農(nóng)民關(guān)于村治參與行為和信念的低水平均衡、強化農(nóng)民主體性建設(shè)，需要以系統(tǒng)推進理念彌合利益斷鏈、以行政嵌入自治促進效能再生，同時以制度信任為起點推動信任重塑，實現(xiàn)利益、效能和信任的整體再塑造。

發(fā)揮農(nóng)民主體性是“三農(nóng)”政策施行和村治有效實現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。長期以來，由于國家社會治理能力有限，農(nóng)村基層社會治理高度依賴于基層組織動員下的農(nóng)民參與。農(nóng)民村治參與(1)“村治”是對“鄉(xiāng)村治理”的簡稱，由于治理常與統(tǒng)治、政府、參與等政治社會活動相聯(lián)系，本文沿用了“村治參與”這一概念，意指鄉(xiāng)村治理參與。，有利于通過發(fā)揮農(nóng)民主觀能動性等激發(fā)基層民眾治理效能，提高農(nóng)村公共品供給效率和供給水平。然而與其重要性不斷凸顯形成鮮明對比的是，農(nóng)民村治參與不足漸成常態(tài)。在美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)實踐中，農(nóng)民既不愿“出工出力”，也不愿“出錢配合”。進入農(nóng)村人居環(huán)境整治提升和深入推進鄉(xiāng)村建設(shè)的新時期，分析農(nóng)民缺位成因、探索治理之道，事關(guān)鄉(xiāng)村振興全面推進的大局。

農(nóng)民主體性建設(shè)意在強化其村治參與，關(guān)于農(nóng)民村治參與的動因，既有研究從經(jīng)濟利益和制度建設(shè)兩個方面進行了深入分析。經(jīng)濟利益決定了理性農(nóng)民的行為選擇，在農(nóng)民村治參與主要指向村域公共事務(wù)的情況下，村域公共事務(wù)的屬性構(gòu)成學(xué)者分析農(nóng)民村治參與缺位的重要出發(fā)點。王曉毅(2016)指出，村域公共事務(wù)是超出農(nóng)民個體與家庭范疇、對農(nóng)村居民產(chǎn)生影響的事務(wù)，其與村莊利益密切相關(guān)，因而需在社區(qū)層面達成治理共識。但在經(jīng)典的理性經(jīng)濟人假設(shè)下，農(nóng)民為了實現(xiàn)個人私利，都會在采取行動前進行利益和損失“算計”(吳理財，2004)，而公共事務(wù)收益的公共性與其成本投入的私人性之間的矛盾，決定了治理共識難以達成、集體行動必然破產(chǎn)。因此，如果沒有“看得見摸得著的利益”，農(nóng)民村治參與往往不足(黃家亮，2012)。

盡管利益激勵對農(nóng)民村治參與的作用廣受認同，但與文化傳統(tǒng)緊密相關(guān)的正式制度亦發(fā)揮著重要影響。對此，弗朗西斯·福山(2016)曾指出，理性經(jīng)濟人假設(shè)并不足以完全解釋個人行為動機，其在“百分之八十的情況下是對的”，而“另外百分之二十則與文化、習(xí)俗和道德觀密切相關(guān)”。作為文化傳統(tǒng)的正式表達，正式制度建構(gòu)深刻影響著農(nóng)民村治參與行為。實踐中，以財政支出能力增強為標(biāo)志，當(dāng)前國家基層治理能力顯著提升，農(nóng)民村治參與越來越呈現(xiàn)出一種體制性空間下的參與特點(羅鋒，2018)。在此空間內(nèi)，政府有意識、分步驟地向社會放權(quán)是社會力量參與基層治理的重要前提(唐有才和王天夫，2017)；體制機制不暢引發(fā)的群眾參與“權(quán)”“能”“位”的缺失，則是阻礙農(nóng)民村治參與的重要因素(蒲新微和衡元元，2021)。

綜合而言，利益激勵和制度賦能構(gòu)成學(xué)者研究農(nóng)民村治參與動機繼而保障農(nóng)民主體地位的重要維度。其中，經(jīng)濟利益決定了農(nóng)民村治參與行為選擇，而脫胎于文化傳統(tǒng)的正式制度，則形塑著農(nóng)民村治參與空間?！敖?jīng)濟利益-制度賦能”一定程度上解釋了農(nóng)民村治參與動機，但現(xiàn)有研究仍然存在深化空間：一方面，無論是利益抑或制度，其作用對象都在于個人，因此都有其內(nèi)化過程，信任在這一過程中扮演著關(guān)鍵角色，現(xiàn)有研究對此未能進行深入分析；另一方面，利益與文化、理性與感性并非總是對立和沖突的，這與當(dāng)前研究多數(shù)從一個獨立或二元對立視角分析經(jīng)濟利益和文化制度對個體行為的影響形成反差。那么，立足于農(nóng)民村治參與缺位的現(xiàn)實情境，經(jīng)濟利益和文化制度等外部條件在影響農(nóng)民行為選擇過程中如何實現(xiàn)內(nèi)化？農(nóng)民村治參與困境形成的內(nèi)生基礎(chǔ)為何？新時期鄉(xiāng)村建設(shè)實踐中，又應(yīng)如何強化農(nóng)民主體性建設(shè)？

本文以農(nóng)村人居環(huán)境整治為例，在利益激勵、制度賦能基礎(chǔ)上進一步引入信任要素以對上述問題作出回應(yīng)。當(dāng)前，農(nóng)村人居環(huán)境整治是鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵任務(wù)，也是農(nóng)村公共事務(wù)的重要內(nèi)容，對其中農(nóng)民參與動機的分析為理解利益和制度影響內(nèi)化提供了一個重要的實踐載體。文章經(jīng)驗材料來源于對江西G市、山東Z市和浙江H市的實地調(diào)查(基本情況見表1)，三地農(nóng)村人居環(huán)境整治水平逐步提高，“美麗經(jīng)濟”發(fā)展和“美麗鄉(xiāng)村”制度建設(shè)分別處于滯后到高水平的不同階段，其間農(nóng)民利益關(guān)系和治理效能不同程度內(nèi)化于農(nóng)民信任，并對村治參與產(chǎn)生差異化影響。對比農(nóng)民村治參與態(tài)度和行為，能夠為揭示利益、效能的影響及其內(nèi)化路徑提供啟示。余下部分首先建構(gòu)了農(nóng)民村治參與“利益-效能-信任”的分析框架，然后基于此分析農(nóng)村人居環(huán)境整治農(nóng)民參與不足的成因，并進一步回溯至農(nóng)民的信任基礎(chǔ)，最后從利益、效能和信任三個維度就強化農(nóng)民主體性建設(shè)提出思考，并對全文進行總結(jié)。

表1 調(diào)查地區(qū)自然地理和2020年經(jīng)濟社會發(fā)展基本情況

一、 農(nóng)民村治參與：“利益-效能-信任”的分析框架

1. 利益驅(qū)動：治理參與的意愿前提

作為社會生活的中心概念，利益在某種程度上“統(tǒng)治著人們的精神世界”(詹姆斯·科爾曼，1999)。在分析利益與行動之間的關(guān)系時，科爾曼指出，作為基本行動者的抽象個人的“自我”，包含客體自我和行動自我兩個方面：客體自我扮演著委托人的角色，或者感到滿意或者沒有這種感覺；而行動自我則類似于代理人，它服務(wù)于客體自我并努力使之感到滿意。與自我的二元分離相對應(yīng)，利益的定義亦具備雙重特征：對于客體自我而言，利益顯示對事件后果或控制資源的滿意度；對行動自我而言，利益是行動的驅(qū)動力，其表明獲取對于事件控制所必須的資源數(shù)量。

治理參與中的個人，客體自我的利益寓于治理行為的結(jié)果(2)一種觀點認為，表明客體自我滿意度的利益(客觀利益)可以為局外人所分辨，而且符合公民的切身利益，因此，國家干預(yù)存在合理性基礎(chǔ)。國家作為基層社會治理的主導(dǎo)力量，寓于治理結(jié)果之中的客觀利益更多體現(xiàn)為國家政策意圖。之中，行動自我則圍繞利益最大化，決定治理行為的實施內(nèi)容和方式。從這一角度看，農(nóng)民是否參與農(nóng)村人居環(huán)境整治，關(guān)鍵在于農(nóng)村人居環(huán)境整治結(jié)果是否能使客體自我感到滿意，同時行動自我能否為實現(xiàn)這一滿意采取行動。在一個一般自然人，即經(jīng)濟理性、智力正常且思維有局限性的分析前提下，農(nóng)村人居環(huán)境整治以其改善農(nóng)村生態(tài)、帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展和提高居民收入等的優(yōu)勢而契合多數(shù)人的訴求，農(nóng)民政策意圖滿意由此建構(gòu)。于是，農(nóng)民參與問題進一步回溯至行動自我為實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境整治政策意圖所需控制的資源數(shù)量是否足以達到使客體自我滿意的門檻水平，亦即，作為農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境整治動機的主觀利益的實現(xiàn)方式和實現(xiàn)水平，決定了農(nóng)民的參與行為選擇。其中，主觀利益的實現(xiàn)方式強調(diào)行為選擇的成本，而其實現(xiàn)水平則意指參與行為的實際收益。在經(jīng)濟層面上，農(nóng)村人居環(huán)境整治有利于通過“美麗鄉(xiāng)村”向“美麗經(jīng)濟”轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)農(nóng)民參與行動利益；蘊含其中但非自動達成的農(nóng)民收入增長則在增加資源控制數(shù)量的基礎(chǔ)上，進一步提高了農(nóng)民村治參與意愿。

2. 效能契合：治理參與的能力基礎(chǔ)

社會治理實踐中，治理效能被定義為個人治理行為擁有或可以擁有的對治理過程的影響(Campbell，1954)，在某種意義上，效能契合構(gòu)成制度賦能的應(yīng)有之義。關(guān)于治理效能和治理參與的關(guān)系，Ahn和Boyer(1986)的研究表明，治理效能和政治忠誠度，以及特定人群的有效參與密切相關(guān)，農(nóng)民對自己了解政治走向、參與政府決策和影響政策執(zhí)行的自我感知越強，其參與公共項目實施的主動性越高，由此進一步促進農(nóng)村社會發(fā)展；而以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高、農(nóng)村環(huán)境改善和農(nóng)民收入增長為代表，農(nóng)村發(fā)展反之也有利于治理效能增強?？紤]到國家治理如公共項目實施，意在提高地方公共物品供給水平，農(nóng)民高效能基礎(chǔ)之上的制度型參與，有利于通過促進農(nóng)村社區(qū)發(fā)展，進一步提高農(nóng)民效能水平，形成“效能-參與”互促的格局。

效能契合通過客體自我擴展，不斷強化認同，并進一步形塑行動自我的行為選擇。概言之，隨著對農(nóng)村環(huán)境治理過程影響的增大，客體自我在治理獲益期望下不斷拓展，當(dāng)客觀利益與治理利益結(jié)合為一體、即治理認同實現(xiàn)時，行動自我的治理參與便產(chǎn)生了。事實上，隨著國家治理現(xiàn)代化的邏輯建構(gòu)逐步由“權(quán)力本位”向“權(quán)利本位”轉(zhuǎn)移(夏志強，2020)，國家旨在維護公民權(quán)利之下，基層民眾治理效能不斷提高，客體自我利益與政府治理利益的結(jié)合也趨于緊密，基于此，公民治理參與能力日漸提升。在農(nóng)村人居環(huán)境整治中，保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)是整治工作開展的重要原則，也是提高農(nóng)民治理效能的基本方式。以此為抓手，農(nóng)民在整治過程中的話語權(quán)不斷增強、效能得到提升，在環(huán)境改善、“美麗經(jīng)濟”發(fā)展獲益期望驅(qū)動下，治理利益內(nèi)化于客觀利益加快實現(xiàn)，由此進一步推動了農(nóng)民農(nóng)村人居環(huán)境整治參與。

3. 信任粘合：“利益-效能”的內(nèi)生支持

“利益-效能”作為支撐農(nóng)民治理參與的兩個重要支點，二者互為表里、不可或缺：利益獲取強化了物質(zhì)激勵，而效能契合則通過權(quán)利保障增強了農(nóng)民主體性。然而盡管存在關(guān)聯(lián)，“利益-效能”并不天然地聯(lián)結(jié)在一起，基于單一動機的村治參與已然存在但在某種程度不可持續(xù)。為此，從人的社會屬性出發(fā)，發(fā)揮信任粘合的作用至為重要。以羅伯特·帕特南等的研究為代表，社會資本在促成合作與集體行動中的重要作用已被深刻揭示，作為社會資本的核心內(nèi)容，信任的作用亦由此凸顯。與一般意義上的相信不同，Deutsch(1958)認為，信任同時蘊含著一種對信任對象的心理期待，或者說“A相信B會做X中的X對A有利”。M?llering(2001)進一步指出，信任是一個包含期望、解釋與暫停三種要素的心理過程，其中期望是對他人的行為和意圖抱有積極期待的狀態(tài)，為了實現(xiàn)這一期望衍生出了解釋和暫停，解釋強調(diào)信任的理性選擇和感性基礎(chǔ)，暫停則囊括了用以彌補解釋不足的非知識機制?；谶@一釋義，信任糅合了物質(zhì)與精神，其內(nèi)核是個體心理狀態(tài)但指向為群體合作與行動，信任對利益和效能的粘合作用即在此意義上而建構(gòu)。

作為一種從屬于特定規(guī)則系統(tǒng)的社會關(guān)系(尼克拉斯·盧曼，2005)，信任必然隨著社會的發(fā)展而不斷豐富與交疊。在一個歷史維度上，農(nóng)民信任呈現(xiàn)出三種類別，并在變遷之中共同作用于村治參與。其中，人際信任主要針對周邊鄰里，在長期的交往互動中，相互之間熟悉感、親密感上升，由此內(nèi)生出一種對鄰里放棄機會主義行為的期待。在農(nóng)村人居環(huán)境整治過程中，他人放棄機會主義行為一方面能夠降低自身參與成本，另一方面也有利于增強公平感，繼而促進個體參與。權(quán)威信任主要對象為宗族耆老和村莊能人，宗族耆老以其倫理地位和生活經(jīng)驗在鄉(xiāng)村熟人社會產(chǎn)生重要影響，而村莊能人則憑借其個人能力和承諾可信為農(nóng)民所認可。作為國家和農(nóng)民的雙重代理人，宗族耆老和村莊能人能夠維護村民利益和影響政府行為的行動邏輯內(nèi)化于農(nóng)民權(quán)威信任之中，這就決定了其農(nóng)村人居環(huán)境整治動員的有效性。制度信任集中體現(xiàn)為農(nóng)民對政府及其工作人員的信任。流動性社會背景下，農(nóng)民越來越將自身利益置于社會正式規(guī)則之上，制度需求由此衍生。國家治理現(xiàn)代化“權(quán)利本位”的邏輯轉(zhuǎn)向契合了農(nóng)民這一需求，在長期的交往互動和有力的意識形態(tài)宣傳中，農(nóng)民制度信任逐步建立。依托于良好的制度建設(shè)，農(nóng)民村治參與過程中的利益矛盾得到調(diào)和，同時通過權(quán)利保障提升治理效能，農(nóng)民農(nóng)村人居環(huán)境整治參與得以推進。至此，本文分析框架得到建立(見圖1)。

圖1 農(nóng)民人居環(huán)境整治參與的“利益-效能-信任”分析框架

二、 利益斷鏈和治理失效：農(nóng)村人居環(huán)境整治參與的現(xiàn)實困境

1. “美麗經(jīng)濟”發(fā)展中的利益斷鏈

“美麗經(jīng)濟”發(fā)展意在通過農(nóng)村生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢與居民生態(tài)消費需求的良好對接，實現(xiàn)鄉(xiāng)村“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)化，并進一步落位于農(nóng)民收入增長，“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)-美麗經(jīng)濟發(fā)展-農(nóng)民收入提高”的利益鏈條得以建立。然而實踐中，“美麗經(jīng)濟”業(yè)態(tài)培育及利益分配機制不健全，造成了利益鏈條斷裂，并進一步影響到農(nóng)民農(nóng)村人居環(huán)境整治參與。

(1) “美麗鄉(xiāng)村”難以向“美麗經(jīng)濟”轉(zhuǎn)化。當(dāng)前，農(nóng)村人居環(huán)境整治以基建工程和運行機制建設(shè)為主，融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚處起步階段，“美麗鄉(xiāng)村”向“美麗經(jīng)濟”轉(zhuǎn)化的路徑通道未能打通。如G市“十四五”時期501個省定鄉(xiāng)村振興重點幫扶村中，163個被評定為紅色資源村、傳統(tǒng)古村落或旅游開發(fā)村，生態(tài)環(huán)境稟賦較好。然而，這一生態(tài)優(yōu)勢并未轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。2020年，G市省定幫扶村平均集體經(jīng)濟收入為15.60萬元，相比之下，紅色資源村、傳統(tǒng)古村落或旅游開發(fā)村為15.39萬元，集體經(jīng)濟收入差距較小。在村莊發(fā)展基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)條件相似的情況下，“美麗鄉(xiāng)村”資源優(yōu)勢的市場價值未能顯現(xiàn)。問題的產(chǎn)生與農(nóng)村傳統(tǒng)發(fā)展方式的路徑依賴密切相關(guān)。長期以來，中國小農(nóng)秉持著自給自足的生活方式，他們善于通過精耕細作從環(huán)境中直接索取生存資源(費孝通，2008)，由于抗風(fēng)險能力較弱，其市場參與程度和創(chuàng)新意愿總體較低。自給自足、地盡其利的傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)觀念及生產(chǎn)方式極大阻礙了農(nóng)村生態(tài)產(chǎn)業(yè)培育，并進一步影響到“美麗經(jīng)濟”發(fā)展。因此，“美麗鄉(xiāng)村”的建設(shè)過程實質(zhì)上是打破傳統(tǒng)路徑依賴、培育和發(fā)展“美麗經(jīng)濟”并進一步實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟增長動能轉(zhuǎn)換的過程。

(2) 利益聯(lián)結(jié)失衡使村域經(jīng)濟增長難以落位于農(nóng)民收入提高。個體小農(nóng)由于資源和能力有限，難以在與市場的對話中占據(jù)有利地位，為此，通過農(nóng)民專業(yè)合作社等聯(lián)合起來十分必要。然而，合作社的組建因其“不可分的、普遍性的利益”而具備典型的公共物品屬性，均質(zhì)小農(nóng)面臨集體行動的困境，此時，擁有相對資源稟賦優(yōu)勢的村莊能人領(lǐng)辦十分必要，這也內(nèi)在決定了合作社治理的不規(guī)范性(李文杰和胡霞，2021)。Valentinov(2004)指出，經(jīng)典意義上的合作社被認為是一個通過合作治理滿足成員需求而非為投資者創(chuàng)造利潤的獨特的經(jīng)濟組織，合作治理的實現(xiàn)，高度依賴于合作社成員的社會資本及其資源稟賦的對稱性，否則易于向市場治理或等級治理轉(zhuǎn)變，治理目標(biāo)也由此異化為利潤追逐或職業(yè)回報。

在“美麗經(jīng)濟”發(fā)展過程中，村莊能人領(lǐng)辦及其主導(dǎo)治理下的農(nóng)民專業(yè)合作社是聯(lián)結(jié)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和普通小農(nóng)，并集中土地等資源以實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營的關(guān)鍵主體，但其建立和治理過程中對村莊能人的高度依賴易使能人帶動異化為能人依附，并進一步使集體經(jīng)濟蛻變?yōu)椤案刹拷?jīng)濟”，村域經(jīng)濟增長難以落位于農(nóng)民收入提高。具體而言，合作社發(fā)展初期，效率提高以壯大集體經(jīng)濟規(guī)模成為政府、村級組織和農(nóng)民的共同期待，二者的疊加催生了農(nóng)民專業(yè)合作社的公司化發(fā)展模式。在這一模式下，農(nóng)民依賴于合作社以取得市場資源，合作社發(fā)展則依附于村莊能人經(jīng)濟資源、社會資本和企業(yè)家才能，于是對村莊能人的激勵至關(guān)重要。為此，區(qū)別對待集團成員、實施“有選擇性的激勵”受到廣泛認同。由于合作社規(guī)章制定能人主導(dǎo)，用于額外獎勵和合作社運行的集體經(jīng)濟收益比例持續(xù)提升，而村民分紅比例則不斷減少，集體經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)民收入提升的帶動作用弱化勢必影響到農(nóng)民農(nóng)村人居環(huán)境整治參與的可持續(xù)性。

2. 農(nóng)民權(quán)利保障中的治理失效

效能契合依賴于權(quán)利保障機制建設(shè)。在農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中，保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)是發(fā)揮農(nóng)民主體性的重要內(nèi)容。但實踐中，體制機制亟待完善和農(nóng)民個體能力不足弱化了農(nóng)民治理效能，并進一步降低了農(nóng)民村治參與水平。

(1) 村民自治體制空轉(zhuǎn)。村民自治是1980年代以來，中國基層民主的重要實踐形式。然而稅費改革后，農(nóng)村基層行政性事務(wù)增加、合村并組運動推進以致行政村范圍擴大，尤其是村財鄉(xiāng)管和村級干部行政化，使得村民自治越來越向干部治村和行政化治理轉(zhuǎn)變。由于農(nóng)民難以依托村級組織表達訴求并采取行動，其在農(nóng)村人居環(huán)境整治等村域公共事務(wù)中發(fā)揮的作用十分有限，由此引發(fā)的效能弱化進一步降低了其參與水平。如2021年初，G市Y村拆除空心房運動大力推進，部分村民由于仍養(yǎng)殖黃牛因而拒絕拆除牛圈等必要設(shè)施。然而盡管其向“拆房”工作隊一再提出自身訴求，最后房屋仍被拆除。有關(guān)村民十分無奈，認為“政府想要做的事，基本不會和老百姓商量，也當(dāng)然不會受到我們的影響”。當(dāng)問及為何不向村委會反映時，村民表示民主選舉在本村從未真正實行過，“自2000年以來一共有過3位村主任，都由上級政府指定，普通老百姓說不上話”，而與此同時，“大概在2016年以后，村主任工資水平大幅提高，原來是每月發(fā)放300元補貼，現(xiàn)在據(jù)說一個月工資就已達到3000多元，都由上級政府發(fā)放”。因此，“村委會的職能主要是傳達上級通知、協(xié)助政府推行各項政策，反映村民意見建議很少”。

(2) 民主參與機制不暢。合村并組之后，行政村規(guī)模較大，加之流動性社會背景下青壯年勞動力多外出務(wù)工，村民大會和村民代表大會召開較為困難，農(nóng)民民主參與缺乏制度化平臺、流程和方式。作為替代，戶主會議在實踐中廣泛興起，其為村民表達偏好、交流信息、協(xié)商并決定公共項目申請及其配套籌資方式等提供了渠道，同時為村民監(jiān)督聯(lián)合提供了平臺(譚秋成，2019)。但在制度化過程中，由于功能定位和議程設(shè)置偏差，部分地區(qū)戶主會議流于形式而對保障村民權(quán)利發(fā)揮的作用有限。在農(nóng)村人居環(huán)境整治推進過程中，為了改變村民不了解、不參與和表達難的局面，2018年底，H市C縣全面推廣戶主會議制度，推動村級組織述職并接受戶主評議。但在實施過程中，村干部述職并接受評議環(huán)節(jié)未能得到充分重視，村民協(xié)商議題設(shè)定和表決等則未能出現(xiàn)在會議流程，戶主會議推行效果大打折扣。

民主參與機制不暢進一步助推了農(nóng)村人居環(huán)境整治項目制政策執(zhí)行方式的形成，后者以其制度化排斥民主參與的屬性，最終造成了農(nóng)民的低水平村治參與。田孟(2019)基于農(nóng)村公共品供給決策方式集中與民主的二分，以及投入上的制度內(nèi)投入與否，將村級公共品供給模式分為四種類型，其中制度內(nèi)集中供給即為項目制的供給模式。農(nóng)村人居環(huán)境整治項目實施過程中，公共財政承擔(dān)了垃圾處理站、污水管網(wǎng)等設(shè)施建設(shè)運維投入的主要部分，但同時村民一事一議民主參與機制在制度上被繞開或虛化，由于農(nóng)民參與、表達和監(jiān)督權(quán)利無從實現(xiàn)，其治理效能顯著降低。

圖2 經(jīng)濟利益、治理效能和信任粘合下的農(nóng)民村治參與行為

(3) 農(nóng)民個體能力不足。在農(nóng)村人居環(huán)境整治過程中，個體能力不足阻礙了治理效能轉(zhuǎn)化，這集中體現(xiàn)在知識素養(yǎng)偏低以致農(nóng)村人居環(huán)境整治間接效益難以被發(fā)現(xiàn)等方面。如2021年初G市Y村空心房拆除過程中，部分農(nóng)戶盡管已建有衛(wèi)生廁所，但仍反對將原先簡易廁所拆除，理由是拆除并無實質(zhì)性用處。顯然，這一觀點未意識到農(nóng)村簡易廁所產(chǎn)生的環(huán)境污染，以及其所帶來的蚊蟲蔓延和疾病風(fēng)險提高等危害，而這又與農(nóng)民的知識素養(yǎng)相關(guān)聯(lián)。與此同時，隨著數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的穩(wěn)步推進，多數(shù)村莊都建立了村務(wù)公開交流群，農(nóng)民亦可借此提出意見建議，但其智能設(shè)備使用能力不足在一定程度上影響了相關(guān)權(quán)利實現(xiàn)。此外，農(nóng)民參與能力不足客觀上也和治理參與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)，而后者更依賴于規(guī)則或制度建設(shè)。如在農(nóng)村垃圾分類工作中，H市某基層干部曾說到：“現(xiàn)在通行的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)太復(fù)雜，可回收垃圾、有害垃圾、廚余垃圾、其它垃圾等，我們有時候都搞不清楚，村里的老人和小孩更難以區(qū)分?！睘榱私档屠诸惣夹g(shù)難度，H市全面推廣二次分類法，即由農(nóng)民進行干濕初次分類，保潔員收集之后再進行二次分類，由此，垃圾分類效果顯著提升。

三、 信任式微：農(nóng)村人居環(huán)境整治參與不足的內(nèi)生基礎(chǔ)

經(jīng)濟利益、治理效能和個體信任的不同連結(jié)作用方式催生了差異化的農(nóng)民村治參與行為。如圖2所示，經(jīng)濟利益和治理效能通過利益聯(lián)結(jié)機制和權(quán)利保障機制內(nèi)化于農(nóng)民信任(路徑2-1)，最終形成忠實型參與行為(路徑2-2)。忠實型參與是一種建立在利益追求和效能發(fā)揮良好兼容基礎(chǔ)上的忠誠而可靠的參與行為。就其實現(xiàn)過程而言，經(jīng)濟利益和治理效能不可或缺：經(jīng)濟利益激勵同時約束著農(nóng)民權(quán)利行使，缺乏利益約束而單一由效能驅(qū)動，容易陷入一種濫用自身權(quán)利而缺乏服從的民粹型參與模式(路徑3)；治理效能則強化了利益追求過程中的目標(biāo)認同，由此減少強工具主義引發(fā)的道德風(fēng)險和逆向選擇問題，缺乏效能而單一由利益驅(qū)動，容易陷入一種逐利型參與模式(路徑1)。因此，信任作為農(nóng)民公共事務(wù)參與最直接也是最內(nèi)在的因素(黃家亮，2012)，以經(jīng)濟利益和治理效能為代表的外部條件，只有在信任粘合下內(nèi)化于農(nóng)民行為信念，才能最終作用于其積極而可持續(xù)的村治參與行為。

農(nóng)村人居環(huán)境整治的長效發(fā)展離不開農(nóng)民的忠實型參與，而忠實型參與的生成則與農(nóng)民信任密切相關(guān)，后者以對信任對象的期望為底色、在將經(jīng)濟利益追求及治理效能發(fā)揮內(nèi)化為一種利他性信念的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)利益與效能的相互支撐，避免農(nóng)民村治參與走向逐利型或民粹型參與模式。然而社會轉(zhuǎn)型之下，由“利益斷鏈-治理失效”所確認的信任式微，以及三者間的相互作用，建構(gòu)了農(nóng)民村治參與不足的內(nèi)生基礎(chǔ)。

1. 人際信任式微引發(fā)機會主義行為

人際信任是“個體對交往對方合作性動機與行為、行為與角色規(guī)范之間出現(xiàn)因果連帶的可靠性預(yù)期”(楊宜音，1999)。在馬克斯·韋伯(2003)看來，中國人的信任是一種典型的人格主義信任，其高度依賴于地方性規(guī)范下信任雙方的直接互動以及相互之間熟悉感和親密感的上升。改革開放后，鄉(xiāng)村社會流動性的增加使得村民之間人際信任的構(gòu)建基礎(chǔ)發(fā)生動搖，人際信任式微難以逆轉(zhuǎn)。一方面，社會生產(chǎn)力水平不斷提高，農(nóng)民之間互惠互助的必要性下降，加之農(nóng)民離村成為常態(tài)，村民人際互動的頻率減少、深度變淺，熟悉感和親密感也由此降低。另一方面，市場性的輸入深刻改變著農(nóng)民的價值觀念和鄉(xiāng)村地方性共識，傳統(tǒng)重義輕利和互惠倫理等規(guī)范不斷解體，取而代之的是個體經(jīng)濟理性。因此，人們對周邊鄰居的善意期待降低，他們相信后者由于缺少人情“羈絆”和規(guī)范約束而傾向于“搭便車”，在公共事務(wù)處理中不愿投入而“坐享其成”。當(dāng)農(nóng)民的這一預(yù)期形成后，其更加專注于自身和家庭短期利益獲取，并采取機會主義行為，最終導(dǎo)致特色農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)等的破產(chǎn)。如脫貧攻堅期間， G市Y村茶油產(chǎn)業(yè)在當(dāng)?shù)仡H負盛名，但在其發(fā)展過程中，有村民表示：“前些年茶油很好賣，價格一度達到75元/斤。后來為了盡可能提高產(chǎn)量，有些人在茶樹結(jié)果時噴灑一種農(nóng)藥，據(jù)說能讓茶油籽更加飽滿，但肯定不如原生態(tài)的好?！笔懿栌推焚|(zhì)下降且品牌建設(shè)滯后等的影響，近兩年，Y村茶油價格一路下行至55元/斤，并且滯銷嚴重。

2. 權(quán)威信任消散推高政策動員成本

傳統(tǒng)時期鄉(xiāng)村權(quán)威人物以宗族耆老為主，其多以德高望重、公平公正等獲得村民信賴。由于權(quán)威取得依靠村內(nèi)輿論，因此宗族耆老樂于遵守鄉(xiāng)村規(guī)范并致力于維護村民利益，村民亦在此過程中實現(xiàn)利益聯(lián)結(jié)和效能提升，并進一步形成權(quán)威信任。社會變遷之下，隨著個體追求的價值標(biāo)準(zhǔn)逐步由道德聲望轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟能力，鄉(xiāng)村權(quán)威信任載體亦發(fā)生著由宗族耆老向經(jīng)濟能人和村組干部的轉(zhuǎn)換。由于權(quán)威的維系依賴于經(jīng)濟能力和干部身份，而市場經(jīng)濟和自治空轉(zhuǎn)背景下經(jīng)濟能力和干部身份又取決于自身財富和政府授予，因此鄉(xiāng)村權(quán)威人物的行動邏輯在于追求個人利益最大化和對上負責(zé)，這就導(dǎo)致了村民對其利他性期待降低，權(quán)威信任更多建立在村莊能人的高履約能力上而工具性色彩凸顯、信任厚度變薄。能人主導(dǎo)下村民對參與集體經(jīng)濟發(fā)展的熱情消減，同時對通過村級組織及其干部影響政策過程的期待流失，而這一預(yù)期與利益聯(lián)結(jié)機制失衡和權(quán)利保障機制失效相互確認，最終引發(fā)了村民對村級組織動員的消極回應(yīng)和對村莊公共事務(wù)的對抗性參與。如2018年初，G市Y村飲水工程深入推進，對于村干部上門拍攝水龍頭照片，部分村民予以拒絕，“這是我自己從后山上挖井并鋪設(shè)管道引過來的水，他們拍照肯定是用于套取上級政府補貼，這些補貼也到不了我們身上?！?/p>

權(quán)威信任消散致使村組干部政策動員更加依賴于高物質(zhì)激勵，諸如村莊公共區(qū)域清潔等只能雇傭村民進行。這一需求與脫貧攻堅任務(wù)相結(jié)合，促使部分地區(qū)在鄉(xiāng)村保潔員之外另設(shè)公共清潔崗。以G市Y村為例，公共清潔崗的主要任務(wù)是每月定期以及在上級檢查時對村莊主要道路進行清掃，人數(shù)不定且以無業(yè)和具備勞動能力的建檔立卡貧困婦女為主，工資500～600元/月。訴諸于物質(zhì)激勵的政策動員方式一定程度上推高了農(nóng)村人居環(huán)境整治政策實施成本，而這一方式的不可持續(xù)又進一步降低了農(nóng)民信任水平。

3. 制度信任缺位致使“公共信號”缺失

工業(yè)社會發(fā)展是一場遠離高度個性化關(guān)系的運動，其指向為更大、更多樣和更加抽象及非人格化的集團(M?llering，2001)。在此過程中，關(guān)系讓位于規(guī)則，注重制度角色的技能掌握型信任至關(guān)重要(Barber，1983)，后者以制度化規(guī)則為載體，為社會成員行動提供了一個共有的認知體系。阿夫納·格雷夫(2008)將這一提供共有認知體系的制度化規(guī)則稱為“公共信號”，由于其匯集了所有行動者的私有知識和信息，因此個體決策者基于“公共信號”而產(chǎn)生的對他人行為的預(yù)期，能夠被基于自身私有信息決策發(fā)現(xiàn)其最優(yōu)的行為所確認，制度信任由此產(chǎn)生。傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會中，互惠規(guī)范等地方性知識扮演了“公共信號”的角色，社會變遷之下，地方性知識不斷瓦解，正式制度輸入成為重塑“公共信號”的必要措施。然而對傳統(tǒng)規(guī)范的依戀和由此形成的路徑依賴，以及正式規(guī)則運用的高昂成本，使得農(nóng)民對通過法律手段維護自身權(quán)益的意愿不高。與此同時，由于中央與地方政府之間存在信息不對稱，后者在懲罰承諾失信的政策環(huán)境及利用政策套利的行為動機下，易于違背中央政策意圖而扭曲執(zhí)行農(nóng)村政策(譚秋成，2012)。路徑依賴和農(nóng)村政策扭曲進一步導(dǎo)致農(nóng)民制度信任難以形成，制度規(guī)則無法得到共同遵守的信念預(yù)示著轉(zhuǎn)型時期鄉(xiāng)村“公共信號”的缺失。在此背景下，農(nóng)村人居環(huán)境整治中的利益聯(lián)結(jié)和權(quán)利保障注定無法內(nèi)化于農(nóng)民的村治參與行為信念中，其消極回應(yīng)及冷漠參與也就由此產(chǎn)生了。

四、 農(nóng)民主體性建設(shè)：利益、效能和信任的整體塑造

1. 利益彌合：系統(tǒng)推進與回歸初衷

提高農(nóng)民村治參與意愿關(guān)鍵在于彌合“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)-美麗經(jīng)濟發(fā)展-農(nóng)民收入提高”中的利益斷鏈，這就要求樹立系統(tǒng)推進理念，同時回歸“美麗經(jīng)濟”發(fā)展初衷。系統(tǒng)推進旨在促進“美麗經(jīng)濟”培育，做強村域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。就此而言，一村之內(nèi)不應(yīng)過于強調(diào)村莊產(chǎn)業(yè)的多樣化，而更應(yīng)注重其規(guī)?；推放苹l(fā)展，在做強優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上延伸產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)增收渠道多樣化；相反，單純的產(chǎn)業(yè)多樣化分散了產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源，這在發(fā)展基礎(chǔ)本就薄弱的農(nóng)村地區(qū)無疑降低了新型業(yè)態(tài)培育的有效性。事實上，流動性社會背景下，以村莊人力資本為代表，資源流失進一步削弱了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展動能，為此，連村成片以整合片區(qū)優(yōu)勢資源、促進“美麗經(jīng)濟”發(fā)展十分必要。地處魯中的Z市由于自然區(qū)位條件并不優(yōu)越，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。截至2021年底，Z市2811個行政村中，約23.1%人口在500人以下。村小、人少使得單個村莊資源要素和人力資本十分有限，為此，從2017年開始，Z市積極探索優(yōu)秀黨組織書記跨村任職，以聯(lián)村黨建促進土地、資金、人才等資源要素整合共享的工作方式。實踐中，通過村村聯(lián)建等多樣化模式，Z市推動了一批鄉(xiāng)村旅游、特色種養(yǎng)項目的落地，“美麗經(jīng)濟”發(fā)展取得了初步成效。

回歸初衷意在使“美麗經(jīng)濟”發(fā)展落位于農(nóng)民收入提高。集體資源是農(nóng)村地區(qū)“美麗經(jīng)濟”發(fā)展的最重要依托，其農(nóng)民所有的屬性決定了“美麗經(jīng)濟”發(fā)展必須落位于農(nóng)民收入提高。在能人主導(dǎo)合作社而合作社連接小農(nóng)戶與大市場、并進一步促進“美麗經(jīng)濟”發(fā)展的情況下，實現(xiàn)合作社的有效治理以平衡村莊能人與村民之間的利益至關(guān)重要。為此，需要完善治理架構(gòu)、壓縮自由裁量空間，約束村莊能人利用主導(dǎo)地位采取機會主義行為。該方面，Z市ZHY村的經(jīng)驗值得借鑒。ZHY村是Z市較早發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的村莊之一。2012年，村支書ZDB外出務(wù)工返鄉(xiāng)后，捕捉到了生態(tài)旅游的良好發(fā)展前景，遂帶領(lǐng)村民發(fā)展民宿、觀光等“美麗經(jīng)濟”新業(yè)態(tài)。為了維系經(jīng)濟發(fā)展動能、提高農(nóng)民收入水平，ZHY村在著力促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，也十分重視村莊治理結(jié)構(gòu)完善。經(jīng)過長期探索，該村形成了村兩委和旅游公司相互支持與約束的治理架構(gòu)。在村兩委之外，成立旅游開發(fā)公司，并將集體資產(chǎn)折股量化交由公司統(tǒng)一經(jīng)營，股份形式包括山林股、果園股、人頭股、集體股和宅基地股，由有威望的村民組成評估小組評估股份，股份可以繼承。公司在村兩委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，并形成總經(jīng)理服從董事會、董事會服從村兩委、村兩委受村民和村黨員制約的治理鏈條，后者在工作受阻時有權(quán)罷免前者，但由于董事會成員按股權(quán)多少依次擔(dān)任，因此村兩委罷免董事會成員是例外。企業(yè)家才能不另占股份，且隨著公司經(jīng)營規(guī)模的擴大，ZHY村近年逐步引進了專業(yè)管理團隊，有利于擺脫能人依附而實現(xiàn)規(guī)則化治理轉(zhuǎn)型。

2. 效能再生：行政嵌入自治

在農(nóng)村公共事務(wù)治理中，民主決策對于降低政策執(zhí)行成本至關(guān)重要。一方面，村莊小微型公共物品供給與農(nóng)民需求密切相關(guān)，而后者作為私人信息難以為政府所獲取，民主決策緩解了信息不對稱，降低了信息獲取成本。另一方面，農(nóng)村項目執(zhí)行往往事涉土地等集體資源，民主決策有利于通過村民協(xié)商調(diào)和利益矛盾，降低政策執(zhí)行阻力。因此，在公共政策執(zhí)行中發(fā)揮民主決策的效用、推進行政嵌入自治，有利于促進治理效能再生和降低政策執(zhí)行成本。農(nóng)村人居環(huán)境整治作為一項公共事業(yè)，政府是責(zé)任主體，主要體現(xiàn)在整治方案制定和財政投入方面；實施過程中，需要搭建平臺充分發(fā)揮村民自治效能，在涉及村域的具體事項推進上尊重農(nóng)民決策意見。考慮到農(nóng)村人居環(huán)境整治同時是一項村域公共事務(wù)以及具備農(nóng)民私人屬性，加之避免使民主決策陷入權(quán)利義務(wù)不對等的困局，村莊配套投入十分必要，其不僅能夠進一步降低財政負擔(dān)，更有利于強化村級組織與村民的責(zé)任意識，發(fā)揮農(nóng)村基層治理民主的民生績效(田孟，2019)。

H市“美麗鄉(xiāng)村精品村”建設(shè)是農(nóng)村人居環(huán)境整治行政嵌入自治的典型。2017年以前，H市“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)按每村300萬元的標(biāo)準(zhǔn)由政府統(tǒng)籌推進，政府包攬的方式在快速增加財政負擔(dān)的同時，也損害了各村參與的積極性。為此，2018年以來，H市著力推進“美麗鄉(xiāng)村精品村”建設(shè)，并同步制定了競爭性遴選的創(chuàng)建辦法，將之前村莊等額創(chuàng)建變更為差額創(chuàng)建。具體流程為以縣為單位每年確定5～6個“美麗鄉(xiāng)村精品村”名額，政府投入啟動資金500萬元，在此基礎(chǔ)上，由各村通過村民大會表決提出申請，要求申請村以鄉(xiāng)賢捐資、村民投工投勞等方式至少配套投入資金500萬元，并形成詳細的包含投入和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營與維護等內(nèi)容的申請方案。之后，組織各申請村舉行答辯，并邀請工程公司代表等組成評審小組進行評審，最終確定“美麗鄉(xiāng)村精品村”建設(shè)名單?！懊利愢l(xiāng)村精品村”創(chuàng)建過程中，普通村民發(fā)揮著至關(guān)重要的作用：其一，村民對申請與否具有直接表決權(quán)；其二，村民投工投勞是配套投入的重要組成部分，直接決定了申請方案的可行性；其三，基礎(chǔ)設(shè)施建成之后的有效管理與維護和農(nóng)民參與密切相關(guān)。由于“美麗鄉(xiāng)村精品村”建設(shè)事關(guān)農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、與其利益息息相關(guān)，同時農(nóng)民治理效能得到有效提升，H市農(nóng)民村治參與主動性較高。

3. 信任重塑：以制度信任為起點

轉(zhuǎn)型時期，鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)地方性規(guī)范持續(xù)弱化而正式規(guī)則的作用不斷凸顯，由此，強化制度建設(shè)、以制度信任為起點重建農(nóng)民行動的“公共信號”至關(guān)重要。在此基礎(chǔ)上，進一步增強人際信任和權(quán)威信任，以重塑農(nóng)民信任體系。在一個“國家-農(nóng)民”互動的視角下，制度信任亦即政府信任，其指農(nóng)民對政府的特定支持。Easton(1965)認為，制度信任主要包含過程和輸出兩種影響因素，過程因素關(guān)注決策如何制定和組織實施，輸出因素則關(guān)注經(jīng)典意義上的“誰得到了什么”。從過程上看，應(yīng)著力推進農(nóng)民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治體制機制建設(shè)，尤其注重通過民主決策打通政策落地“最后一公里”。從輸出上看，農(nóng)村人居環(huán)境整治的出發(fā)點和落腳點都在于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境、助力農(nóng)民收入提高。因此，制度信任建構(gòu)與行政嵌入自治下的效能再生及回歸初衷下的利益彌合緊密相關(guān)。進一步地，Nooteboom(2007)認為，信任作為一種可靠性主要來源于制度威懾和價值認同，由于前者涉及高昂的懲罰實施成本，因此增強制度的價值認同十分必要。這就要求制度建設(shè)契合社會規(guī)范，同時在長期的制度實踐中注重法律制度的信譽基礎(chǔ)，實踐中可對傳統(tǒng)規(guī)約進行現(xiàn)代化改造，加強正式規(guī)則輸入以及通過簡易程序降低法律等的運用成本，將遵守正式規(guī)則內(nèi)化于農(nóng)民行為信念之中。

以制度信任為起點，發(fā)揮其工具性價值，將制度信任進一步延伸到人際信任和權(quán)威信任。一方面，與對制度的信任不同，制度信任的工具性價值強調(diào)基于制度的信任，制度在其中發(fā)揮媒介作用，這在一定程度上與其“公共信號”的角色相契合，因此需要著力拓展正式制度的運用范圍。另一方面，基于對制度能夠有效約束村莊能人行為的信任，農(nóng)民關(guān)于村莊能人遵守規(guī)則、農(nóng)村人居環(huán)境整治中的利益聯(lián)結(jié)機制和權(quán)利保障機制能夠有效實施的預(yù)期才能進一步建立，并由此影響其村治參與行為。從這一角度看，正式規(guī)則的有效介入以幫助增強農(nóng)民話語權(quán)，同時推動該行為理念被農(nóng)民所認同，是發(fā)揮制度信任帶動權(quán)威信任工具性作用的重要途徑。

五、 結(jié) 語

作為現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理的中心任務(wù)之一，農(nóng)村人居環(huán)境整治為理解鄉(xiāng)村治理過程中農(nóng)民的行為信念及選擇提供了一個實踐樣本，在鄉(xiāng)村治理的發(fā)生場域兼具物質(zhì)與精神、身處其中的行為個體糅合理性與感性，以及外部環(huán)境內(nèi)化存在一定作用路徑的理論預(yù)設(shè)下，農(nóng)村人居環(huán)境整治參與的利益、效能和信任分析，為從一般意義上理解農(nóng)民治理參與和強化農(nóng)民主體性建設(shè)提供了有益啟示。進一步地，農(nóng)民主體性建設(shè)是一個實現(xiàn)而非保障的過程，無論是利益聯(lián)結(jié)、權(quán)利保障，都要內(nèi)化于農(nóng)民的行為信念，并且只有在利他性信念形成時，農(nóng)民的忠實型村治參與才能形成，并最終達成關(guān)于利他性信念和治理參與行為的均衡結(jié)果。相比之下，保障在一開始就將農(nóng)民主體性建設(shè)視為一個被動進行的過程，因而易于忽略農(nóng)民主觀能動性的發(fā)揮，由此陷入農(nóng)民缺位的困境。由于忠實型參與事涉市場規(guī)律、制度建設(shè)和農(nóng)民參與能力培養(yǎng)，因此，農(nóng)民主體性建設(shè)是一個循序漸進的長期過程。