新公共服務(wù)理論視角下我國“糧改飼”項(xiàng)目實(shí)施的策略優(yōu)化
——以玉米青貯為例

◆作者：朱愛孔何芳宋鄉(xiāng)圓易濤樂谷佳璐魏美娟姜冉冉黃三妹韋玉芬韓笑笑

隨著人們生活水平的提高，我國對(duì)畜牧肉制品的需求也在不斷增加，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示2018-2021年我國牛肉產(chǎn)量年均增幅達(dá)到14.2萬噸，牛奶的年均增幅達(dá)到182.79萬噸。2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《“十四五”畜牧獸醫(yī)發(fā)展指標(biāo)》預(yù)計(jì)到2025年我國肉類產(chǎn)量較2020年提升1152萬噸，達(dá)到8900萬噸的目標(biāo)。隨著肉類奶類需求量的增加，必將牽動(dòng)飼用糧的供給并進(jìn)一步對(duì)其施加壓力。當(dāng)下優(yōu)質(zhì)飼草的供給不足已然成為制約我國草食畜牧業(yè)發(fā)展的瓶頸，因受制于耕地面積與土地承載力的制約，飼用糧的激增對(duì)我國的糧食安全帶來不小的挑戰(zhàn)。從2015年起，為進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定糧食產(chǎn)量產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)整體素質(zhì)提升和農(nóng)民收入持續(xù)增長的目標(biāo)，提高農(nóng)業(yè)市場(chǎng)競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力，國家開始實(shí)施農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。以“糧改飼”為主要抓手，著力解決草食畜牧業(yè)發(fā)展與粗飼料類飼草需求不匹配的矛盾，使農(nóng)業(yè)發(fā)展由追求產(chǎn)量增長轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)量和效益并重。

目前針對(duì)“糧改飼”政策的研究文獻(xiàn)較少。從研究內(nèi)容看，相關(guān)文獻(xiàn)研究主要集中于“糧改飼”政策解讀和地方“糧改飼”政策實(shí)施現(xiàn)狀及影響。較少有從政府公共服務(wù)的角度出發(fā)，以公民公共利益為中心對(duì)“糧改飼”補(bǔ)貼政策及補(bǔ)貼效果進(jìn)行相關(guān)的分析。文章主要利用登哈特夫婦的新公共服務(wù)理論，以政府參與為主導(dǎo)進(jìn)行相關(guān)理論研究，為糧改飼項(xiàng)目的健康可持續(xù)發(fā)展提供參考。

1 新公共服務(wù)理論與我國糧改飼項(xiàng)目的契合

1.1 新公共服務(wù)理論下的糧改飼發(fā)展環(huán)境分析

對(duì)于我國而言，政府主體方面要在做好掌舵的基礎(chǔ)上，提供更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，鼓勵(lì)社會(huì)力量的參與，協(xié)調(diào)好利益相關(guān)者的關(guān)系，利用政府公信力促使各利益群體參與到與之相關(guān)的聽證協(xié)商、建言獻(xiàn)策、行政決策中來。通過賦權(quán)予社會(huì)組織與公民個(gè)人，來實(shí)現(xiàn)不同群體間的協(xié)作和自治，更好地解決公共問題。政府要做好公共服務(wù)，必須站在公共利益的戰(zhàn)略高度，明確是為公民服務(wù)而不單純的是為顧客服務(wù)。具體來說，政府應(yīng)為糧改飼參與群體提供一個(gè)有效的利益訴求表達(dá)空間，積極引導(dǎo)普通公民參與到相關(guān)政策制定中去，鼓勵(lì)各參與群體間的互動(dòng)，合理表達(dá)自己的利益訴求與意見建議，使得項(xiàng)目決策更加合理化，實(shí)現(xiàn)公共政策決策的戰(zhàn)略性與過程民主性（汪大海，2010）。

對(duì)于政策執(zhí)行主體的行政官員來說，首要的就是要建立一種集體的、共同的公共利益觀念。因?yàn)楣怖媾c個(gè)人利益是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，個(gè)人利益要服從公共利益，公共利益是公民追求個(gè)人利益所要達(dá)到的最優(yōu)集合。對(duì)于政府責(zé)任而言，政策決策和執(zhí)行者不應(yīng)只重視GDP的高低與量化目標(biāo)的完成率，糧改飼項(xiàng)目不能顧此失彼，更應(yīng)做到政治效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的統(tǒng)籌兼顧。

對(duì)于行政客體的公民而言，公共部門應(yīng)充分調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的主觀能動(dòng)性。一方面，在注重提高行政效率的前提下兼顧公民權(quán)的參與，重視與政策接受者的合作；另一方面，積極促使公民與政府基于某一公共利益達(dá)成共識(shí)，讓公民主動(dòng)參與到相關(guān)利益的協(xié)商與政策制定中來。這樣使得公民在糧改飼政策協(xié)商對(duì)話中享有一定權(quán)力的同時(shí)既能夠充分調(diào)動(dòng)其生產(chǎn)積極性，又清晰明確了應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的界限，最終確保政策落實(shí)的一致性，從而提高項(xiàng)目執(zhí)行效率。

1.2 糧改飼項(xiàng)目的基本內(nèi)涵

2015年中央實(shí)施糧改飼，糧食種植模式由傳統(tǒng)的“糧－經(jīng)”二元結(jié)構(gòu)向“糧－經(jīng)－飼”三元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，并計(jì)劃調(diào)減玉米種植面積5200萬畝，調(diào)減產(chǎn)量3000萬噸，改種全株青貯玉米與飼用油料等作物。項(xiàng)目作為從中央到地方自上而下實(shí)施的一項(xiàng)惠農(nóng)政策，肩負(fù)著推進(jìn)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進(jìn)草食畜牧業(yè)提質(zhì)增效的雙重使命。

糧改飼模式創(chuàng)新主要體現(xiàn)在改變了傳統(tǒng)種植與飼養(yǎng)結(jié)構(gòu)中玉米籽粒收儲(chǔ)加工喂養(yǎng)模式，向發(fā)展草食畜牧業(yè)的全株青貯轉(zhuǎn)變，降低飼養(yǎng)結(jié)構(gòu)中能量和蛋白質(zhì)原料的比例，向全株青貯粗飼料與精飼料互相補(bǔ)充的飼草結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)糧食作物供需結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，提高農(nóng)作物整體利用率。從往年公開數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)濟(jì)效益方面，根據(jù)公開報(bào)道數(shù)據(jù)顯示，種植戶每畝可提高收益300元左右，養(yǎng)殖戶可降低養(yǎng)殖成本10%。生態(tài)效益方面，對(duì)維護(hù)好國家糧食安全，緩解飼用糧激增的供需矛盾，解決好秸稈焚燒帶來的環(huán)境污染，促進(jìn)種養(yǎng)結(jié)合與畜禽糞污資源化的還田利用具有很好的促進(jìn)作用。社會(huì)效益層面，糧改飼項(xiàng)目在促進(jìn)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、構(gòu)建新型種養(yǎng)關(guān)系、鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接等方面發(fā)揮了重要作用。在“能耗雙控”背景下實(shí)現(xiàn)節(jié)本、提質(zhì)、增效，形成經(jīng)濟(jì)、生態(tài)與社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。

糧改飼政策在實(shí)際執(zhí)行過程中也存在一定的不足，如政府角色定位不明確、農(nóng)戶參與的積極性不高、種植戶與養(yǎng)殖戶間契約關(guān)系缺失造成交易成本較高，政策補(bǔ)貼促進(jìn)效果隨著玉米籽粒市場(chǎng)價(jià)格的升高而降低等問題。在保證口糧絕對(duì)安全的基礎(chǔ)上如何通過政府服務(wù)能力的提升來引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品供給與需求的均衡發(fā)展，如何解決好飼用糧的安全問題與制約草食畜牧業(yè)發(fā)展的瓶頸問題，形成以草食畜牧業(yè)的有效需求帶動(dòng)糧改飼項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展，以糧改飼青貯飼料的供給來促進(jìn)我國人民群眾日益增長的草食畜牧產(chǎn)品的需求顯得尤為重要。

1.3 新公共服務(wù)理論與糧改飼項(xiàng)目的契合

新公共服務(wù)理論是以公民權(quán)利和公共利益為基礎(chǔ)，以人民為中心的執(zhí)政理念需要將公民權(quán)利、服務(wù)理念與民主價(jià)值進(jìn)行優(yōu)化組合，并圍繞這一原則構(gòu)建一個(gè)具有開放性和回應(yīng)性的社區(qū)或網(wǎng)格組織來滿足公共產(chǎn)品和服務(wù)需求。這與我國服務(wù)型政府建設(shè)和糧改飼惠民項(xiàng)目實(shí)施的目標(biāo)具有高度的一致性。黨的十九大提出要以人民為中心，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。政府應(yīng)該重視各利益群體參與性建設(shè)，重視行業(yè)組織與行業(yè)協(xié)會(huì)等自治組織的作用，通過協(xié)調(diào)溝通達(dá)成一致的政策執(zhí)行目標(biāo)實(shí)現(xiàn)相關(guān)者利益的最大化，促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)（高明等，2016）。糧改飼這項(xiàng)惠農(nóng)政策正是深化我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，形成以“政府主導(dǎo)、部門推動(dòng)、企業(yè)主體、統(tǒng)籌推進(jìn)”為原則，服務(wù)三農(nóng)滿足人民日益增長的草食畜牧肉類產(chǎn)品需求的重要舉措。因此可借鑒新公共服務(wù)型政府理論為我國政府主導(dǎo)下的糧改飼項(xiàng)目進(jìn)行路徑探索與策略優(yōu)化。

2 糧改飼項(xiàng)目實(shí)施存在的問題

在糧改飼項(xiàng)目實(shí)施過程中，“糧－經(jīng)”二元結(jié)構(gòu)向“糧－經(jīng)－飼”三元結(jié)構(gòu)目標(biāo)轉(zhuǎn)變時(shí)呈現(xiàn)出種植戶、養(yǎng)殖戶與行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)力量參與不足的現(xiàn)狀。對(duì)于種植戶來說相較“三元結(jié)構(gòu)”，傳統(tǒng)玉米籽粒作為重要的經(jīng)濟(jì)作物，具有耐保存且對(duì)玉米市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)具有一定抵抗力的特性，而青貯玉米品種可替代性比較弱、專用性強(qiáng)、銷路單一，收儲(chǔ)時(shí)間多集中在玉米乳熟期至蠟熟期這一期間，且價(jià)格受籽粒玉米收儲(chǔ)價(jià)格影響較大。雖然青貯玉米每畝地的收益比籽粒玉米的收益要高，但是政策引導(dǎo)、政策宣傳與政策保障不足很難調(diào)動(dòng)種植戶參與項(xiàng)目實(shí)施的積極性（胡向東，2017）。

對(duì)于養(yǎng)殖戶來說全株青貯需要專業(yè)化的飼草收割設(shè)備、青貯窖池等專業(yè)設(shè)備和專業(yè)化的青貯技術(shù)。技術(shù)層面在青貯發(fā)酵過程中需要在飼草中注重乳酸菌等有益菌的培養(yǎng)，并且要控制霉菌和好氧細(xì)菌的繁殖。微生物的生長決定了糧改飼成效的好壞（錢寅森等，2021），項(xiàng)目實(shí)施中對(duì)微生物控制與檢測(cè)的技術(shù)還比較欠缺。此外政府糧改飼的目標(biāo)主要側(cè)重于完成糧改飼種植面積和青貯噸位等數(shù)量指標(biāo)，重視目標(biāo)、結(jié)果的實(shí)現(xiàn)程度，而忽視飼料行業(yè)協(xié)會(huì)及專業(yè)青貯技術(shù)研究團(tuán)隊(duì)等組織人員的過程參與，對(duì)于全株青貯飼料后期質(zhì)量并沒有進(jìn)行有效的監(jiān)控。

在種養(yǎng)結(jié)合方面，首先，目前糧改飼項(xiàng)目服務(wù)體系建設(shè)并不完備，責(zé)任界定模糊，利用政府公信力搭建二者間的良性互動(dòng)還有待進(jìn)一步提升，種養(yǎng)結(jié)合的戰(zhàn)略聯(lián)盟始終沒有形成穩(wěn)固的組織體系；其次，項(xiàng)目內(nèi)群體間參與機(jī)制不完善，一是多邊利益訴求不能充分傳遞，造成種植與養(yǎng)殖互相不信任，供需間交易成本增加，二是供產(chǎn)銷服務(wù)平臺(tái)建設(shè)不完備，三是不能充分根據(jù)糧改飼試點(diǎn)工作要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)施主體需求積極提供種植、加工、收貯等技術(shù)指導(dǎo)；最后，針對(duì)養(yǎng)殖戶在收儲(chǔ)環(huán)節(jié)資金需求與融資困難，金融對(duì)接服務(wù)還有待進(jìn)一步提升。

資金支持方面，補(bǔ)貼方式單一，主要針對(duì)青貯環(huán)節(jié)，對(duì)于種植補(bǔ)貼則常見于種子補(bǔ)貼且金額較少，糧改飼補(bǔ)貼并沒有與種植戶形成利益共享。以河南省為例，2020年全省項(xiàng)目縣計(jì)劃完成糧改飼面積100萬畝以上、全株青貯288萬噸，以各項(xiàng)目縣行政區(qū)域內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，主要針對(duì)收儲(chǔ)環(huán)節(jié)每噸補(bǔ)助不超過50元。此外，玉米青貯最佳時(shí)期較短，若相關(guān)配套設(shè)備不到位，錯(cuò)過最佳青貯時(shí)間，粗飼料營養(yǎng)價(jià)值將會(huì)受到影響。項(xiàng)目資金主要用于全株青貯收儲(chǔ)補(bǔ)貼，對(duì)于青貯設(shè)備及固定資產(chǎn)建設(shè)參照農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)并沒有專門的糧改飼專項(xiàng)設(shè)備補(bǔ)貼。因此，糧改飼政策實(shí)施過程中養(yǎng)殖戶普遍存在加工、收儲(chǔ)、使用環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)化程度低，農(nóng)機(jī)設(shè)備配置水平與后勤保障供應(yīng)能力不強(qiáng)。

3 糧改飼項(xiàng)目實(shí)施的政策與建議

3.1 建立多元協(xié)同的糧改飼治理新格局

糧改飼項(xiàng)目實(shí)施過程中，應(yīng)該堅(jiān)持政府的主導(dǎo)作用，站在公共利益的基礎(chǔ)上，致力于加強(qiáng)種植戶、養(yǎng)殖戶、飼料行業(yè)協(xié)會(huì)與糧改飼專業(yè)技術(shù)服務(wù)團(tuán)隊(duì)的合作，明確各參與群體的主體責(zé)任與相關(guān)的權(quán)益，按照糧改飼“多元主體、多元平臺(tái)、多元服務(wù)”的新公共服務(wù)基本架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)糧改飼項(xiàng)目治理主體的多元協(xié)同。

地方政府要貫徹“以需定產(chǎn)，產(chǎn)用結(jié)合”的原則，鼓勵(lì)或搭建種養(yǎng)結(jié)合農(nóng)牧一體化合作平臺(tái)，創(chuàng)新服務(wù)模式，突出企業(yè)主體作用，積極構(gòu)建以“種植大戶+養(yǎng)殖企業(yè)+特色畜牧產(chǎn)品”、“家庭農(nóng)場(chǎng)+散戶種植”、“養(yǎng)殖企業(yè)+自有種植+糞污還田”新模式。注重多元協(xié)作，建立種養(yǎng)結(jié)合之間的合作平臺(tái)（鄭瑞強(qiáng)等，2017）。此外，積極引導(dǎo)飼料行業(yè)協(xié)會(huì)及相關(guān)的糧改飼專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)的參與，發(fā)揮飼料企業(yè)和技術(shù)團(tuán)隊(duì)在青貯技術(shù)指導(dǎo)、青貯微生物與營養(yǎng)價(jià)值檢測(cè)、科學(xué)飼養(yǎng)營養(yǎng)元素配比等方面的服務(wù)，并主動(dòng)承擔(dān)起組織、服務(wù)、協(xié)調(diào)的職能，密切聯(lián)系各參與主體，搭建現(xiàn)代草食畜牧業(yè)飼養(yǎng)體系，處理好制約草食畜牧業(yè)發(fā)展瓶頸的飼草問題，從而解決國計(jì)民生的糧食安全問題。

3.2 構(gòu)建多元化的政府責(zé)任，提升糧改飼服務(wù)意識(shí)

政府在糧改飼項(xiàng)目實(shí)施中需要承擔(dān)多項(xiàng)社會(huì)服務(wù)責(zé)任，政策的實(shí)施首要的就是要讓公眾熟知并參與其中，只有提高其參與政策執(zhí)行積極性才能有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。政策落地需要加強(qiáng)政策宣傳，政府主管部門統(tǒng)籌利用好現(xiàn)代政務(wù)APP等數(shù)字化電子政務(wù)建設(shè)平臺(tái)與傳統(tǒng)的電視、報(bào)紙等媒介進(jìn)行廣泛的政策宣傳與政策解讀，特別是針對(duì)種植戶和養(yǎng)殖戶關(guān)心的銷路、收益與技術(shù)問題進(jìn)行可視化的典型案例報(bào)道，讓公眾準(zhǔn)確地明晰法律法規(guī)，減少因認(rèn)知錯(cuò)誤造成的政策旁觀。此外，積極引進(jìn)專項(xiàng)金融資金支持，盡可能地拓寬地方財(cái)政扶持力度，調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)為糧改飼參與者提供相關(guān)的專用設(shè)備采購、青貯專項(xiàng)資金、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼等方面的支持。培育一批具有地方優(yōu)勢(shì)的農(nóng)機(jī)融資租賃、設(shè)備經(jīng)營租賃、收儲(chǔ)與倉儲(chǔ)專業(yè)經(jīng)紀(jì)人團(tuán)隊(duì)，促進(jìn)糧改飼政策落實(shí)到位。

糧改飼項(xiàng)目順利實(shí)施要平衡好畜牧產(chǎn)業(yè)內(nèi)牛羊類反芻動(dòng)物對(duì)全株青貯需求與養(yǎng)豬業(yè)對(duì)籽粒玉米能量原料需求的平衡（崔奇峰等，2021）。2021年隨著生豬產(chǎn)能的恢復(fù)對(duì)玉米的需求激增，玉米供需偏緊籽粒玉米收儲(chǔ)價(jià)格達(dá)到3000元每噸。這要求政府統(tǒng)籌好產(chǎn)業(yè)內(nèi)各個(gè)行業(yè)的發(fā)展需求，宏觀經(jīng)濟(jì)層面，做好玉米產(chǎn)能預(yù)警，注重戰(zhàn)略的謀劃與實(shí)施，做到以需定產(chǎn)，提前謀劃好供需均衡的籽粒玉米與青貯玉米種植比例，保證糧食安全的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)好玉米全株青貯與籽粒玉米收儲(chǔ)的合理配置，減少資源錯(cuò)配，提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率。

3.3 完善相關(guān)法律法規(guī)，保證糧改飼項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展

新公共服務(wù)理念最直接的目的在于促進(jìn)政府所提供公共服務(wù)的價(jià)值與尊嚴(yán)。為了實(shí)現(xiàn)糧改飼整體效益必須通過完善相關(guān)的法律法規(guī)來實(shí)現(xiàn)其公共行政可持續(xù)發(fā)展的服務(wù)性公共價(jià)值觀（邢雅麗，2017）。

對(duì)于玉米全株青貯要通過法規(guī)的形式明確補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，做到青貯“量”的增加與“質(zhì)”的提升協(xié)同推進(jìn)。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該考慮青貯干物質(zhì)含量的適宜比例（郭世娟等，2020）。根據(jù)干物質(zhì)含量高低采取不同價(jià)格水平補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以價(jià)格補(bǔ)貼為導(dǎo)向提高養(yǎng)殖企業(yè)青貯的整體質(zhì)量。此外在種植環(huán)節(jié)，地方財(cái)政可以根據(jù)種植戶所提供的玉米全株青貯質(zhì)量與數(shù)量給予一定量的獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼，讓種植戶也能切實(shí)享受到糧改飼的政策紅利，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目利益共享，保證飼草供給來源與飼草青貯全過程優(yōu)化發(fā)展。最后做好對(duì)糧改飼項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果的績效考評(píng)，把社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效益指標(biāo)作為政府糧改飼項(xiàng)目落實(shí)的主要績效目標(biāo)，防止地方政府為了完成項(xiàng)目數(shù)量目標(biāo)而盲目追求糧改飼面積與青貯噸位增量，建立符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的糧改飼綠色發(fā)展指標(biāo)與項(xiàng)目考核機(jī)制，落實(shí)好以公眾利益為基礎(chǔ)促進(jìn)糧改飼惠農(nóng)項(xiàng)目的服務(wù)體系建設(shè)。

4 總結(jié)

優(yōu)質(zhì)飼草短缺成為制約我國草食畜牧業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素，糧改飼項(xiàng)目作為政府主導(dǎo)的一項(xiàng)重要惠民項(xiàng)目有效推動(dòng)了農(nóng)業(yè)供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革與反芻動(dòng)物飼養(yǎng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，不僅緩解飼用糧供給壓力，確保糧食安全，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效，而且也可以有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)我國草食畜牧業(yè)健康有序發(fā)展，滿足人民群眾對(duì)高品質(zhì)草食畜牧肉類產(chǎn)品的需求。糧改飼項(xiàng)目實(shí)施過程中，可以借鑒登哈特新公共服務(wù)理論，以人民為中心，搭建多元參與平臺(tái)，明確主體責(zé)任，完善相關(guān)規(guī)范性法律法規(guī)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)糧改飼項(xiàng)目的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益有機(jī)統(tǒng)一。