優(yōu)化我國治安調(diào)解的緣由與路徑

彭 凱

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

引言

在我國多元化糾紛解決機(jī)制日趨健全的背景下，治安調(diào)解作為當(dāng)代一種定紛止?fàn)幍耐緩胶头绞?，既有理論意義，又有現(xiàn)實(shí)價(jià)值。自從黨的十八屆四中全會召開以來，黨的十九大、黨的十九屆四中全會、黨的十九屆五中全會這幾個(gè)中央層面的重要安排以及習(xí)近平法治思想為我國多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建與完善提供了總領(lǐng)性指引與清晰的奮斗方向，同時(shí)，也強(qiáng)有力地奠定并夯實(shí)了化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的政治基礎(chǔ)與法律指向。以這些重大會議為背景，治安調(diào)解作為我國一種法律制度意義上的化解矛盾的重要途徑，一方面，就深入推進(jìn)依法行政和加快建設(shè)法治政府層面來看，其自身價(jià)值也得到一定程度的表達(dá)與彰顯；另一方面，在深入推進(jìn)社會治安綜合治理以及健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制等層面，其自身功能也逐漸得到突出與顯現(xiàn)。而中共中央印發(fā)的《法治社會建設(shè)實(shí)施綱要(2020年—2025年)》則強(qiáng)調(diào)：“依法有效化解社會矛盾糾紛。堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’……完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，努力將矛盾糾紛化解在基層。”“……完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系?！敝伟舱{(diào)解作為多元化糾紛解決機(jī)制的重要環(huán)節(jié)，目前仍有需要優(yōu)化之處。而怎樣優(yōu)化治安調(diào)解以提升其效能，也應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄W(xué)界的關(guān)注、發(fā)掘與探討。優(yōu)化治安調(diào)解在我國社會治理工作中具有難以替代的重要作用。一方面，積極優(yōu)化我國治安調(diào)解是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程以及構(gòu)建和諧社會的應(yīng)有之義和客觀要求。另一方面，不斷優(yōu)化我國治安調(diào)解是彰顯公安機(jī)關(guān)這一社會治理的有力推動者、促進(jìn)者和捍衛(wèi)者的重要體現(xiàn)。基于以上考量，本文主要致力于初步探討優(yōu)化我國治安調(diào)解的主要緣由與主要路徑。

一、我國治安調(diào)解的發(fā)展演變

自邁入近現(xiàn)代以后，人們權(quán)利意識興起、契約精神喚醒和渴望得到公正審判的法治觀念也在逐步上升，這直接推動了國家公權(quán)力的變革與發(fā)展，同時(shí)，也使得近現(xiàn)代訴訟這一事物逐漸被人們所熟知、接納與利用。久而久之，訴訟被視為是解決矛盾、處理糾紛的重要路徑之一。然而，直到在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的今天，我國儒家思想所倡導(dǎo)的和合文化對維系和調(diào)節(jié)人際關(guān)系、促進(jìn)社會穩(wěn)定發(fā)展依舊有不可小覷之作用[1]61—65。

改革開放40多年以來，因?yàn)楦母锏牟粩嗌罨沟靡恍┵Y源分配與利益格局發(fā)生了重大調(diào)整，所以，形形色色的社會矛盾也在增加之中。但倘若社會矛盾大量、集中、密集地出現(xiàn)在基層并且得不到及時(shí)有效的解決處理，那么，社會良性運(yùn)行的成本也會不斷增加[2]。對此，也有地方在不斷探索解決社會矛盾糾紛的現(xiàn)實(shí)路徑。在20世紀(jì)90年代，隨著福建省的“漳州110”提出“有警必出”的口號，大量非警務(wù)案件便不斷涌入公安派出所，其中便包括了各種各樣的民間糾紛，這極大地增加了基層派出所的工作量、增加了廣大民警的工作壓力。與此同時(shí)，在社會經(jīng)濟(jì)文化科技快速發(fā)展以及結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過程中，出現(xiàn)了廣大公民訴求多元化、愿望表達(dá)差異化的現(xiàn)象，因?yàn)橐恍┣猩砝娑霈F(xiàn)的矛盾也愈來愈多，各類社會矛盾的數(shù)量呈迅速上升的態(tài)勢[3]。此后，在2003年，江蘇省南通市在全國率先構(gòu)筑了社會矛盾糾紛大調(diào)解體系即“大調(diào)解”?！按笳{(diào)解”精準(zhǔn)地涵蓋了人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解。在體系上，這三者互相銜接；在方式上，這三者相互配合；在功能上，這三者互相補(bǔ)充[4]。而黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》十分清楚地提出：“實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合，更多采用調(diào)解方法，綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等辦法，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)?！边@從中央層面對我國調(diào)解工作作出了較早的重要安排與明確部署。

基于如上所言，回歸到我國當(dāng)代具體的司法實(shí)踐、行政執(zhí)法實(shí)踐中，調(diào)解仍然作為一種廣為社會所接納的結(jié)案方式，也發(fā)揮著訴訟所不可替代的積極作用。在和合文化的積極影響下，我國的調(diào)解制度得以快速發(fā)展，并成功塑造了以人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解為主的“大調(diào)解”機(jī)制。其中，治安調(diào)解便屬于行政調(diào)解的一個(gè)重要分支。我國治安調(diào)解秉承我國調(diào)解制度的淵源，是符合目前社會治安形勢的一種矛盾處理方式和糾紛解決途徑，并且發(fā)揮著行政處罰、行政復(fù)議、訴訟、仲裁等無法代替的現(xiàn)實(shí)作用[1]61—65。

就我國治安調(diào)解的概念而言，公安部出臺的《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》第二條(1)《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》第二條規(guī)定：“本規(guī)范所稱治安調(diào)解，是指對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理、情節(jié)較輕的治安案件，在公安機(jī)關(guān)的主持下，以國家法律、法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)，在查清事實(shí)、分清責(zé)任的基礎(chǔ)上，勸說、教育并促使雙方交換意見，達(dá)成協(xié)議，對治安案件做出處理的活動。”就治安調(diào)解的適用對象、適用條件、適用依據(jù)等作了明確規(guī)定。而在一定程度上，可以將治安調(diào)解的含義作進(jìn)一步理解——對于本來應(yīng)該采取治安管理處罰的一些違法行為，在取得雙方當(dāng)事人一致同意尤其是受害方當(dāng)事人同意基礎(chǔ)上，依法采取的一種以“和解”與經(jīng)濟(jì)賠償來取代治安管理處罰的措施。透過治安調(diào)解的具體概念，應(yīng)將治安調(diào)解視為是我國公安機(jī)關(guān)的一類執(zhí)法活動，并且，其適用對象、適用條件、適用依據(jù)是由法律規(guī)范明文規(guī)定的。由于治安調(diào)解在本質(zhì)上還是公安機(jī)關(guān)的一類執(zhí)法活動，故而，不能夠?qū)⒅伟舱{(diào)解與人民調(diào)解、司法調(diào)解等其他調(diào)解類型混為一談。

二、為何優(yōu)化我國治安調(diào)解——基于三個(gè)層面的考量

我國當(dāng)下的治安調(diào)解制度依然存在著一些問題。究其根源則在于公權(quán)力介入私權(quán)利的不確定性。在現(xiàn)代社會，公權(quán)力和私權(quán)利常常展開一定的博弈。公權(quán)力在介入私權(quán)利之際往往體現(xiàn)出一種審慎態(tài)度，這就賦予了治安調(diào)解一定的自由裁量空間，但在具體實(shí)踐中存在著認(rèn)知差異和行為差異，進(jìn)而直接導(dǎo)致了治安調(diào)解的效能得不到質(zhì)的提升[5]?；诖?，就優(yōu)化我國治安調(diào)解來講，具有現(xiàn)實(shí)緊迫性與必要性。之所以需要優(yōu)化我國治安調(diào)解，是因?yàn)橹伟舱{(diào)解的適用案件具有一定模糊性、當(dāng)下的矛盾糾紛解決機(jī)制沒有形成合力、公民有困難時(shí)對公安機(jī)關(guān)及人民警察過度依賴。其中，治安調(diào)解的適用案件具有一定模糊性是就法律規(guī)范層面而言的，當(dāng)下的矛盾糾紛解決機(jī)制沒有形成合力是就機(jī)制層面來講的，公民有困難時(shí)對公安機(jī)關(guān)及其人民警察的過度依賴是就公民觀念層面來講的。對優(yōu)化我國治安調(diào)解而言，法律規(guī)范、機(jī)制和公民觀念均是不能缺位和錯(cuò)位的。一種十分理想的狀態(tài)是這三者既要各司其職也要形成聯(lián)動合力。如果出現(xiàn)了這三者任何一個(gè)或者任何組合的缺位與錯(cuò)位，都極有可能會導(dǎo)致治安調(diào)解的超負(fù)荷工作甚至是趨于低效、無效。展開論述，如下：

(一)規(guī)范層面的緣由：治安調(diào)解的適用案件具有一定模糊性

經(jīng)過對有關(guān)規(guī)范文本的梳理和分析，可以得知的是，明確規(guī)定了我國治安調(diào)解的適用條件的這四個(gè)規(guī)范文本是：《治安管理處罰法》(2012年修正)、《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》(2018年修正)、《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》《公安機(jī)關(guān)執(zhí)行〈中華人民共和國治安管理處罰法〉有關(guān)問題的解釋》。在充分研讀了上述四個(gè)規(guī)范文本就治安調(diào)解適用范圍作出的規(guī)定基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)這些規(guī)定的確具有一定的模糊性。申言之，如下：

1.治安調(diào)解的適用案件類型具有一定的模糊性

通過梳理，總體上而言，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》(2018年修正)《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》《公安機(jī)關(guān)執(zhí)行〈中華人民共和國治安管理處罰法〉有關(guān)問題的解釋》這三個(gè)由公安部出臺的規(guī)范文本所規(guī)定的治安調(diào)解適用類型都比《治安管理處罰法》(2012年修正)這一部法律規(guī)定的要寬泛一些。尤其是《公安機(jī)關(guān)執(zhí)行〈中華人民共和國治安管理處罰法〉有關(guān)問題的解釋》在《治安管理處罰法》(2012年修正)第九條規(guī)定的“打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為”的基礎(chǔ)之上，又大幅度地?cái)U(kuò)充了比如“制造噪聲、發(fā)送信息、飼養(yǎng)動物干擾他人正常生活，放任動物恐嚇?biāo)恕⑽耆?、誹謗、誣告陷害、侵犯隱私、偷開機(jī)動車等治安案件”。而就現(xiàn)實(shí)層面來看，制造噪聲、發(fā)送信息、飼養(yǎng)動物干擾他人正常生活、侵犯隱私等治安案件的發(fā)生概率與出現(xiàn)頻率均很高，而且涉及面也很廣。照這樣長久下去必定會增加公安機(jī)關(guān)主持治安調(diào)解的工作量以及工作壓力，進(jìn)而可能會逐漸地背離設(shè)置治安調(diào)解這一制度的本意與初衷。

2.治安調(diào)解的適用案件情節(jié)具有一定的模糊性

從適用的案件情節(jié)來看，就上述四個(gè)法律規(guī)范而言，可以適用治安調(diào)解的案件均需要滿足“情節(jié)較輕”這一必備要素。然而，“情節(jié)較輕”作為一個(gè)相對模糊的和不確定的法律概念，不管在理論上還是在實(shí)踐中都難以對其進(jìn)行精確把握。可以推導(dǎo)出的是，國家立法機(jī)關(guān)將足夠的自由裁量權(quán)完全賦予了主持調(diào)解治安案件的公安機(jī)關(guān)。實(shí)際上，上述的四個(gè)規(guī)范文本均缺少相對應(yīng)的操作標(biāo)準(zhǔn)和衡量尺度，究竟是以當(dāng)事人法益的受損情況，還是以當(dāng)事人的主觀狀態(tài)，抑或是以當(dāng)事人行為的社會影響等為認(rèn)定“情節(jié)較輕”的操作標(biāo)準(zhǔn)和衡量尺度，現(xiàn)在還沒有法律規(guī)范予以明確解釋說明。根據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)，我國需要治安調(diào)解的案件種類龐雜，加之“情節(jié)較輕”難以認(rèn)定，導(dǎo)致需要進(jìn)行治安調(diào)解的案件數(shù)量過于龐大。而治安調(diào)解必須在查清事實(shí)基礎(chǔ)上進(jìn)行，勢必會消耗公安機(jī)關(guān)寶貴而又有限的人力、物力、財(cái)力等資源。

(二)機(jī)制層面的緣由：當(dāng)下的矛盾糾紛解決機(jī)制沒有形成合力

通過考察古今中外的具體各類實(shí)踐，可以充分說明的是，僅僅依靠某種單一的矛盾糾紛解決機(jī)制并不能解決所有的矛盾糾紛。不論是哪一種解決機(jī)制，總有難以解決甚至是不能夠解決的范疇和領(lǐng)域，而將希望全部寄予某單一機(jī)制來解決全部的矛盾糾紛明顯過于理想與天真[6]。治安調(diào)解有其可取之處。治安調(diào)解不僅有助于解決“當(dāng)事人談判”容易陷入僵局的問題，還有利于克服“裁判模式”容易意志專斷之弊病，進(jìn)而成了相對比較受廣大公民歡迎的矛盾糾紛化解途徑[7]。

治安調(diào)解是解決矛盾糾紛的重要手段與有力途徑。我國公安機(jī)關(guān)及其人民警察本著“全心全意為人民服務(wù)”的工作理念，可以對符合法定情形的案件主持治安調(diào)解。但是，因?yàn)橐恍┛此撇黄鹧鄣拿芗m紛倘若沒有得以正確、及時(shí)、妥善和長效的解決，也極其容易“醞釀”和“發(fā)酵”為情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣的刑事案件等。諸如此類的刑事案件必定會對社會的和諧、穩(wěn)定與繁榮造成強(qiáng)烈沖擊和嚴(yán)重破壞。而長期以來，由于政府有關(guān)職能部門參與社會治理的職能不夠具體清晰、職權(quán)交叉重疊以及存在一些不作為、亂作為、半作為、慢作為現(xiàn)象，進(jìn)而在一定程度上導(dǎo)致綜合治理格局遲遲沒有形成，也不利于基層社會治理現(xiàn)代化和平安中國建設(shè)。同時(shí)，當(dāng)下的矛盾糾紛解決機(jī)制沒有形成合力。矛盾糾紛的解決似乎一直過度依賴公安機(jī)關(guān)。而吊詭的是，公安機(jī)關(guān)也逐漸變成了“兜底”“大小包攬”的國家機(jī)關(guān)。對此，我國公安機(jī)關(guān)依然可能需要耗費(fèi)大量寶貴的警力資源去解決糾紛和消除矛盾。從某種程度上來講，當(dāng)下的矛盾糾紛解決機(jī)制沒有形成合力卻直接導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作量的不斷增加，繼而導(dǎo)致很多基層民警長期處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)以及身心亞健康的不利狀態(tài)。

(三)觀念層面的緣由：公民有困難時(shí)對公安機(jī)關(guān)及其人民警察的過度依賴

僅僅從《人民警察法》(2012年修正)的具體條文來看，我國公安機(jī)關(guān)已經(jīng)肩負(fù)著大量的任務(wù)和行使著很多種類的職權(quán)。而相對來說，治安調(diào)解是一種比較有限且寶貴的公安機(jī)關(guān)執(zhí)法資源。即便公安機(jī)關(guān)主持治安調(diào)解肯定會或多或少消耗一定的資源，也不能完全保證治安調(diào)解的成本與治安調(diào)解的收益之間呈現(xiàn)出正比例的關(guān)系。隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展、社會的劇烈變遷以及科技的日新月異，我國一些糾紛和矛盾的內(nèi)在原因與外在形式亦逐步變得復(fù)雜化、深層次化、尖銳化、持久化。而解決上述糾紛與矛盾的重要方式與途徑之一即是治安調(diào)解。不論面臨因民間糾紛引起的打架斗毆的違反治安管理行為，還是面臨因民間糾紛引起損毀他人財(cái)物的違反治安管理行為，擺在公安機(jī)關(guān)及其人民警察眼前的棘手現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)包括但不限于如下內(nèi)容：長期以來，我國廣大公民遇到困難首選警察求助的思維已經(jīng)根深蒂固，而我國公安機(jī)關(guān)以“有警必接、有難必幫、有險(xiǎn)必救、有求必應(yīng)”等為代表的一些口號被不斷傳遞、擴(kuò)散、認(rèn)可與重視，這使得廣大公民對公安機(jī)關(guān)人民警察依法嚴(yán)格行使職權(quán)的期望值與渴望指數(shù)也在逐步增加與提高[8]。

值得關(guān)注的是，由于“有困難找警察”“有困難撥打110”“萬能派出所”“萬能警察”等具體觀念深入人心，公安機(jī)關(guān)及其人民警察成了維權(quán)和伸張正義的“化身”“使者”與“代言人”，并有意無意地忽略了其他維權(quán)的方式、方法和途徑的最佳選擇。于是，在現(xiàn)實(shí)生活中，無論是何種性質(zhì)、何種內(nèi)容、何種程度的問題引發(fā)的矛盾與糾紛，廣大公民首先想到的即是找公安機(jī)關(guān)人民警察尋求幫助與解決。在我國現(xiàn)行法治環(huán)境之下，盡管在頂層設(shè)計(jì)層面規(guī)定了治安調(diào)解、人民調(diào)解、仲裁調(diào)解、法院調(diào)解這幾種調(diào)解類型，而由于我國治安調(diào)解的適用條件存在模糊性，久而久之，便不斷導(dǎo)致了治安調(diào)解的工作量大、時(shí)間緊迫、任務(wù)艱巨等現(xiàn)實(shí)棘手問題。譬如，就有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)而言，近些年來，我國公安機(jī)關(guān)主持的治安調(diào)解結(jié)案數(shù)大多超過了當(dāng)年查處治安案件總數(shù)的四分之一[9]。需要注意的是，一些可能并不依法適用治安調(diào)解的案件也進(jìn)入到了治安調(diào)解工作中來。同時(shí)，治安調(diào)解甚至在個(gè)別場域還被視為是解決糾紛、消弭矛盾的重要途徑[10]。

三、如何優(yōu)化我國治安調(diào)解——基于三個(gè)維度的展開

優(yōu)化我國治安調(diào)解路徑是為了更好地服務(wù)我國治安調(diào)解實(shí)踐。在初步分析了優(yōu)化我國治安調(diào)解的主要緣由之后，順理成章地需要探求我國治安調(diào)解的主要路徑。優(yōu)化我國治安調(diào)解的主要路徑應(yīng)分別從法律規(guī)范、機(jī)制和公民觀念三個(gè)維度展開。對此，可以從立法角度出發(fā)解決治安調(diào)解適用條件的模糊問題、健全多種調(diào)解聯(lián)動機(jī)制進(jìn)而提高合力、加強(qiáng)與治安調(diào)解相關(guān)的法治宣傳教育方面加以探討。展開論述，則如下：

(一)從立法角度出發(fā)解決治安調(diào)解適用條件的模糊問題

在現(xiàn)代國家，立法是調(diào)整關(guān)系、分配資源、促進(jìn)發(fā)展、保障善治的不可或缺環(huán)節(jié)。故而，立法是解決很多法學(xué)問題的重要路徑。此處的立法應(yīng)作廣義層面的理解，即包含制定、修改、廢除和解釋法律規(guī)范。立法是一項(xiàng)具有綜合性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性、前瞻性、規(guī)范性和技術(shù)性的活動。通過立法賦權(quán)能夠規(guī)范治安調(diào)解的受理范圍、改變情節(jié)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊的現(xiàn)狀，并致力于解決治安調(diào)解適用條件的模糊問題。當(dāng)下，在一定程度上講，我國治安調(diào)解肩負(fù)著基層社會治理現(xiàn)代化和平安中國建設(shè)的重要功能。我國治安調(diào)解有其自身的制度供給能力。有學(xué)者指出，我國基層社會治理現(xiàn)代化需要始終遵守基層社會治理自身的內(nèi)在邏輯，并需要從制度供給角度提供足夠的資源[11]。而為了積極解決治安調(diào)解在適用條件上存在的模糊性問題，繼而推動基層社會治理現(xiàn)代化的進(jìn)程，目前有必要對涉及我國治安調(diào)解的《治安管理處罰法》(2012年修正)這部法律的第九條進(jìn)行及時(shí)、科學(xué)、合理的解釋。

在此，建議全國人民代表大會常務(wù)委員會專門對《治安管理處罰法》(2012年修正)第九條進(jìn)行立法解釋。根據(jù)我國《憲法》《立法法》的有關(guān)規(guī)定，通過全國人民代表大會常務(wù)委員會對《治安管理處罰法》(2012年修正)第九條進(jìn)行立法解釋，有利于從頂層設(shè)計(jì)層面解決四個(gè)規(guī)范文本對治安調(diào)解在適用條件上存在的模糊性問題。而全國人民代表大會常務(wù)委員會在開展上述立法解釋工作時(shí)，要著力解釋治安調(diào)解適用的案件類型以及適用的案件情節(jié)中的“情節(jié)較輕”。全國人民代表大會常務(wù)委員會對《治安管理處罰法》(2012年修正)第九條進(jìn)行立法解釋時(shí)不能把治安調(diào)解的適用條件不當(dāng)擴(kuò)縮。一方面，倘若將治安調(diào)解的適用條件不當(dāng)擴(kuò)大，極有可能會侵入到人民調(diào)解、仲裁調(diào)解、法院調(diào)解的既有適用條件，進(jìn)而導(dǎo)致不同調(diào)解類型之間權(quán)限和職責(zé)不明朗、不清晰，同時(shí)，這也無益于治安調(diào)解自身成效的充分發(fā)揮。另一方面，如若將治安調(diào)解的適用條件不當(dāng)縮小，過于狹窄的適用條件不僅會影響治安調(diào)解的成效發(fā)揮，還會使得治安調(diào)解這一制度存續(xù)的必要性受到一定的質(zhì)疑與苛責(zé)[12]。是故，在充分尊重國情社情民情的前提與基礎(chǔ)之上，通過認(rèn)真調(diào)研、仔細(xì)研究、積極討論與集思廣益，全國人民代表大會常務(wù)委員會就《治安管理處罰法》(2012年修正)第九條科學(xué)合理解釋治安調(diào)解適用的案件類型、適用的案件情節(jié)中的“情節(jié)較輕”有利于優(yōu)化我國治安調(diào)解。

(二)健全多種調(diào)解聯(lián)動機(jī)制進(jìn)而提高合力

不論在哪個(gè)類型的社會，都會產(chǎn)生解決矛盾與糾紛的現(xiàn)實(shí)需求及其方式、手段。然而，由于矛盾糾紛種類和性質(zhì)、國家主流價(jià)值、歷史文化傳統(tǒng)、社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本、公眾可接納程度等因素的深刻影響，多種調(diào)解聯(lián)動機(jī)制有其存在的必要性和緊迫性。多種調(diào)解聯(lián)動機(jī)制確實(shí)有利于及時(shí)有效滿足不同主體的不同需求。我國治安調(diào)解作為多種調(diào)解聯(lián)動機(jī)制的重要組成部分，在全面依法治國背景下，治安調(diào)解的價(jià)值追求也應(yīng)該及時(shí)得到更新和升華。健全多種調(diào)解聯(lián)動機(jī)制進(jìn)而提高合力的重點(diǎn)在于從綜合治理的角度，關(guān)鍵在于強(qiáng)化黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)，厘定各個(gè)部門的職能，積極加強(qiáng)與創(chuàng)新社會治理，努力形成共建共享共治的社會治理格局。

從健全多種調(diào)解聯(lián)動機(jī)制出發(fā)，則需要積極探索怎樣設(shè)立縣、鄉(xiāng)、村三級的綜合調(diào)解中心，既有利于讓各個(gè)職能部門各司其職、各盡其責(zé)，又充分協(xié)調(diào)有關(guān)部門，整合調(diào)解力量，發(fā)揮合力優(yōu)勢。實(shí)現(xiàn)齊抓共管，橫向聯(lián)合，優(yōu)勢互補(bǔ)。提高服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)基層社會問題、矛盾糾紛的化解“只進(jìn)一扇門”和“最多跑一地”?；诖耍枰粩嘟∪喾N調(diào)解聯(lián)動機(jī)制以充分發(fā)揮各個(gè)職能部門的積極性、主動性和成效性，從而減少調(diào)解壓力向公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)化，并實(shí)現(xiàn)利用聯(lián)調(diào)的優(yōu)勢來優(yōu)化我國治安調(diào)解。但需要明確的是，健全多種調(diào)解聯(lián)動機(jī)制關(guān)注的重點(diǎn)并不是治安調(diào)解的指向?qū)ο?，更多的指向是群眾之間、群眾與基層黨政組織之間、社會組織與團(tuán)體之間的矛盾、糾紛與利益糾葛等。

健全多種調(diào)解聯(lián)動機(jī)制需要有力整合我國各類調(diào)解的資源與力量，需要組織發(fā)動多方力量積極參與治安調(diào)解。按照職責(zé)的具體分工，一方面，需要不斷加強(qiáng)人民調(diào)解組織與公安派出所之間的協(xié)調(diào)銜接工作，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮人民調(diào)解和治安調(diào)解的各自職能，爭取實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、發(fā)揮合力。另一方面，需要積極完善調(diào)解與公證、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、民事訴訟等矛盾糾紛解決方式的聯(lián)動銜接機(jī)制。通過司法確認(rèn)、公證、仲裁等方式增強(qiáng)治安調(diào)解協(xié)議的法律效力等。此外，還要以矛盾糾紛排查化解工作為重要突破口，積極創(chuàng)新工作思路與辦事方法，建立健全覆蓋全域的治安調(diào)解、人民調(diào)解、司法調(diào)解的聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)，深化“一格一警”，嘗試建立“警調(diào)銜接”等多元化調(diào)處機(jī)制[13]。就有力整合我國各類調(diào)解的資源與力量而言，需要立足預(yù)警、疏導(dǎo)，對矛盾與糾紛做到早發(fā)現(xiàn)、早調(diào)解，需要努力提升調(diào)解質(zhì)量、水平與成效，需要不斷提高多種調(diào)解聯(lián)動工作的法治化、智能化、專業(yè)化和精細(xì)化水平，進(jìn)而積極為平安中國建設(shè)、法治中國建設(shè)作出積極的貢獻(xiàn)。其中，值得借鑒的是一些地方的探索經(jīng)驗(yàn)。例如，浙江省諸暨市將“楓橋經(jīng)驗(yàn)”積極植入到網(wǎng)絡(luò)空間治理當(dāng)中，積極推出了“網(wǎng)上調(diào)解室”等與時(shí)俱進(jìn)的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了“互聯(lián)網(wǎng)+楓橋經(jīng)驗(yàn)+社會治安”模式線上線下的無縫銜接，并且有助于加快虛實(shí)空間一體化治理的建設(shè)步伐[14]。

(三)加強(qiáng)與治安調(diào)解相關(guān)的法治宣傳教育

加強(qiáng)與治安調(diào)解相關(guān)的法治宣傳教育是優(yōu)化我國治安調(diào)解的重要路徑。強(qiáng)化法治宣傳教育的重點(diǎn)在于提高廣大公民的法治意識與法治素養(yǎng)，發(fā)揮法治宣傳教育對社會治安的引領(lǐng)、規(guī)范與保障作用，使得廣大公民學(xué)會選擇合適的法律途徑和法律手段來解決現(xiàn)實(shí)問題。通過積極開展治安調(diào)解法治宣傳教育進(jìn)而提高公民的法治意識與法治素養(yǎng)，不斷自覺形成守法意識和樹立契約精神，不僅可以逐步提高廣大公民尊法、學(xué)法、守法、用法的自覺意識和主動意識，而且也能夠有力引導(dǎo)廣大公民自覺與理性地選擇通過不同類型的調(diào)解來解決糾紛矛盾。通過提高廣大公民的法治意識與法治素養(yǎng)，不僅可以及時(shí)減少一些矛盾糾紛，也有助于較為清楚地依法選擇調(diào)解種類來解決矛盾糾紛。通過采取一些措施可以不斷努力提升廣大公民的法治意識與法律素養(yǎng)，及時(shí)正確地引導(dǎo)廣大公民通過法定的途徑和渠道來表達(dá)自己的正當(dāng)訴求與正當(dāng)愿望，進(jìn)而有助于優(yōu)化我國治安調(diào)解。

基于如上所述，既要針對廣大公民的一般心理，要堅(jiān)持集中性的治安調(diào)解宣傳教育與經(jīng)常性的治安調(diào)解宣傳教育相結(jié)合，也要優(yōu)化治安調(diào)解的法治宣傳教育方式方法。就充分運(yùn)用治安調(diào)解法治宣傳教育的傳統(tǒng)陣地和傳統(tǒng)載體而言，至少要做到以下幾點(diǎn)：首先，要在國家機(jī)關(guān)、基層群眾性自治組織等單位的服務(wù)大廳以及服務(wù)窗口增加治安調(diào)解法治宣傳教育功能，積極鞏固國家機(jī)關(guān)、基層群眾性自治組織宣傳櫥窗、引導(dǎo)咨詢臺等傳統(tǒng)陣地。其次，要充分發(fā)揮廣播、電視、報(bào)刊等傳統(tǒng)載體的各自優(yōu)勢。充分利用場所、設(shè)施與工具等空間來開展治安調(diào)解法治宣傳教育。比如要利用好郵政、通信、金融、交通、稅務(wù)、保險(xiǎn)、消防、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)以及客運(yùn)車站、飛機(jī)場、火車站、碼頭、風(fēng)景名勝區(qū)、商場、廣場、步行街、公園、圖書館、體育館、展覽館、博物館、美術(shù)館、科技館等人流密集的場所開展治安調(diào)解法治宣傳教育。也要積極運(yùn)用電子顯示屏、電子觸摸屏、出租車車頂?shù)摹癓ED”顯示屏、公交地鐵火車動車高鐵的“移動TV”、樓宇電視以及家庭和個(gè)人的電視屏、電腦屏、平板屏、手機(jī)屏等電子媒介，積極進(jìn)行治安調(diào)解法治宣傳教育活動。最后，要通過宣傳單、宣傳手冊、宣傳海報(bào)、宣傳橫幅、宣傳標(biāo)語、法治講座等形式與手段不斷深化關(guān)于治安調(diào)解的法律規(guī)范進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)單位的“法律六進(jìn)”主題活動，有助于最終達(dá)到治安調(diào)解法治宣傳教育進(jìn)頭腦的初衷與目的。此外，也需要積極完善有關(guān)的工作標(biāo)準(zhǔn)，嘗試建立常態(tài)化、長效化與規(guī)范化的治安調(diào)解法治宣傳教育機(jī)制。

就積極運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、新媒體、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興陣地和新興載體來說，一方面，要積極加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)與新媒體技術(shù)在治安調(diào)解法治宣傳教育中的運(yùn)用，不斷推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”等行動。積極開展網(wǎng)絡(luò)與新媒體普及關(guān)于治安調(diào)解的便民、利民、益民服務(wù)，組織網(wǎng)絡(luò)與新媒體開展治安調(diào)解法治宣傳教育活動，科學(xué)合理運(yùn)用微信、微博、QQ、知乎、喜馬拉雅、抖音、快手等軟件以及小程序提供的渠道和途徑開展治安調(diào)解法治宣傳教育活動。另一方面，要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)和人工智能，加強(qiáng)普法網(wǎng)站、普法網(wǎng)絡(luò)的集群建設(shè)與云建設(shè)，建設(shè)治安調(diào)解法治宣傳教育的云平臺，實(shí)現(xiàn)治安調(diào)解法治宣傳教育公共數(shù)據(jù)資源的共建共享共治等。

四、代結(jié)語

自進(jìn)入21世紀(jì)以來，在多元化糾紛解決機(jī)制被不斷重視并付諸實(shí)踐的背景下，作為調(diào)解中的一種類型，治安調(diào)解也被愈來愈多地運(yùn)用至現(xiàn)實(shí)領(lǐng)域。優(yōu)化我國治安調(diào)解不但有助于社會公平正義的促進(jìn)，也有利于形成有效的社會治理和良好的社會秩序，并且使廣大人民群眾的獲得感更加充實(shí)、幸福感更有保障、安全感更為持續(xù)。就目前來說，我國治安調(diào)解雖然提供了一定的制度供給，但還有進(jìn)一步完善與健全的空間。治安調(diào)解顯現(xiàn)的是對個(gè)體意志的尊重、對個(gè)人權(quán)利的保障、對個(gè)體自由發(fā)展的促進(jìn)，以至于令雙方當(dāng)事人的緊張關(guān)系得到了一定的緩和，并且訴求也得到了實(shí)現(xiàn)[15]。但是，部分治安學(xué)、犯罪學(xué)、法學(xué)、行政學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)以及心理學(xué)等領(lǐng)域的研究者通過經(jīng)驗(yàn)性研究發(fā)現(xiàn)，治安調(diào)解的功能雖然比較強(qiáng)大，但還未完全被激發(fā)出來[16]。

國家公權(quán)力的積極介入和有力推動對某種機(jī)制或制度的誕生、形成和發(fā)展起到了至關(guān)重要的不可替代作用。在社會轉(zhuǎn)型和治理機(jī)制的塑造過程中，頂層設(shè)計(jì)者的具有科學(xué)性、合理性與可行性的建構(gòu)顯得至關(guān)重要[17]。治安調(diào)解的優(yōu)化亦是如此。優(yōu)化治安調(diào)解的緣由與路徑也迫切地需要頂層設(shè)計(jì)者給予更多、更充分、更及時(shí)的關(guān)注與投入。治安調(diào)解的生命力與活力還有待進(jìn)一步探索與發(fā)掘。