我國應(yīng)急預(yù)案管理機制的優(yōu)化路徑

劉 菲

(湖北警官學(xué)院 治安管理系，湖北 武漢430034)

應(yīng)急預(yù)案，是指依據(jù)國家法律規(guī)定并結(jié)合本地實際情況和突發(fā)事件的類型，為有效應(yīng)對突發(fā)事件而預(yù)先制定的行動方案?；谕话l(fā)事件的突然性和不確定性，為避免事件發(fā)生時出現(xiàn)手忙腳亂的情形繼而導(dǎo)致事態(tài)的惡化，實有必要提前擬定應(yīng)急行動計劃。因此，應(yīng)急預(yù)案的功能就在于事先將應(yīng)急方案固定下來，形成規(guī)范化、制度化的行為準(zhǔn)則，以保障應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)有條不紊，從而及時控制事態(tài)發(fā)展，恢復(fù)社會秩序，最大限度地降低損害并保護公民、法人和其他社會組織的合法權(quán)益。作為一種行動方案，應(yīng)急預(yù)案解決的是“事前、事中、事后，誰來做、何時做、做什么、怎么做”的問題[1]8。因而，與法律、法規(guī)、規(guī)章等相比，應(yīng)急預(yù)案最大的特點就在于明確、具體，具有現(xiàn)實操作性。

2003年 “非典”事件后，我國開始著手建立并逐步完善以“一案三制”(1)“一案”指應(yīng)急預(yù)案，“三制”指應(yīng)急體制、機制和法制。為核心的應(yīng)急管理體系。從字面上來看，應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)急管理體系中處于基礎(chǔ)地位；從發(fā)展階段上來看，應(yīng)急預(yù)案建設(shè)也走在最前列，屬于以“一案”促“三制”的模式[2]，應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)性地位無可置疑。2005年1月，國務(wù)院制定了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》， 標(biāo)志著我國將在全國范圍內(nèi)開始大規(guī)模地建設(shè)應(yīng)急預(yù)案體系。同年3月，時任國務(wù)院總理溫家寶同志在全國人民代表大會十屆三次會議上宣布：“我們組織制定了國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案，以及應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全等方面105個專項和部門應(yīng)急預(yù)案，各省(區(qū)、市)也完成了省級總體應(yīng)急預(yù)案的編制工作。建設(shè)法治政府，全面履行政府職能，取得突破性進展。”[1]6短短幾年時間內(nèi)，全國各級各類應(yīng)急預(yù)案數(shù)量暴增。從范圍上來看，我國應(yīng)急預(yù)案已基本涵蓋了各種類型的突發(fā)事件，實現(xiàn)了“橫向到邊”的要求；從層級上來看，也基本形成了國家、地方(省、市、縣、鄉(xiāng))的多層級構(gòu)建，實現(xiàn)了“縱向到底”的要求；從類型上來看，形成了總體、專項、部門、企事業(yè)單位和重點領(lǐng)域的宏觀與微觀相結(jié)合的預(yù)案類型；從效果上來看，應(yīng)急預(yù)案在突發(fā)事件應(yīng)急管理過程中發(fā)揮積極作用。但是，由于我國應(yīng)急預(yù)案建設(shè)畢竟起步晚，更多的是依靠國家強力快速推進才建立起來的，匆忙應(yīng)對傾向比較嚴(yán)重，因而在建設(shè)過程中暴露出不少問題。

一、我國預(yù)案管理機制的主要內(nèi)容及存在的不足

預(yù)案管理機制，是指法律規(guī)定為保證預(yù)案的有效性而圍繞其進行編制、評估、宣教、培訓(xùn)、演練、公布、啟動、修訂等一系列的管理方法。由于應(yīng)急預(yù)案在本質(zhì)上是為有效應(yīng)對突發(fā)事件而制定的操作指南和行動方案，因此，“管不管用”是其生命力之所在。當(dāng)前，我國應(yīng)急預(yù)案存在的最大問題是實用性不強，既體現(xiàn)在對單個預(yù)案管理的脫節(jié)，也體現(xiàn)在對多個預(yù)案之間的體系管理的失衡。對此，可以應(yīng)急預(yù)案的實用性為參照標(biāo)準(zhǔn)，依循以下邏輯進行對照與查找：(1)單個應(yīng)急預(yù)案包含哪些機制；(2)單個應(yīng)急預(yù)案機制存在什么問題，不實用之處體現(xiàn)在哪些方面；(3)多個應(yīng)急預(yù)案包含哪些機制；(4)多個應(yīng)急預(yù)案機制之間存在什么問題，有何不實用之處。

(一)單個應(yīng)急預(yù)案機制的主要內(nèi)容及存在的問題

1.主要內(nèi)容

一個完整的應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)該包括編制、評估、宣教、培訓(xùn)、演練、公布、啟動和修訂等程序。第一，編制。預(yù)案編制是預(yù)案建設(shè)乃至應(yīng)急管理的起點，編制人員的素質(zhì)、編制方法的科學(xué)性都直接關(guān)系到預(yù)案內(nèi)容是否有效。第二，評估。對應(yīng)急預(yù)案而言，評估是貫穿始終的環(huán)節(jié)。在預(yù)案編制階段，需要就一切可能的風(fēng)險情景和事件進行評估；在預(yù)案草案初擬完成后，還要進行模擬推演或桌面推演，以檢驗初擬文本是否切實可行；在應(yīng)急預(yù)案出臺后，需依據(jù)現(xiàn)實變化，不斷評估其實用性，以保證應(yīng)急預(yù)案的更新與有效。第三，宣教。其目的在于通過宣傳教育手段，提高人們的風(fēng)險意識，了解預(yù)案的內(nèi)容和相關(guān)的救助知識。第四，培訓(xùn)。不同的人員如何理解預(yù)案的文本規(guī)定存在著主觀上的差異，對此，需要通過培訓(xùn)，答疑解惑，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，進一步保證預(yù)案實施的規(guī)范性和有效性。第五，演練。應(yīng)急預(yù)案是否切實可行，光靠桌面推演還遠遠不夠，必須經(jīng)過演習(xí)、實踐，才能真正發(fā)現(xiàn)問題，避免“紙上談兵”。同時，演練也是評估的一個重要依據(jù)。第六，公布。應(yīng)急預(yù)案是否需要公布，通過什么方式、什么流程予以公布，也是預(yù)案管理規(guī)范化的一個重要步驟。第七，啟動。預(yù)案制定得再好，若關(guān)鍵時刻不予啟動或延遲啟動，也將錯過良好時機。因此，應(yīng)急預(yù)案的啟動也是一個十分重要的環(huán)節(jié)，時機的把握與預(yù)案編制時突發(fā)事件分級分類劃分標(biāo)準(zhǔn)的確定密切相關(guān)。第八，修訂。預(yù)案文本是相對穩(wěn)定的，但風(fēng)險卻是變化發(fā)展的。以確定的預(yù)案應(yīng)對不確定的風(fēng)險，滯后性和被動性表露無遺。因而，應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)對桌面推演、局部演練、全程演練和功能演練的結(jié)果進行評估，根據(jù)評估結(jié)果和情景變化，對預(yù)案進行動態(tài)修正，以保證預(yù)案內(nèi)容具有較強的現(xiàn)實針對性。以上八個程序看似有先后之分，但實則也是相互交叉、相互影響的關(guān)系。

2.存在的問題

以上關(guān)于應(yīng)急預(yù)案的編制、評估、宣教、培訓(xùn)、演練、公布、啟動和修訂八個環(huán)節(jié)，是我國單個應(yīng)急預(yù)案機制中存在問題較為普遍的領(lǐng)域。此處需要說明兩個問題：第一，由于評估貫穿預(yù)案始終，既有預(yù)案文本評估，也有風(fēng)險評估，還有物資儲備、應(yīng)急人員和應(yīng)急能力等綜合評估，涉及面較廣，且存在較多技術(shù)性問題，因而本文只論述預(yù)案文本編制與修訂的評審問題。第二，雖然宣教、培訓(xùn)、演練是以預(yù)案為依托而展開的，但在具體操作上則存在相對獨立性，因而此處不予贅述。故此，考慮到行文方便，本文論及的預(yù)案管理機制主要討論與預(yù)案文本緊密相關(guān)的編制、公布、啟動、評審和修訂五個方面的問題。

(1)預(yù)案編制之不足。當(dāng)前，我國預(yù)案在編制上暴露出的不足主要體現(xiàn)為：第一，編制目的不明確。一些負責(zé)編制預(yù)案的行政機關(guān)工作人員沒有深刻認(rèn)識到應(yīng)急預(yù)案的重要作用，或者對預(yù)案的作用認(rèn)識片面，重救而輕防。第二，編制程序不完善。預(yù)案的編制不能是隨機的，而是需像立法一樣有一套完備的程序。哪些主體可以參與預(yù)案編制，有什么資質(zhì)要求，編制預(yù)案應(yīng)包括哪些程序，不嚴(yán)格遵守會引起什么法律后果等，對于這些問題，目前尚缺乏明確的程序規(guī)定，導(dǎo)致現(xiàn)實中預(yù)案編制活動的無序或隨意性。例如，為數(shù)眾多的預(yù)案制定并非是由編制小組協(xié)商完成，而是上級交給下級，下級交給本單位某一位或某幾位同志拼湊交差了事。沒有其他部門成員、專家和公民等外部人員的參與，不集思廣益，最后的結(jié)果自然是閉門造車。第三，編制內(nèi)容不科學(xué)。編制人員由于思想上的懈怠，知識結(jié)構(gòu)的局限，使得在編制應(yīng)急預(yù)案時要么脫離本地區(qū)、本部門的實際情況，要么簡單模仿、相互抄襲，例如，山東省棗莊市和章丘市兩地在總體應(yīng)急預(yù)案中對“基本生活保障”部分的規(guī)定，就表現(xiàn)出與《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中對“基本生活保障”部分的規(guī)定驚人的一致(2)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《棗莊市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》《章丘市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》都寫道：“做好受災(zāi)群眾的基本生活保障工作，確保災(zāi)區(qū)群眾有飯吃、有水喝、有衣穿、有住處、有病能得到及時醫(yī)治?！薄叭绾未_保？確保的程序是怎樣？這些在預(yù)案里都沒有提及。每一個地區(qū)的緊急、社情、民意等都是不同的，怎么會出來一模一樣、一字不改的預(yù)案。”參見崔維：《應(yīng)急預(yù)案編制：問題與優(yōu)化》，載《山東行政學(xué)院學(xué)報》2012年第1期。；要么是條文之間邏輯不嚴(yán)謹(jǐn)，操作起來無所適從；要么則是綱領(lǐng)性條文多于具體方案，抽象、籠統(tǒng)，如常常用“相關(guān)部門”一帶而過，相關(guān)部門是哪些部門？若不明確列出，就存在推諉職能或爭搶職能相互重疊的現(xiàn)象。

(2)預(yù)案公布程序之不健全。例如，有些預(yù)案只公布部分內(nèi)容，有些專項預(yù)案和部門預(yù)案則完全不予公布。這暴露出我國預(yù)案管理工作的隨意性，對如何定密、如何保密，缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)。然而，預(yù)案中采取的各項應(yīng)急管理措施不可能完全與公民利益無關(guān)，隨意以保密為由不予公開，不僅不利于宣傳教育，也存在違反“法不公開則無效”之嫌[3]。

(3)預(yù)案啟動程序之缺陷。預(yù)案啟動程序主要存在兩方面問題：一是啟動時間。對于何時啟動應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)當(dāng)在預(yù)案中有詳細標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，但一些預(yù)案規(guī)定的啟動標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容模糊，政府機關(guān)對于啟動什么預(yù)案，何時啟動預(yù)案感到困惑。二是啟動方式。行政機關(guān)啟動預(yù)案后，并未采用合適的途徑告知公民，更多的是行政機關(guān)單方面的行為，出現(xiàn)“我做了，你知不知道我不管”的情況。可是，如果公民不知道應(yīng)急內(nèi)容、不配合行政機關(guān)應(yīng)急行為，那么也難以取得法律規(guī)定的應(yīng)急效果。

(4)預(yù)案評審之不足。預(yù)案評審是指對預(yù)案文本的實用性進行評價和審查，其貫穿于預(yù)案管理全過程。當(dāng)前突出問題在于預(yù)案評審機制流于形式。首先，預(yù)案草案初擬完成后，僅停留于模擬推演或桌面推演，缺乏實際演練，以致草案通過時實用性未經(jīng)實踐檢驗。其次，應(yīng)急預(yù)案被束之高閣，要么不重視演練，要么忽視演練中暴露出來的問題，對預(yù)案文本的實用性缺乏持續(xù)動態(tài)的評審。是否有新情況出現(xiàn)了，當(dāng)前的預(yù)案是否滯后了……對于這些問題，行政機關(guān)不是依靠事前評審來預(yù)防，而是習(xí)慣于等到突發(fā)事件帶來嚴(yán)重破壞性后果之后才進行追責(zé)和反思。然而，有預(yù)見的政府應(yīng)是“預(yù)防而不是治療”。

(5)預(yù)案修訂之不完善。應(yīng)急預(yù)案要管用，就要結(jié)合風(fēng)險變化、人力、物力儲備等社會發(fā)展新變化來及時作出調(diào)整。一般來說，對預(yù)案的修訂有定期和不定期兩種方式。前者是一種保底做法，后者則較為靈活，可以根據(jù)現(xiàn)實變化適時作出調(diào)整。但是，無論哪種方式，從現(xiàn)實情況來看，都還存在很大不足。主要是重視程度不夠，沒有基于預(yù)案之特點而形成不斷評估、檢查、總結(jié)、修訂的思維模式。因此，各部門積極修訂預(yù)案的情形非常少，即使有，也多是因預(yù)案失靈而備受質(zhì)疑時的被動之舉，這種用重大損失換來的修訂，實則有違預(yù)案以預(yù)防為目的的初衷。有學(xué)者在對浙江省應(yīng)急預(yù)案管理實施情況的調(diào)查中，53.2%的受訪者表示預(yù)案沒有修改，23.4%的受訪者表示預(yù)案三年才修改一次[4]。當(dāng)然，也有未雨綢繆，提前修訂的情況。例如，2014年3月11日，天津市人民政府辦公廳印發(fā)《編修濱海新區(qū)專項應(yīng)急預(yù)案和管委會總體應(yīng)急預(yù)案的實施方案》，要求在2014年6月30日之前完成對第一批11個區(qū)級重點專項應(yīng)急預(yù)案的編修工作，11月30日前完成對第二批其他專項應(yīng)急預(yù)案和管委會總體應(yīng)急預(yù)案的修訂工作。然而，2015年8月12日就發(fā)生了舉國震驚的“8·12天津濱海新區(qū)爆炸事故”，不禁令人產(chǎn)生疑問，預(yù)案編修的作用在哪？到底是哪個環(huán)節(jié)出了問題？

(二)多個應(yīng)急預(yù)案機制的主要內(nèi)容及存在的問題

1.主要內(nèi)容

應(yīng)急預(yù)案建設(shè)是否完善，不但依賴于單個預(yù)案的有效性，還依賴于多個預(yù)案之間的協(xié)調(diào)性，即應(yīng)急體系是否銜接有序。隨著社會的快速發(fā)展和改革的縱深推進，復(fù)合型突發(fā)事件不斷出現(xiàn)，這也意味著純粹依靠單個應(yīng)急預(yù)案規(guī)范應(yīng)急管理活動將遇到諸多困難，特別是大規(guī)模的突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作需要數(shù)個應(yīng)急預(yù)案作為行動依據(jù)。因此，多個應(yīng)急預(yù)案之間的銜接機制是否可行關(guān)乎整個預(yù)案體系的效能。具體來說，多個應(yīng)急預(yù)案的銜接機制體現(xiàn)在橫向上的并列關(guān)系與縱向上的層級關(guān)系[5]。在橫向關(guān)系上，數(shù)個應(yīng)急預(yù)案之間的效力級別相同，但針對的是不同類型的突發(fā)事件，體現(xiàn)的是分類響應(yīng)理念。例如，2008年南方雨雪冰凍災(zāi)害導(dǎo)致大面積電網(wǎng)癱瘓，南方多地既啟動了省級自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，也啟動了省級事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案。再如，在2015年天津濱海新區(qū)爆炸事故中，政府層面啟動了環(huán)境應(yīng)急預(yù)案，太平人壽等多家保險公司也紛紛啟動應(yīng)急預(yù)案，簡化事后理賠手續(xù)。在縱向關(guān)系上，數(shù)個應(yīng)急預(yù)案之間的效力級別有高低之分，但針對的是同一類型的突發(fā)事件，體現(xiàn)的是分級響應(yīng)。例如，在天津濱海新區(qū)爆炸事故中，國家行政機關(guān)先后啟動了國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案和天津市濱海新區(qū)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案。

2.存在的問題

科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案體系是預(yù)防和處置重大、復(fù)雜突發(fā)事件的有效工具。當(dāng)前，我國預(yù)案體系難以完全發(fā)揮功效的一個重要制約因素在于數(shù)個預(yù)案之間銜接機制的失靈。具體來說，主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，在預(yù)案編制階段，忽略了突發(fā)事件的關(guān)聯(lián)性和擴散性，缺乏整體意識，僅就本部門的情況來開展編制工作，而未考慮到與上下級預(yù)案之間，特別是與其他部門預(yù)案之間的協(xié)調(diào)操作問題，導(dǎo)致預(yù)案間缺乏聯(lián)動機制，無法形成合力。例如，在行政機關(guān)應(yīng)急職能配置上，一些應(yīng)急預(yù)案存在無規(guī)定、規(guī)定重復(fù)等現(xiàn)象。第二，在實際運行階段，不同行政機關(guān)之間缺乏培訓(xùn)、演練、合作與交流。多個應(yīng)急預(yù)案不像單一預(yù)案那么簡單，涉及多個部門和單位，各部門有自身的個性與特色，能否配合得當(dāng)，僅靠文本規(guī)定是絕對不夠的。例如，發(fā)生?；繁ㄊ录?，公安、消防、環(huán)保等部門何時進場、如何協(xié)調(diào)，這些都必須依托于平日常態(tài)下的演練磨合才能在相互之間建立默契。

二、制約預(yù)案管理機制良性運行的原因

“非典”事件后，我國痛定思痛，著力開展應(yīng)急管理建設(shè)。事實證明，我國在短時間內(nèi)完成了“一案三制”的基本構(gòu)架，無論是在理論層面上還是在實踐層面上都取得了許多成績。但是，應(yīng)急預(yù)案的建設(shè)動力主要基于抗災(zāi)經(jīng)驗并依靠國家強力、快速推進而成的，且以預(yù)案先行，促進體制、機制、法制建成的做法同樣也帶來了一些隱患。總體上看，我國預(yù)案管理機制運行不暢的原因包括以下四個方面。

(一)風(fēng)險意識未自發(fā)形成

由于我國最初的應(yīng)急預(yù)案制定計劃，在很大程度上是以人們在災(zāi)害中遭受重創(chuàng)的恐慌心理為背景而展開的。但這種恐慌隨著時間的推移，會慢慢平復(fù)、愈合，久而久之，又會出現(xiàn)“和平麻痹”的傾向。于是，某地區(qū)在地震后的一段時間里會格外重視與地質(zhì)災(zāi)害相關(guān)的預(yù)案；某地區(qū)在踩踏事件發(fā)生后的一段時間里又會格外重視與大型群眾性活動相關(guān)的預(yù)案。然而，經(jīng)過了一段時間后，這些地方政府就又放松了警惕。這種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的做法，究其原因，在于行政機關(guān)工作人員并沒有內(nèi)在地形成風(fēng)險意識。公民覺得天災(zāi)人禍帶有運氣成分，無法控制；行政機關(guān)覺得自身事務(wù)本已焦頭爛額，而突發(fā)事件發(fā)生的概率又極小，將自己有限的精力花費到不知何時發(fā)揮作用的預(yù)案管理上，是得不償失的。行政機關(guān)慣于用常態(tài)的思維方式去思考非常態(tài)的應(yīng)急管理工作，抱著僥幸心理，對于防災(zāi)控災(zāi)僅是被動地回應(yīng)上級的要求，并未自發(fā)地形成風(fēng)險意識。這就很好地解釋了為何現(xiàn)實中常出現(xiàn)諸如模仿抄襲上級預(yù)案，不重視評估、演練和修訂，隨便應(yīng)付交差等行為。

(二)預(yù)案性質(zhì)異化

預(yù)案性質(zhì)的異化體現(xiàn)在形式和內(nèi)容兩個方面：第一，預(yù)案的定位是什么？是法律還是行動方案？對于這個問題，林鴻潮研究員剖析得較為深入。他以省一級為分界，將應(yīng)急預(yù)案分為高位階(省級及省級以上)和低位階(省級以下)兩種。由于我國應(yīng)急管理采用的是預(yù)案先行模式，在無完備的法律依據(jù)時，只能依據(jù)高位階預(yù)案開展應(yīng)急工作，慢慢地，高位階預(yù)案具有了“類法律”[6]的屬性，在內(nèi)容上，高位階預(yù)案原則性、綱領(lǐng)性的規(guī)定較多，其操作性也逐漸弱化。對于低位階預(yù)案而言，其本應(yīng)具有“類技術(shù)”的屬性，但因慣于簡單抄襲模仿高位階預(yù)案，導(dǎo)致低位階預(yù)案的操作性也漸漸虛化。如此一來，無論是高位階預(yù)案還是低位階預(yù)案，應(yīng)急行動指南的本質(zhì)屬性都在逐漸消退，這就解釋了為何我國很多預(yù)案不管用。擁有一個成文的預(yù)案是應(yīng)急準(zhǔn)備的必要條件，但并非充分條件。若無實施能力，預(yù)案也不過是一紙空文。第二，預(yù)案是以防為主，還是以救為主。從整體上來說，“重事后處置而輕事前預(yù)防”的觀念在我國已根深蒂固，受此觀念的影響，應(yīng)急預(yù)案中對突發(fā)事件救援處置條款的設(shè)置明顯多過預(yù)防條款，預(yù)案的主體功能向后位移，原本以預(yù)防為初衷的功能逐漸弱化。這就解釋了為何原本很多可以遏制在萌芽階段的突發(fā)事件相繼爆發(fā)。

(三)預(yù)案管理脫節(jié)

預(yù)案管理涉及多個環(huán)節(jié)，編制是否合理，評審是否詳盡，培訓(xùn)是否到位，演練是否默契，啟動修訂是否及時等，每一個環(huán)節(jié)都關(guān)乎整個預(yù)案的效果，環(huán)環(huán)相扣。但客觀情況是，各個環(huán)節(jié)在主體、職能等方面具有相對的獨立性，涉及面廣，只顧“短平快”，卻忽略了突發(fā)事件的系統(tǒng)性和相關(guān)性。在當(dāng)前缺乏系統(tǒng)化管理的情況下，實難保證預(yù)案管理工作的落實。這就解釋了為何現(xiàn)實中即便有預(yù)案，也不知道何時用、怎么用的問題。

(四)預(yù)案管理僵化

當(dāng)前，行政應(yīng)急機關(guān)對預(yù)案管理存在兩種錯誤傾向[7]88：一是認(rèn)為預(yù)案具有“類法律”的性質(zhì)，似乎不宜輕易改動；二是認(rèn)為預(yù)案具有“類技術(shù)”的性質(zhì)，可頻繁修訂。對預(yù)案性質(zhì)認(rèn)識不明，加上現(xiàn)實中預(yù)案先行代替法律進而產(chǎn)生異化或虛化的事實，使得各位階的預(yù)案或多或少都具有了“類法律”的屬性，因而，常常將預(yù)案的發(fā)布當(dāng)成任務(wù)的終結(jié)，管理起來僵硬刻板，持續(xù)性和動態(tài)性有所不足。此外，我國預(yù)案的發(fā)展模式是先有部門、專項預(yù)案，再有綜合性、總體性預(yù)案，因而，各部門對“單打獨斗”“自掃門前雪”的工作模式習(xí)以為常，在預(yù)案管理上常常忽視彼此之間的協(xié)調(diào)與銜接。

三、預(yù)案管理機制的完善

雖然我國預(yù)案體系建設(shè)實現(xiàn)了“從無到有”的飛躍，對預(yù)防和控制突發(fā)事件具有一定的積極作用，但是還需要實現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案“從有到優(yōu)”的提升。

(一)思想上，強化風(fēng)險感知

思想是行為的種子。在實踐中，一些行政機關(guān)不是沒有預(yù)案，但常常不會用、不能用、不管用。行政機關(guān)在編制預(yù)案時存在相互抄襲、模仿，不重視評估、演練、修訂等情況，正是由于缺乏風(fēng)險意識，對預(yù)案的性質(zhì)和作用認(rèn)識不夠充分所致。若行政機關(guān)能夠自覺地形成風(fēng)險意識，即便沒有外界或上級的強制力，也能主動地去規(guī)制風(fēng)險。

(二)編制上，增強文本科學(xué)性

1.成立專門預(yù)案編制小組來編制預(yù)案。行政應(yīng)急法應(yīng)規(guī)定行政機關(guān)成立專門的小組來編制預(yù)案，應(yīng)注重預(yù)案編制人員的資格問題。編制人員的專業(yè)素養(yǎng)與預(yù)案文本質(zhì)量的高低有著直接關(guān)聯(lián)。美國十分注重編制人員的專業(yè)素養(yǎng)，其《應(yīng)急預(yù)案編制指南》對編制人員的培訓(xùn)和資格作出了明確的要求：培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)包括應(yīng)急管理法和“全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)”等14門課程，且必須通過實際操作能力測試才能獲得編制應(yīng)急預(yù)案的資格[7]92。同時，預(yù)案編制小組成員應(yīng)具有開放性。行政應(yīng)急法律需要規(guī)定，由行政機關(guān)工作人員、各行業(yè)專家及公民代表共同組成小組成員。在現(xiàn)實中，存在僅有行政機關(guān)一個工作人員或一個部門工作人員編制預(yù)案的情形，這種封閉式結(jié)構(gòu)會因工作人員在認(rèn)知、經(jīng)歷、精力等方面的同質(zhì)化而受到局限。由此，行政應(yīng)急法律需要規(guī)定行政機關(guān)負有從不同角度評估風(fēng)險的義務(wù)，并確保充分參與、分工合理，進而形成翔實、可行的預(yù)案文本。此外，預(yù)案編制小組成員并非隨機選取，而應(yīng)考慮到與預(yù)案內(nèi)容的相關(guān)性，在成員的選擇上既要具有開放性，也要具有專業(yè)性。

2. 應(yīng)注重預(yù)案內(nèi)容整體架構(gòu)的銜接和完整。第一，行政應(yīng)急法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政機關(guān)負有將應(yīng)急預(yù)案與法律之間對接的義務(wù)。我國應(yīng)急預(yù)案建設(shè)在前，應(yīng)急法制建設(shè)在后，于是出現(xiàn)了兩種脫節(jié)的現(xiàn)象：(1)一部分應(yīng)急法規(guī)吸收了預(yù)案的內(nèi)容，導(dǎo)致預(yù)案與法律的被動雷同。對此，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)高位階預(yù)案具有“類法律”屬性的客觀事實，在高度抽象的法律與高度具體的預(yù)案之間，高位階預(yù)案應(yīng)發(fā)揮承上啟下的作用，指導(dǎo)低位階預(yù)案的編制與實施。就低位階預(yù)案而言，則應(yīng)明確其“類技術(shù)”的性質(zhì)定位，及時進行清理和修訂，將重復(fù)之處精簡化，還預(yù)案簡明可行之本色。(2)部分預(yù)案與后制定的法條相沖突。對此，也應(yīng)及時查明、修訂，確保預(yù)案的合法性。解決兩者一致性的問題，是當(dāng)前一項迫切而緊要的工作[8]。第二，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)注重預(yù)案體系之間的匹配。(1)在橫向并聯(lián)關(guān)系上，行政機關(guān)在編寫預(yù)案時應(yīng)充分考慮各職能部門的職責(zé)、權(quán)限和組織體系，在編制前多進行溝通與交流，以確保不同部門之間預(yù)案的協(xié)同與兼容。(2)在縱向串聯(lián)關(guān)系上，行政機關(guān)在編寫預(yù)案時除了應(yīng)避免下級預(yù)案對上級預(yù)案的抄襲外，還應(yīng)避免下級預(yù)案的僭越。下級預(yù)案不能超越權(quán)限設(shè)定新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而應(yīng)結(jié)合本地區(qū)、本部門的實際情況，逐級細化，就上級預(yù)案的內(nèi)容進一步作出明示和解釋。

3.實現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案編制程序的法定化。當(dāng)前，我國行政應(yīng)急法律對預(yù)案的編制、評審、啟動、公布、修訂等程序的規(guī)定都不盡規(guī)范，規(guī)定缺失或抽象導(dǎo)致預(yù)案在運行中表現(xiàn)出較強的隨意性。行政應(yīng)急法律明確編制程序，既能為預(yù)案管理活動提供詳盡的步驟依據(jù)，也可約束行政機關(guān)的隨性行為進而保障預(yù)案文本的科學(xué)性與規(guī)范性。對此，可借鑒發(fā)達國家的預(yù)案編制經(jīng)驗，明確編制的步驟、要素、標(biāo)準(zhǔn)、條件和流程，實現(xiàn)預(yù)案編制程序的法定化。

4.實施簡明靈活的編制技巧。首先，行政機關(guān)對預(yù)案行文、用語忌含混模糊、冗長繞口，應(yīng)簡明扼要地進行表述。其次，預(yù)案與法律一樣，一經(jīng)制定就滯后于現(xiàn)實生活。雖然預(yù)案的修訂程序較之法律的修訂程序已簡易許多，但朝令夕改也會帶來預(yù)案嚴(yán)肅性受損及資源浪費。對此，可采用靈活的方式，將預(yù)案分為兩部分。關(guān)于預(yù)案的依據(jù)、原則、目的、主體及其職能等內(nèi)容，應(yīng)保持相對穩(wěn)定，不宜經(jīng)常改動；而對于各類風(fēng)險源評估和管控的部分，則可結(jié)合實際情況，根據(jù)需要適時作出調(diào)整。因此，明確區(qū)分不變項與可變項，對于后者，可以附則的形式分類規(guī)定，進行模塊管理。當(dāng)需要啟動預(yù)案時，行政機關(guān)只需根據(jù)突發(fā)事件的類型，進行模塊組合即可。這種方式靈活便捷，也克服了預(yù)案文本過長、相關(guān)內(nèi)容過多過雜的弊端。再次，預(yù)案的編制應(yīng)具有一定的前瞻性。編制人員應(yīng)具備情景構(gòu)建的預(yù)見想象能力，通過思維碰撞，敢于大膽地“思考不可思議之事”，進而縮減“確定性”與“預(yù)測性”之間的差距。在場景構(gòu)建時，如果以簡單、樂觀為前提而忽視最壞的情景，則容易患上“風(fēng)險選擇偏見”，高估組織的應(yīng)急能力并片面關(guān)注那些“常態(tài)”的顯而易見的突發(fā)事件，其結(jié)果就使應(yīng)急預(yù)案淪為“狂想性文件”。最后，就整個預(yù)案體系而言，預(yù)案建設(shè)表現(xiàn)出重數(shù)量、輕質(zhì)量的傾向，雖然預(yù)案數(shù)量飆升，但很多預(yù)案之間存在重疊、交叉甚至是矛盾現(xiàn)象。對此，可借鑒發(fā)達國家的做法，將同類型的預(yù)案進行合并[9]，淡化數(shù)量與種類的衡量標(biāo)準(zhǔn)，以優(yōu)化預(yù)案質(zhì)量為重要標(biāo)準(zhǔn)。

(三)實施上，注重動態(tài)管理

應(yīng)急預(yù)案的根本屬性在于實用性，需要針對客觀事物的變化而變化。這種變化有兩個突出的特點：第一，常態(tài)化。預(yù)案的本質(zhì)是行動方案，靈活多變是檢驗其“管不管用”的一項重要標(biāo)準(zhǔn)，而這種變化不同于法律的修改——雖可變，但周期長，相對穩(wěn)定。相反，預(yù)案的變化應(yīng)視為一種常態(tài)，以變?yōu)樵瓌t，以不變?yōu)槔狻＠?，美國?lián)邦應(yīng)急管理署2009年公布的《應(yīng)急準(zhǔn)備指南：地方政府應(yīng)急預(yù)案修訂指南》規(guī)定，“任何預(yù)案的審查修改周期不能超過24個月”[10]，而英國更是將查糾時間縮短至三個月[11]。第二，鏈條化。預(yù)案管理涉及多個環(huán)節(jié)，它們之間相互聯(lián)系、相互影響。因此，若要變，則不能拘泥于某個環(huán)節(jié)，而應(yīng)著眼于整個系統(tǒng)。例如，寨卡病毒的出現(xiàn)是人類以前未曾預(yù)料的，在其出現(xiàn)后，就需要以新風(fēng)險進行評估；評估結(jié)果將作為依據(jù)寫入預(yù)案文本；醫(yī)療衛(wèi)生部門、相關(guān)企事業(yè)單位需就可能出現(xiàn)的情況進行培訓(xùn)、演練；實際演練的結(jié)果又會成為評審預(yù)案文本合理性的依據(jù)，反饋到修訂中，促使應(yīng)急預(yù)案進一步修改和完善。由上可知，預(yù)案管理的每個環(huán)節(jié)都不可截然割裂，只有用發(fā)展、變化、動態(tài)的視角來審視，才能保證各環(huán)節(jié)的銜接有序，保證預(yù)案的實用性。