民事支持起訴和解機制探析

王立德　張兆玉

摘 要：支持起訴是檢察機關(guān)服務(wù)保障和諧社會建設(shè)、維護(hù)特殊群體合法權(quán)益的特有方式，積極探索以和解方式調(diào)處矛盾糾紛的方法，可以將矛盾糾紛化解在最初階段。在支持起訴和解工作中探索實行向被申請人發(fā)送《督促履行義務(wù)建議書》，同時在立法層面賦予檢察機關(guān)主持調(diào)解下和解協(xié)議的強制執(zhí)行效力，可以督促債務(wù)人自覺履行義務(wù)，增強檢察機關(guān)支持起訴和解工作的公信力，切實發(fā)揮“能動履職”、推動訴源治理的積極作用。

關(guān)鍵詞：支持起訴和解 強制執(zhí)行力 督促履行義務(wù)建議書

支持起訴作為檢察機關(guān)服務(wù)保障特殊群體的特有制度，對于扶弱救困、化解矛盾起著重要作用。自1982年《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》對支持起訴作出規(guī)定后，檢察機關(guān)在服務(wù)保障特殊群體方面不斷探索。對于支持起訴和解工作，最高檢《民事檢察部門支持起訴工作指引》第14條、第17條作出了規(guī)定，但對于具體的和解方式、流程內(nèi)容不明確，尤其對當(dāng)事人之間達(dá)成的和解協(xié)議缺乏司法效力保障。本文擬在分析民事支持起訴和解機制的現(xiàn)實價值與困境的基礎(chǔ)上，探析完善民事支持起訴和解工作方式。

一、民事支持起訴和解的現(xiàn)實價值

（一）有利于及時定紛止?fàn)?，化解矛盾糾紛

檢察機關(guān)支持起訴工作，突破了事后監(jiān)督的理念，將工作提至當(dāng)事人向人民法院提起訴訟前，解決支持起訴的對象因經(jīng)濟能力、行為能力、知識儲備等方面欠缺導(dǎo)致的訴訟行為能力不足問題，進(jìn)一步滲透了民事實體內(nèi)容。針對當(dāng)事人的矛盾糾紛處于初級階段的特點，檢察機關(guān)在查清案件基本事實的情況下，積極運用調(diào)解方式，對當(dāng)事人之間的權(quán)責(zé)分配主動介入、積極引導(dǎo)，促成當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議、自覺履行義務(wù)，在源頭上實質(zhì)性化解糾紛，避免當(dāng)事人訴累，節(jié)約司法資源，是“楓橋經(jīng)驗”在檢察環(huán)節(jié)的有力體現(xiàn)。

（二）有利于拓展檢察監(jiān)督渠道，促進(jìn)社會治理現(xiàn)代化

“四大檢察”融合發(fā)展和檢察一體發(fā)展，積極促進(jìn)社會治理現(xiàn)代化，是檢察機關(guān)肩負(fù)的職責(zé)使命。通過支持起訴和解工作，不僅解決個案當(dāng)事人之間的矛盾糾紛，更能發(fā)現(xiàn)個案背后存在的其他問題，如行政機關(guān)監(jiān)管不到位、個案折射出的社會公益受到損害等。對于這些問題線索，民事檢察部門可及時與行政檢察部門、公益訴訟檢察部門對接，移送相關(guān)案件線索，有力拓展檢察監(jiān)督的案件來源和范圍，提升檢察機關(guān)多元化解矛盾糾紛和參與社會治理的能力，也是檢察機關(guān)從訴訟領(lǐng)域監(jiān)督向社會治理現(xiàn)代化延伸的有效舉措。

（三）有利于完善民事法律制度體系，實現(xiàn)司法資源的對接整合

新中國成立后，民事檢察工作經(jīng)歷1988年至2000年的探索起步、2001年至2010年的發(fā)展完善，以及2010年至今的穩(wěn)步發(fā)展，但在支持起訴和解以至民事檢察和解領(lǐng)域，沒有形成完整的體系。探索民事支持起訴和解機制，尤其是檢察機關(guān)主持調(diào)解下當(dāng)事人之間達(dá)成的和解協(xié)議的強制執(zhí)行效力，推動檢察和解與強制執(zhí)行的有序銜接，有利于進(jìn)一步推動民事法律制度建設(shè)，實現(xiàn)檢察力量、審判力量以及社會組織力量在調(diào)處矛盾糾紛中的資源對接和整合。

二、民事支持起訴和解的現(xiàn)實困境

（一）立法制度不完善

民事訴訟法及其司法解釋未對民事支持起訴和解制度作出具體規(guī)定，《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》（高檢發(fā)釋字〔2021〕1號）第51條規(guī)定系對當(dāng)事人申請監(jiān)督的案件進(jìn)行和解的規(guī)定，但未規(guī)定和解的案件范圍、啟動程序、救濟措施。對于支持起訴環(huán)節(jié)的檢察和解更沒有規(guī)定。最高檢出臺的《民事檢察部門支持起訴工作指引》第6條規(guī)定“人民檢察院辦理支持起訴案件，應(yīng)當(dāng)積極運用多元化解糾紛機制，做好當(dāng)事人的矛盾糾紛化解工作?！痹撘?guī)定也較為籠統(tǒng)，缺乏具體操作規(guī)程。制度的不完善，容易導(dǎo)致支持起訴和解工作的不規(guī)范和隨意性，各地實際工作中也會產(chǎn)生標(biāo)準(zhǔn)不一、程序不同的現(xiàn)象。

（二）和解協(xié)議司法效力缺乏

公證法第37條、仲裁法第62條、民事訴訟法第100條，分別明確了經(jīng)公證的以給付為內(nèi)容并載明債務(wù)人愿意接受強制執(zhí)行承諾的債權(quán)文書具有強制執(zhí)行效力、經(jīng)仲裁的裁決具有強制執(zhí)行效力、法院的調(diào)解書具有強制執(zhí)行效力，但檢察機關(guān)主持調(diào)解下當(dāng)事人達(dá)成的和解協(xié)議則沒有法定強制執(zhí)行效力。檢察機關(guān)支持起訴環(huán)節(jié)的檢察調(diào)解與法院調(diào)解、公證確認(rèn)、仲裁裁決并無不同。如沒有強制執(zhí)行效力，則和解協(xié)議失去保障措施，當(dāng)事人可以隨性反悔，造成案件“和而不解”，還可能引發(fā)新的矛盾糾紛。

（三）對支持起訴和解工作存在認(rèn)識偏差

部分人認(rèn)為檢察機關(guān)系法律監(jiān)督機關(guān)，應(yīng)遵循事后監(jiān)督的工作理念，不宜對當(dāng)事人之間的矛盾糾紛提前介入。但民事支持起訴和解是對私權(quán)利的初步處分，且以當(dāng)事人自愿為前提，如當(dāng)事人不愿和解或達(dá)不成和解協(xié)議，可以向法院提起訴訟，不損害當(dāng)事人訴訟程序選擇權(quán)，也不損害法院審判的獨立性和權(quán)威性?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》明確提出“堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗，有效化解矛盾糾紛”，民事支持起訴和解工作是推動多元矛盾糾紛化解機制的有效途徑，檢察人員應(yīng)積極轉(zhuǎn)變理念，順應(yīng)新形勢新要求。

三、民事支持起訴和解機制構(gòu)建

黨的二十大報告明確“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性。”［1］在新形勢新背景下，人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境提出了更多需求，檢察機關(guān)應(yīng)積極探索民事支持起訴和解工作的方式方法，完善工作流程，發(fā)揮化解矛盾糾紛、參與社會治理的作用。

（一）民事支持起訴和解工作原則

對于支持起訴工作原則，最高檢《民事檢察部門支持起訴工作指引》中明確了自愿原則、客觀公正原則、支持人民法院獨立審判等原則。支持起訴和解工作系整個民事支持起訴工作的一部分，而且是有獨特價值的一部分，應(yīng)在支持起訴總體原則下進(jìn)一步明確其特有的原則。

1.利益損害禁止原則。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，代表的是國家利益和社會公共利益，在支持起訴和解工作中，必然涉及國家利益、社會公共利益與私人利益的相互交織，對于當(dāng)事人之間的私益介入分配，不得侵害國家利益、社會公共利益以及他人合法權(quán)益，否則不僅導(dǎo)致檢察機關(guān)偏離了客觀公正的立場，也失去了民事支持起訴和解化解矛盾、定紛止?fàn)幍哪繕?biāo)和價值。在利益損害禁止中，指向的利益損害對象主要是他人的合法權(quán)益，檢察機關(guān)在和解工作中，必須全面了解案情，查清利益標(biāo)的是否為他人享有，避免侵害他人合法權(quán)益。

2.繁簡分流原則。對于簡單的支持起訴和解案件，參照民事訴訟法第160條、《最高人民法院關(guān)于適用簡易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》第1條的規(guī)定，實行快速辦理。對于快速辦理程序以外的案件，檢察機關(guān)可以全面運用公開聽證、協(xié)助調(diào)查取證等方式，全面認(rèn)定事實、分析證據(jù)、明確責(zé)任，繼而引導(dǎo)和解、主持調(diào)解，并依法作出處理。

3.全過程參與原則。全過程參與支持起訴和解工作，是指不僅在檢察環(huán)節(jié)對于支持起訴案件注重和解，也在案件審判環(huán)節(jié)積極參與調(diào)解，對符合出庭支持起訴的案件堅持出庭，并配合審判機關(guān)，繼續(xù)做好調(diào)解工作；同時要將和解工作貫穿于支持起訴案件生效裁判結(jié)果的監(jiān)督、執(zhí)行活動的監(jiān)督。對于經(jīng)強制執(zhí)行后生活仍處于困境的申請人給予多元化救助，以檢察力量發(fā)揮的最優(yōu)化實現(xiàn)服務(wù)保障社會發(fā)展效能的最大化。

（二）民事支持起訴和解工作方式

在已有支持起訴工作方式基礎(chǔ)上，探索實行向被申請人發(fā)送《督促履行義務(wù)建議書》，并在立法層面上賦予檢察機關(guān)主持調(diào)解下當(dāng)事人之間達(dá)成的和解協(xié)議的強制執(zhí)行效力，督促債務(wù)人自覺履行義務(wù)。

1.創(chuàng)設(shè)向被申請人發(fā)送《督促履行義務(wù)建議書》。對基本事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確的案件，在當(dāng)事人達(dá)不成和解協(xié)議的情況下，檢察機關(guān)向被申請人發(fā)送《督促履行義務(wù)建議書》。建議書內(nèi)容包括制發(fā)對象、案件來源、案由、基本事實、法律依據(jù)、檢察機關(guān)的建議、履行期限、不履行義務(wù)結(jié)果告知、制發(fā)單位等。該建議書不僅起到督促債務(wù)人履行義務(wù)的作用，也一定程度上增強弱勢群體維護(hù)自身合法權(quán)益的信心，如債務(wù)人不履行義務(wù)，申請人依法向人民法院提起訴訟后，檢察機關(guān)可以將《督促履行義務(wù)建議書》隨同支持起訴書，一并移送法院，作為案件審理的參考。

2.立法層面賦予檢察機關(guān)主持調(diào)解下當(dāng)事人之間達(dá)成的和解協(xié)議的強制執(zhí)行效力。首先，有利于定紛止?fàn)?，化解矛盾。?dāng)事人申請支持起訴后，經(jīng)全面運用調(diào)查取證、公開聽證等方式，在此基礎(chǔ)上積極促成當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議，在立法層面賦予和解協(xié)議強制執(zhí)行效力，能夠及時固定協(xié)議內(nèi)容，積極促進(jìn)當(dāng)事人自覺履行各自義務(wù)。其次，有利于實現(xiàn)民事檢察支持起訴與民事案件執(zhí)行的有效銜接。經(jīng)檢察機關(guān)主持調(diào)解，當(dāng)事人達(dá)成的和解協(xié)議，如果沒有強制執(zhí)行效力，則當(dāng)事人會進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)，部分案件會經(jīng)過一審、二審甚至再審，再進(jìn)入執(zhí)行程序，久拖不決，耗費大量司法資源。立法層面賦予強制執(zhí)行效力后，當(dāng)事人依據(jù)和解協(xié)議直接進(jìn)入執(zhí)行程序，實現(xiàn)支持起訴與案件執(zhí)行的直接對接。再次，賦予檢察機關(guān)主持調(diào)解達(dá)成的和解協(xié)議具有強制執(zhí)行效力，也是多元化解矛盾糾紛的應(yīng)有之義。審判機關(guān)的訴訟調(diào)解機制、人民調(diào)解機制以及仲裁調(diào)解機制，其目的均在于通過調(diào)解、和解化解矛盾糾紛，但目前僅有審判機關(guān)的生效調(diào)解和仲裁機構(gòu)的生效調(diào)解，以及經(jīng)公證的以給付為內(nèi)容并載明債務(wù)人愿意接受強制執(zhí)行承諾的債權(quán)文書具有強制執(zhí)行效力，人民調(diào)解委員會的調(diào)解經(jīng)申請司法確認(rèn)后也具有強制執(zhí)行力。對于檢察機關(guān)主持調(diào)解達(dá)成的和解協(xié)議，目前沒有強制執(zhí)行力，從而使支持起訴環(huán)節(jié)達(dá)成的和解協(xié)議如何確定效力、如何執(zhí)行陷入法律適用和實務(wù)操作困境。檢察機關(guān)是推動完善司法治理體系和建設(shè)和諧社會的重要力量，更應(yīng)該在人民群眾矛盾化解工作中擔(dān)當(dāng)起更重要的角色，如在立法層面賦予支持起訴和解協(xié)議的強制執(zhí)行效力，更能展現(xiàn)檢察機關(guān)的新?lián)?dāng)，更能推動治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（三）民事支持起訴和解工作流程

1.案件線索來源環(huán)節(jié)。堅持關(guān)口前移，加強與法律援助中心、殘疾人聯(lián)合會、婦聯(lián)、律師等單位群體的聯(lián)系，常態(tài)化到法律援助中心、殘疾人聯(lián)合會、婦聯(lián)走訪座談，全面掌握一定時期內(nèi)婦女、兒童、農(nóng)民工等特殊群體訴求情況，對符合支持起訴條件的及時受理，幫助解決矛盾糾紛。在支持起訴案件線索的來源以及受理環(huán)節(jié)，要始終堅持自愿原則，即當(dāng)事人是否需要檢察機關(guān)支持起訴，以及是否需要檢察機關(guān)進(jìn)行調(diào)解，涉及當(dāng)事人程序性選擇權(quán)，均需當(dāng)事人同意。

2.檢察機關(guān)受案辦理環(huán)節(jié)。受案后，檢察機關(guān)依法全面啟動協(xié)助調(diào)查取證、協(xié)助提供法律援助等工作。其中，對于繁瑣的案件，要切實重視公開聽證，保持公正立場，全面聽取雙方當(dāng)事人的陳述意見，吃透案情。經(jīng)過調(diào)查核實、公開聽證后，積極促進(jìn)當(dāng)事人和解。如當(dāng)事人能夠達(dá)成和解協(xié)議，通過立法層面賦予檢察機關(guān)主持調(diào)解下當(dāng)事人之間達(dá)成的和解協(xié)議以強制執(zhí)行效力，確保誠信原則在支持起訴和解工作中得到體現(xiàn)。如當(dāng)事人之間達(dá)不成和解協(xié)議，對于事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確的案件，通過創(chuàng)設(shè)檢察機關(guān)向被申請人發(fā)送《督促履行義務(wù)建議書》的方式，督促當(dāng)事人自覺履行義務(wù)。

3.當(dāng)事人起訴后審判環(huán)節(jié)。在案件審理環(huán)節(jié)，就檢察機關(guān)出庭支持起訴的案件范圍以及方式問題，最高檢制定的《民事檢察部門支持起訴工作指引》第21條，從兩個方面作出了規(guī)定，一方面，對于法院采取非調(diào)解的方式進(jìn)行審理的案件，檢察機關(guān)出庭支持起訴的案件范圍限于具有重大社會意義或者法律治理意義的案件，以及人民檢察院協(xié)助收集證據(jù)的案件，能否出庭需要檢察機關(guān)與人民法院會商。另一方面，對于法院采取調(diào)解的方式進(jìn)行審理的案件，則不受案件范圍以及是否與人民法院會商的限制，檢察機關(guān)可以根據(jù)具體情況決定是否參與庭審活動。檢察機關(guān)對于制發(fā)《支持起訴意見書》的案件，要積極與法院溝通協(xié)商，進(jìn)一步拓展支持起訴和解工作的層面。

4.支持起訴裁判結(jié)果監(jiān)督環(huán)節(jié)。民事支持起訴和解工作，在裁判結(jié)果監(jiān)督方面，主要針對當(dāng)事人對生效裁判不服，向檢察機關(guān)申請監(jiān)督的情形。該環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢，實行上下級院共同促進(jìn)當(dāng)事人和解的工作辦法，市級院可以將依法受理的案件交由基層院辦理或者由基層院協(xié)助調(diào)查取證等。工作中，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)全面釋法說理，綜合運用國法、天理、人情，真正深入當(dāng)事人的工作生活實際，多方位促進(jìn)和解。即使達(dá)不成和解，也要運用提請抗訴、再審檢察建議等方式，促進(jìn)息訴罷訪，實現(xiàn)檢察機關(guān)案件辦理的法律效果、政治效果和社會效果的有機統(tǒng)一。

5.支持起訴案件執(zhí)行環(huán)節(jié)。對于法院執(zhí)行中的支持起訴案件，重在為申請人提供法律咨詢，為法院執(zhí)行案件和解工作提供協(xié)助，在權(quán)力的運用上不易過度，保持有限介入原則，否則構(gòu)成公權(quán)力對私權(quán)利的過度干涉，違背中立性原則。對于當(dāng)事人向檢察機關(guān)申請執(zhí)行監(jiān)督的支持起訴案件，在依法行使執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的同時，檢察機關(guān)可以全面調(diào)查取證，掌握被申請人財產(chǎn)狀況，為執(zhí)行案件的順利執(zhí)行提供線索，對于當(dāng)事人在申請執(zhí)行監(jiān)督環(huán)節(jié)達(dá)成的和解協(xié)議，及時向人民法院執(zhí)行部門通報，實現(xiàn)檢察監(jiān)督與執(zhí)行環(huán)節(jié)的順利對接。

6.當(dāng)事人后續(xù)保障環(huán)節(jié)。檢察機關(guān)應(yīng)能動履職，對申請人的生產(chǎn)生活及時跟蹤回訪，對發(fā)現(xiàn)的問題通過多元途徑提供幫助。一是通過司法救助給予幫助，支持起訴案件最初從控申部門受理，民事檢察部門辦結(jié)后需將辦理結(jié)果回復(fù)控申部門，對于申請人生活仍處于困境的，民事檢察部門可向控申部門提出司法救助意見，由控申部門對是否符合救助條件進(jìn)行審查決定，幫助申請人解決臨時性生活難題。二是通過單位之間的溝通協(xié)作，幫助申請人解決困難。對于贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費支付，以及殘疾人合法權(quán)益保護(hù)等案件，與民政部門、殘疾人聯(lián)合會等單位密切聯(lián)系，對部分特殊群體的生活狀況，檢察機關(guān)不能就案辦案，對符合低?；蛘邭埣踩嗽倬蜆I(yè)的，及時向相關(guān)部門提出建議，推動社會治理效能提升和治理體系完善。

總之，民事支持起訴工作作為檢察機關(guān)服務(wù)和保障經(jīng)濟社會發(fā)展、維護(hù)弱勢群體合法權(quán)益的特有方式，應(yīng)全面注重和解工作的開展，堅持訴源治理，綜合運用各種方式，實現(xiàn)多元化解矛盾糾紛，切實踐行“以人民為中心”、深度參與社會治理的檢察擔(dān)當(dāng)，在服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展中不斷提升檢察公信力和群眾滿意度，推動中國特色法治化進(jìn)程。

*山東省臨沂市費縣人民檢察院黨組書記、檢察長、四級高級檢察官［273400］

**山東省臨沂市費縣人民檢察院第四檢察部二級檢察官［273400］

［1］ 《習(xí)近平：高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗—在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，新華網(wǎng) http：//www.newscn/politics/2022-10/25/ c_1129079429.htm，最后訪問日期：2022年12月4日。