鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治問題及對策研究
——以承德市為例

張文閣，張恒語

（1.中共承德市委黨校； 2.中國市政工程華北設(shè)計研究總院有限公司，河北 承德 067000）

鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點任務(wù)，是建設(shè)美麗中國的重要內(nèi)容，也是重大民生工程。三年整治行動實施以來，隨著國家及政府對鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)的重視與投入，鄉(xiāng)村人居環(huán)境整體得到了明顯改善，農(nóng)村臟亂差局面得到了根本扭轉(zhuǎn)，農(nóng)民群眾生活質(zhì)量得到了普遍提高，但與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化要求和廣大農(nóng)民對美好生活的向往還有一定距離。為全面貫徹落實中辦、國辦《農(nóng)村人民環(huán)境整治提升五年行動方案（2021-2025）》，本文以承德市為例，重點對農(nóng)村人居環(huán)境整治現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，在認(rèn)真總結(jié)鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治成效的基礎(chǔ)上，深入剖析實施鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治過程中存在的問題，探討農(nóng)村人居環(huán)境整治提升應(yīng)關(guān)注的重要問題及對策，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，助力鄉(xiāng)村振興。

一、鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治成效

近年來，承德市委、市政府高度重視農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，全面貫徹落實中央、省《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》等有關(guān)文件精神，以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為統(tǒng)領(lǐng)，以人民群眾滿意、提高農(nóng)民福祉為目標(biāo)，認(rèn)真學(xué)習(xí)推廣浙江“千萬工程”經(jīng)驗，科學(xué)規(guī)劃，強(qiáng)化舉措，因地制宜、分類施策，著力推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理、農(nóng)村廁所革命、農(nóng)村生活污水治理、村容村貌提升等專項行動，圓滿完成“三年行動”工作目標(biāo)任務(wù)，實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境整體明顯改善。

（一）農(nóng)村廁所革命有序展開。一是分類制定改廁模式。城郊、旅游鄉(xiāng)村能納入城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)體系的地區(qū)，推廣使用水沖式廁所；不具備污水入網(wǎng)地區(qū)采取雙甕式廁所改造模式；壩上、山區(qū)等缺水地區(qū)建設(shè)切合實際、滿足百姓需求的衛(wèi)生廁所。二是健全完善“四級”臺帳。進(jìn)一步健全完善市、縣、鄉(xiāng)、村四級臺賬，做到格式規(guī)范、條理清晰、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)，底數(shù)清、數(shù)據(jù)真、任務(wù)明。三是嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)?？茖W(xué)制定改廁技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)和模式，加強(qiáng)“改前”“改中”“改后”關(guān)鍵環(huán)節(jié)質(zhì)量監(jiān)管，確保質(zhì)量，讓群眾滿意。四是堅持排查整改。對已建廁所開展排查行動，建立問題臺賬、制定整改方案、設(shè)定整改期限、督查驗收，實現(xiàn)問題廁所清零，整改問題廁所3293座。五是實施“建管并重”、同步推進(jìn)。把維修廁具、清掏糞污、無害化處理糞污和資源化利用列為農(nóng)村后期改廁工作的重點任務(wù)。到2020年底，全市累計898個村，34.9 萬座廁所完成無害化衛(wèi)生廁所改造。衛(wèi)生廁所普及率由12.71%提升至50.33%，增長37.6個百分點。

（二）全面開展生活垃圾治理。我市推廣“村收集、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”城鄉(xiāng)一體化垃圾處理模式，建立規(guī)范的監(jiān)督檢查和考核管理制度，推動農(nóng)村生活垃圾治理規(guī)范化、科學(xué)化。各地政府科學(xué)謀劃城鄉(xiāng)生活垃圾治理項目建設(shè)，對垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施、終端處理等因地制宜、合理布局，加快處理終端補(bǔ)齊短板。逐步推進(jìn)專業(yè)化公司參與垃圾治理，提升農(nóng)村生活垃圾治理規(guī)范化水平。截至目前，我市灤平縣、承德縣、寬城縣、興隆縣、隆化縣和雙橋區(qū)、高新區(qū)、雙灤區(qū)、御道口區(qū)、營子區(qū)5縣5區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)垃圾處理城鄉(xiāng)一體化；全市累計建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站86座；實現(xiàn)“村收集、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣集中處理”模式的村2427個，新建或擴(kuò)建焚燒發(fā)電、填埋及其他垃圾處理設(shè)施99座，生活垃圾處理體系覆蓋村莊比例達(dá)到97%。

（三）梯次開展生活污水治理。結(jié)合各鄉(xiāng)村地理位置、環(huán)境條件等因素，按照因地制宜、實事求是、重點先行原則，將生活污染治理與資源化利用相結(jié)合，將工程措施與生態(tài)措施同步推進(jìn)，實行城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌處理、適度集中連片處理以及特殊區(qū)域分散處理等多種模式，梯次推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理整治。截至目前，全市累計完成農(nóng)村生活污水治理村莊363個，累計完成生活污水管控村莊2115個，實現(xiàn)農(nóng)村生活污水治理、管控全覆蓋。

（四）全域推進(jìn)村莊清潔行動。一是聚焦廣大村民最關(guān)注的環(huán)境衛(wèi)生問題,持續(xù)深入開展以“干干凈凈迎小康”為主題的村莊清潔行動，拓展優(yōu)化“五清三建一改”內(nèi)涵，引導(dǎo)村民增強(qiáng)文明衛(wèi)生意識，養(yǎng)成文明健康、綠色環(huán)保的生活方式。二是積極開展“三創(chuàng)”，發(fā)揮示范引領(lǐng)。積極組織各縣（市、區(qū)）認(rèn)真做好示范縣、示范鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、示范村創(chuàng)建工作。目前，我市寬城縣、興隆縣、灤平縣、雙灤區(qū)積極爭創(chuàng)省級村莊清潔行動示范縣,全市擬創(chuàng)建示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)56個，示范村823個。通過以點帶面、點面結(jié)合、整體推動的方式，確保完成年度工作任務(wù)。三是著力建立健全長效衛(wèi)生保潔機(jī)制，村容村貌大幅度提升。通過開展各類主題活動，讓“綠色生活、美麗家園”的生活理念在潛移默化中深入百姓生活，形成生活習(xí)俗，使廣大村民共建生態(tài)文明，共享綠色生活。目前，全市完成“五清三建一改”任務(wù)的村2428個，實現(xiàn)100%全覆蓋。

（五）持續(xù)開展村容村貌提升。科學(xué)編制市縣鄉(xiāng)村總體規(guī)劃、土地規(guī)劃和建設(shè)導(dǎo)則。快速推進(jìn)通村組和入戶道路建設(shè)，同步整治公共區(qū)域和庭院環(huán)境，提升鄉(xiāng)村建筑風(fēng)貌，全市所有行政村的穿村公路100%實現(xiàn)硬化。大力推進(jìn)村莊綠化工程，逐步改善村莊公共照明設(shè)施。村莊綠化面積達(dá)到28.66 萬畝，安裝路燈178593盞，所有行政村實現(xiàn)綠化亮化全覆蓋。開展美麗庭院創(chuàng)建行動，推進(jìn)庭院凈化、美化、綠化。全市創(chuàng)建美麗庭院50.98 萬戶，精品庭院12.46 萬戶。加強(qiáng)規(guī)模養(yǎng)殖場配建工作基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)整縣畜禽糞污資源化利用項目建設(shè)，全市累計配建畜禽糞污處理設(shè)施800處，規(guī)模養(yǎng)殖場配建率達(dá)到100%。加強(qiáng)和規(guī)范地名管理和地名標(biāo)志設(shè)置，所有行政村完成村莊地名標(biāo)志設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化。

二、鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治存在的問題

（一）鄉(xiāng)村干部群眾人居環(huán)保意識有待增強(qiáng)。一是人居環(huán)境觀念比較淡薄。農(nóng)民的思維習(xí)慣、生產(chǎn)方式、生活環(huán)境是在長期生產(chǎn)生活實踐中客觀形成的，習(xí)慣于現(xiàn)有生活方式，良好生產(chǎn)生活習(xí)慣尚未形成，缺乏良性教育引導(dǎo)，自覺改變傳統(tǒng)生活習(xí)慣的意識不強(qiáng)。二是農(nóng)民主體作用發(fā)揮不夠。隨著大量青壯年勞動力外出，現(xiàn)有農(nóng)村留守人員多是老年人和兒童，對生活環(huán)境重視程度普遍不高，甚至認(rèn)為治理人居生活環(huán)境就是政府和村的事，“等靠要”思想嚴(yán)重，主動出工、投勞參與農(nóng)村人居環(huán)境整治積極性不強(qiáng)、主動性不夠，村民的主體作用并沒有發(fā)揮出來，工作推動事倍功半。三是村干部信心不足。村級集體收入?yún)⒉畈积R，有些村集體收入甚微，不足以支撐農(nóng)村人居環(huán)境整治的大量資金支出，造成村干部對人居環(huán)境改善的信心和干勁不足。

（二）財政專項整治資金投入不足。財政專項資金投入嚴(yán)重不足。缺乏足夠的資金支持，農(nóng)村生活垃圾處理設(shè)施和維修經(jīng)費杯水車薪。因市、縣兩級財政可投入資金不足，歷史欠賬較多，承德市農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱。同時，我市由于地處山區(qū)，村莊高度分散，農(nóng)村改廁、生活垃圾治理、污水治理等基礎(chǔ)設(shè)施不僅建設(shè)成本較高，后期運(yùn)行管護(hù)還需持續(xù)支出，農(nóng)村可變現(xiàn)的公共資源有限，且近年來大部分縣區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)融資已進(jìn)入還款期，對于下步搞好農(nóng)村人居環(huán)境提升及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)帶來巨大資金壓力。農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生整治資金得不到解決，農(nóng)村垃圾無法得到及時有效的處理，農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生容易出現(xiàn)反彈。

（三）鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理缺乏總體規(guī)劃和系統(tǒng)實施。農(nóng)村人居環(huán)境整治涉及面廣，是一項非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，整治難度大。一是缺乏整體規(guī)劃。個別村莊沒有進(jìn)行科學(xué)合理的總體規(guī)劃，哪個項目來了就實施哪個項目，項目不能系統(tǒng)實施，顧此失彼，造成資源浪費。二是缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。當(dāng)前環(huán)保、發(fā)改、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門資金都以農(nóng)村人居環(huán)境整治名義切塊下達(dá)，但由于資金下達(dá)部門不一，資金管理要求和項目使用方向也不統(tǒng)一，缺乏統(tǒng)籌安排，不能最大發(fā)揮資金使用效益，無法形成有效合力，共同推進(jìn)人居環(huán)境整治。

（四）農(nóng)村人居環(huán)境治理存在問題出現(xiàn)新的苗頭。一是白色或有色塑料垃圾出現(xiàn)在野外，且有增多趨勢。隨著林森草原防火力度的加大，文明獻(xiàn)花祭祀方式逐步替代不文明的上墳燒紙現(xiàn)象，但鮮花極少，絕大多數(shù)是較為便宜的塑料制品，無人撿拾回收，造成野外塑料垃圾有增多趨勢。二是廢棄的電子產(chǎn)品污染。村民在隆重的傳統(tǒng)節(jié)日有撒路燈和墳頭送燈的習(xí)俗，隨著大氣污染防治和林森草原防火措施的加強(qiáng)，現(xiàn)在多改為放置小微型電子燈，這些不被回收的廢棄電池給土壤源污染造成巨大而嚴(yán)重威脅。三是隨意丟棄農(nóng)藥瓶存在飲水安全隱患。目前農(nóng)村農(nóng)業(yè)種植人員絕大多數(shù)是50歲以上的中老年人，文化程度不高，安全意識差，對田間噴灑除草劑、農(nóng)藥廢棄的藥瓶等大多沒有集中回收安全處理，隨意丟棄在山溝的水坑旁邊、田間的地堰上，飲用水安全存在極大的隱患。四是改廁效果不理想。多數(shù)農(nóng)戶存在“建新不拆舊”，受自然因素影響，冬季封凍時間較長，加之前期新建設(shè)廁所質(zhì)量差，改造的雙甕無害化廁自然損壞較為嚴(yán)重，造成新廁閑置，使用效率低。五是基礎(chǔ)設(shè)施不足，垃圾處理難度大。由于歷史原因造成農(nóng)村垃圾處理、污水處理等配套設(shè)施幾乎為零，農(nóng)戶居住又相對分散，人居環(huán)境治理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以覆蓋。垃圾分類意識差，農(nóng)村生產(chǎn)垃圾與生活垃圾混在一起，垃圾收集、處理設(shè)施缺乏，垃圾處理難以承受。

三、鄉(xiāng)村人居環(huán)境提升的對策

（一）加強(qiáng)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，提升村民素質(zhì)。要將人居環(huán)境治理和鄉(xiāng)風(fēng)文明結(jié)合起來，動員村民破除陳規(guī)陋習(xí)、傳播文明理念、涵育文明鄉(xiāng)風(fēng)，轉(zhuǎn)變觀念，提升鄉(xiāng)村文明程度。一要加強(qiáng)宣傳教育。通過報紙、電視、微信等多種媒體，發(fā)動群眾共同參與、支持環(huán)境整治工作，引導(dǎo)廣大村民養(yǎng)成良好的衛(wèi)生習(xí)慣和行為方式，形成人人參與、人人盡力的濃厚氛圍。開展農(nóng)村人居環(huán)境領(lǐng)域職業(yè)教育，強(qiáng)化相關(guān)人才隊伍建設(shè)和技能培訓(xùn)。二要發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用。深化農(nóng)村精神文明創(chuàng)建，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心和黨員先鋒模范作用，開展“最美庭院”“文明家庭”“文明村民”等評選活動，為鄉(xiāng)風(fēng)文明樹標(biāo)桿，培育文明鄉(xiāng)風(fēng)，推進(jìn)移風(fēng)易俗，引導(dǎo)農(nóng)民群眾摒棄不良生活習(xí)慣，倡導(dǎo)樹立文明健康生活新風(fēng)尚。三要強(qiáng)化村規(guī)民約作用。村規(guī)民約對鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)具有約束作用。當(dāng)?shù)攸h委政府要根據(jù)各村實際，指導(dǎo)、制定和完善合規(guī)合法的村規(guī)民約，且監(jiān)督實施，進(jìn)而強(qiáng)化村民的責(zé)任意識、規(guī)則意識和主人翁意識，為鄉(xiāng)風(fēng)文明的培育奠定基礎(chǔ)。

（二）加大資金投入和管理力度。一是建立多元投入體系。堅持量力而行、盡力而為，建立健全政府主導(dǎo)、村集體和村民參與、部門幫扶、社會力量支持多元投入機(jī)制。鼓勵以縣市區(qū)為單位，按照市場化運(yùn)營模式，綜合運(yùn)用債權(quán)融資、股權(quán)融資、PPP、設(shè)立專項基金等方式多元化融資，引導(dǎo)社會力量參與農(nóng)村人居環(huán)境整治。二是統(tǒng)籌管理使用資金。通過制定農(nóng)村人居環(huán)境整治提升方案，主管部門確定任務(wù)清單，由各鎮(zhèn)街區(qū)統(tǒng)籌使用各部門切塊下達(dá)的資金，將農(nóng)業(yè)、環(huán)保、交通、水利等涉農(nóng)資金進(jìn)行整合，形成合力，進(jìn)一步提高資金使用效益。三是創(chuàng)新完善相關(guān)支持政策。創(chuàng)新稅收減免、簡化項目審批等相關(guān)政策，做好與農(nóng)村宅基地改革試點、違法占地亂搭亂建專項整治等政策相銜接。

（三）科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)。要立足實際，尊重村民意愿，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)、歷史文化傳承，整流域推進(jìn)，編制多規(guī)合一、體現(xiàn)本土特色的村莊總體規(guī)劃，切忌“千村一面”。村鎮(zhèn)生活污水治理等專項規(guī)劃要與總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃以及農(nóng)村環(huán)境綜合整治規(guī)劃等有效銜接，合理確定城區(qū)和農(nóng)村污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)的布局和規(guī)模，樹立系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)安排，整體推進(jìn)。比如，在廁所治理方面，要依據(jù)村鎮(zhèn)總體規(guī)劃審批宅基地，避免管網(wǎng)分散資源浪費問題；要依據(jù)總體規(guī)劃，堅持“建管并重”的原則，實施“拆舊建新”，注重科學(xué)設(shè)計，確保質(zhì)量，避免新廁閑置問題。

（四）源頭治理是鄉(xiāng)村人居環(huán)境的關(guān)鍵。源頭治理，把問題就地、就近消化，實行“村循環(huán)、鎮(zhèn)處理、縣疏散”的源頭減量處理方法。一是垃圾分類治理。培養(yǎng)村民垃圾分類意識，在此基礎(chǔ)上分類治理。對來自城市的垃圾（如塑料、玻璃、電池、舊電器，占比10%-15%）定期回收處理；對農(nóng)村產(chǎn)生的垃圾（80%至90%）用傳統(tǒng)的方式堆肥降解或重新利用。二是推廣污水分戶處理。除研發(fā)實用便捷的農(nóng)村糞尿資源化利用設(shè)備外，利用農(nóng)村自然溝渠、濕地等生態(tài)系統(tǒng)，結(jié)合農(nóng)村生產(chǎn)生活的方式，分戶、就地處理生活污水。

(五)建立健全鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理的管護(hù)長效機(jī)制。建立健全有制度、有標(biāo)準(zhǔn)、有隊伍、有經(jīng)費、有監(jiān)督的長效管護(hù)機(jī)制，實現(xiàn)從短期突擊“整”向常態(tài)長效“管”轉(zhuǎn)變，從“一時美”向“長久美”轉(zhuǎn)變。一是探索農(nóng)戶付費制度。建立政府、村集體、村民等各方共同謀劃、共同建設(shè)、共同管理、共同評議、共同分享機(jī)制，試行農(nóng)村垃圾污水治理農(nóng)戶付費，探索農(nóng)戶付費和財政補(bǔ)貼合理分擔(dān)機(jī)制，充分調(diào)動廣大農(nóng)民群眾監(jiān)督運(yùn)行管護(hù)的積極性，增強(qiáng)責(zé)任感，充分發(fā)揮村級組織和村民主體作用。二是建立督導(dǎo)考評機(jī)制。有計劃地開展鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治督查考評活動，實行“獎懲”制度，對成效顯著的村給予通報表揚(yáng)和適當(dāng)資金獎勵，對工作較差的村給予通報批評、約談村“兩干部”和扣罰績效工資，使農(nóng)村人居環(huán)境整治工作逐漸趨向規(guī)范化、制度化、常態(tài)化。三是實施“生態(tài)+”戰(zhàn)略，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，壯大村集體經(jīng)濟(jì)。立足自身資源稟賦、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，積極探索發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)有效路徑，以綠色發(fā)展支撐高質(zhì)量發(fā)展，精準(zhǔn)化推進(jìn)“生態(tài)+”，促進(jìn)全域一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)強(qiáng)市，綠色富民惠民。

（六）依靠科技支撐，積極探索數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展模式。2019 年 5 月，中辦、國辦印發(fā)了《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，2021年9月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委等部門編制出臺了《數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)指南1.0》。數(shù)字鄉(xiāng)村既是鄉(xiāng)村振興的發(fā)展方向，也是建設(shè)數(shù)字中國的重要內(nèi)容。通過云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、無人機(jī)、高清視頻監(jiān)控等信息技術(shù)手段，對鄉(xiāng)村居民生活空間、生活用水等進(jìn)行監(jiān)測，為農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治提升提供可靠依據(jù)。謀劃實施鄉(xiāng)村信息基礎(chǔ)數(shù)字化、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、鄉(xiāng)村服務(wù)數(shù)字化、鄉(xiāng)村治理數(shù)字化“四大工程”，迭代數(shù)字鄉(xiāng)村“大腦”。