疫情防控下公安機(jī)關(guān)警察權(quán)的應(yīng)急規(guī)制

張 兵

（安徽省公安教育研究院，安徽 合肥 230061）

一、研究背景和問(wèn)題的提出

2020 年以來(lái)，新冠肺炎疫情在世界多個(gè)國(guó)家和地區(qū)流行，人類逐漸進(jìn)入與新冠病毒共存的新常態(tài)。習(xí)近平總書記曾深刻地指出此次疫情既是一次大戰(zhàn)，也是一次大考。這場(chǎng)大戰(zhàn)中，應(yīng)急管理的舉國(guó)體制充分彰顯出了新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)，為抗疫的必然勝利奠定了制度基礎(chǔ)。在這場(chǎng)大考中，我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件也顯現(xiàn)出不足，2003 年“非典”之后建立的“一案三制”應(yīng)急管理體制正在經(jīng)受巨大沖擊。改革開放四十余年，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)社會(huì)變遷，經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)增長(zhǎng)的同時(shí)，原本隱藏的各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)逐步呈現(xiàn)。學(xué)者薛瀾指出，不管我們是否愿意，以社會(huì)失序?yàn)榛咎卣鞯木o急狀態(tài)已不可避免地成為我們生活的一部分。[1]公安機(jī)關(guān)作為社會(huì)治理的主力軍，必須同時(shí)承擔(dān)起社會(huì)常態(tài)與緊急狀態(tài)下的雙重管理職責(zé)。

新冠肺炎疫情下驟然復(fù)雜的執(zhí)法勤務(wù)環(huán)境，常態(tài)下的警察權(quán)規(guī)制已經(jīng)不足以應(yīng)對(duì)，需要在緊急狀態(tài)下重新規(guī)制，警察權(quán)應(yīng)急規(guī)制呈現(xiàn)出擴(kuò)張性、秩序強(qiáng)力、恢復(fù)性等主要特性，對(duì)公民享有基本權(quán)利必然產(chǎn)生沖擊，警察權(quán)擴(kuò)張的力度和公民基本權(quán)利的克減程度如何平衡？警察權(quán)在恢復(fù)社會(huì)秩序過(guò)程中如何避免運(yùn)行越軌失范？如何提高公眾對(duì)警察權(quán)應(yīng)急行使的理解度和接受度？當(dāng)前這些問(wèn)題的探討具有重要的理論意義與實(shí)踐價(jià)值。

二、疫情防控下公安機(jī)關(guān)警察權(quán)的屬性探析

警察權(quán)是指捍衛(wèi)國(guó)家安全，維護(hù)社會(huì)秩序、保障人民安寧，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)依法運(yùn)行的強(qiáng)制力量，屬于國(guó)家政治權(quán)力的范疇，是警察履行職能的基本保證。警察權(quán)應(yīng)急規(guī)制是指法律規(guī)定的緊急狀態(tài)出現(xiàn)之后警察權(quán)的重新配置和規(guī)范運(yùn)行，有廣義和狹義之分。狹義的警察權(quán)應(yīng)急規(guī)制主要指發(fā)生政治動(dòng)亂、自然災(zāi)害、瘟疫流行等情形之后，警察權(quán)重新配置，權(quán)力主體、范圍、對(duì)象、程序、目的等方面都異于常態(tài)的警察權(quán)；廣義的警察權(quán)應(yīng)急規(guī)制除此外，還包括治安災(zāi)害事故、大規(guī)模群體性事件、暴恐襲擊、個(gè)人極端暴力行為等案事件發(fā)生時(shí)，公安機(jī)關(guān)依法實(shí)施的管制權(quán)、征用權(quán)等。此次新冠肺炎疫情超出了突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)事件的范疇，不斷蔓延、耦合、疊加，上升為非常嚴(yán)重的系統(tǒng)性危機(jī)。因此，公安機(jī)關(guān)警察權(quán)應(yīng)在廣義上予以規(guī)制，與常態(tài)下警察權(quán)相比具有如下特性：

（一）擴(kuò)張性

警察權(quán)按照權(quán)力主體層級(jí)的高低，分為中央事權(quán)和地方事權(quán)，這種央地劃分的分權(quán)機(jī)制，日本法學(xué)家佐藤功認(rèn)為不是積極地增進(jìn)效率的原理，而是消極地防止濫用權(quán)力的原理。就是說(shuō)，它的目的不是為了避免權(quán)力之間的摩擦，而是想通過(guò)不可避免的權(quán)力摩擦，使國(guó)民從專制下解放出來(lái)。[2]常態(tài)下的警察權(quán)必須具備執(zhí)法授權(quán)的特定性，嚴(yán)格按照規(guī)則和程序行使職權(quán)，克制執(zhí)法人員的恣意。但是在疫情肆虐的緊急狀態(tài)下，社會(huì)已經(jīng)失序或遭受嚴(yán)重威脅，疫情演化具有高度不確定性，公眾逐步失去自我救助能力，在依靠正常行政力量和社會(huì)力量不可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制的時(shí)候，警察權(quán)呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢(shì)。警察權(quán)會(huì)向兩個(gè)方向擴(kuò)張，一是其他國(guó)家公權(quán)領(lǐng)域，如社會(huì)治理、城市管理等；二是向公民私權(quán)領(lǐng)域，公民享有的私權(quán)和自由度均會(huì)相應(yīng)克減。

警察權(quán)的擴(kuò)張性不可避免對(duì)應(yīng)公民基本權(quán)利的克減性，克減意味著強(qiáng)制性要求公民讓渡某項(xiàng)權(quán)利，甚至是限制或否定某項(xiàng)公民權(quán)利。在我國(guó)的法律制度體系中缺乏對(duì)包括公民基本權(quán)利進(jìn)行克減的直接規(guī)定，能被作為權(quán)利限制制度依據(jù)的間接規(guī)定體現(xiàn)在《憲法》第51 條。①公民基本權(quán)利克減亦有國(guó)際慣例，《人權(quán)和基本自由歐洲公約》第5 條規(guī)定：人人享有自由和人身安全的權(quán)利。任何人不得被剝奪其自由，但在下列情況并依照法律規(guī)定的程序者除外即為防止傳染病的蔓延對(duì)某人加以合法的拘留。[3]緊急狀態(tài)下限制或克減公民的部分基本權(quán)利的根本目的還是在保護(hù)公共利益，促進(jìn)公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)克減公民基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)有法律的明確規(guī)定并提供救濟(jì)途徑。

（二）秩序強(qiáng)力恢復(fù)性

清代陸世儀在《思辨錄輯要》寫道，古人遇事，處處皆有秩序，皆有儀文耳。②每個(gè)人在人群中都有特定的位置，遵守所處位置的行為規(guī)范，國(guó)家、社會(huì)就會(huì)處于安寧的狀態(tài)。由此，秩序具有有條理、不混亂的意思，表征社會(huì)規(guī)范狀態(tài)。清末嚴(yán)復(fù)翻譯的《天演論》認(rèn)為“為國(guó)家者，但能永其秩序治安，而真能為民保性命財(cái)產(chǎn)足矣”。[4]治安秩序是由國(guó)家強(qiáng)制力設(shè)計(jì)并維護(hù)的一種有條不紊的社會(huì)安全狀態(tài)，失序狀態(tài)下，國(guó)家通過(guò)委任立法和行政司法的方式，使政治權(quán)力暫時(shí)集中于公安機(jī)關(guān)，以國(guó)家的權(quán)威性和強(qiáng)制性作保障，能夠使緊急狀態(tài)得到迅速修復(fù)，使社會(huì)恢復(fù)到有序和安寧的狀態(tài)，這種選擇也是由行政權(quán)和警察權(quán)本身的特性所決定的。日本法學(xué)家松井茂認(rèn)為：國(guó)民應(yīng)服從警察權(quán)之理由，慮患防危，以期秩序安寧，乃人類生活中不可少之事。國(guó)家既負(fù)此重大責(zé)任，而國(guó)民在道德上、法律上，亦應(yīng)以不妨害公共安寧為重大義務(wù)。人民須服從警察權(quán)，即基此理。[5]秩序一旦恢復(fù)，權(quán)力必須立即恢復(fù)到常態(tài)下行使。

（三）內(nèi)衛(wèi)性

警察權(quán)屬于內(nèi)衛(wèi)權(quán)，在性質(zhì)上屬于行政法律關(guān)系調(diào)整的范圍內(nèi)。常態(tài)下的民事或刑事法律在一定程度上不適合應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)下的各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。首先，緊急狀態(tài)下的法益、危害程度的大小及相應(yīng)證據(jù)難以確定，比如新冠病毒能否自我滅亡？會(huì)不會(huì)變異？傳播范圍到底有多大？由此可見(jiàn)，由于知識(shí)和理性的局限，人們無(wú)法借助科學(xué)的手段確定法律意義上危害程度的大小及相應(yīng)的證據(jù)，常態(tài)下法律制度法益的范疇所涵蓋的范圍受到極大挑戰(zhàn)。其次，緊急狀態(tài)下一些風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的歸屬、因果關(guān)系難以判別。一方面災(zāi)難性風(fēng)險(xiǎn)是多種因素疊加耦合造成的；另一方面由于政府職能部門多，職責(zé)分工不同且又有交叉，在災(zāi)難臨頭的時(shí)候可能出現(xiàn)沒(méi)有人或組織對(duì)此負(fù)責(zé)的“有組織的不負(fù)責(zé)任”[6]的窘境。常態(tài)下的民事、刑事法律制度難以通過(guò)因果關(guān)系的認(rèn)定來(lái)判斷責(zé)任的歸屬，無(wú)法有效地規(guī)制災(zāi)難性風(fēng)險(xiǎn)。第三，常態(tài)下的民事、刑事法律制度通過(guò)事后追責(zé)來(lái)控制風(fēng)險(xiǎn)，而災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)后果是巨量的，甚至對(duì)社會(huì)文明和人類的生存造成威脅，事后追究責(zé)任的方式顯得蒼白無(wú)力、于事無(wú)補(bǔ)。行政法律制度可以對(duì)行政機(jī)關(guān)規(guī)制災(zāi)難性風(fēng)險(xiǎn)提供合法性基礎(chǔ)，事前可以關(guān)口前移，著眼于災(zāi)難性風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與評(píng)估，規(guī)避災(zāi)難性風(fēng)險(xiǎn)；危機(jī)來(lái)臨時(shí)，通過(guò)通知、通告等規(guī)范性法律文件及時(shí)而靈活調(diào)整行政法律關(guān)系，依托行政機(jī)關(guān)掌握的專業(yè)知識(shí)和技能來(lái)處置危機(jī)；事后，通過(guò)脆弱性分析查找系統(tǒng)不足，及時(shí)通過(guò)行政法律關(guān)系的調(diào)整加以彌補(bǔ)。由此可見(jiàn)，行政法規(guī)制災(zāi)難性風(fēng)險(xiǎn)有顯著優(yōu)勢(shì)，緊急狀態(tài)下的警察權(quán)需要專門行政法律予以明確而系統(tǒng)地規(guī)制。

三、疫情防控下公安機(jī)關(guān)警察權(quán)應(yīng)急規(guī)制缺位的探析

（一）我國(guó)應(yīng)急管理體制設(shè)計(jì)的短板對(duì)公安機(jī)關(guān)警察權(quán)應(yīng)急規(guī)制產(chǎn)生直接影響

我國(guó)應(yīng)急管理制度設(shè)計(jì)以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)、以致災(zāi)因子為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)。這種體制應(yīng)對(duì)常規(guī)突發(fā)事件非常有效，常規(guī)突發(fā)事件如交通事故等有周期性和規(guī)律性，且與處置部門的職責(zé)設(shè)定契合程度高，處置過(guò)程能充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)。然而，此次新冠肺炎疫情是典型的非常規(guī)突發(fā)事件，使得既有的職能職責(zé)設(shè)定被完全打亂，危機(jī)現(xiàn)場(chǎng)的情境高度動(dòng)蕩，具有很強(qiáng)的不確定性，突破了既有的分級(jí)分類制度設(shè)計(jì)，常態(tài)下警察權(quán)行使已經(jīng)不足以控制事態(tài)，需要警察權(quán)的應(yīng)急規(guī)制。警察權(quán)的行使從常態(tài)向緊急狀態(tài)轉(zhuǎn)變過(guò)程中顯得彈性不足。[7]疫情的突如其來(lái)對(duì)公眾和社會(huì)秩序造成的危害存在一個(gè)從弱到強(qiáng)的幅度，狀態(tài)轉(zhuǎn)變過(guò)程中公安機(jī)關(guān)采取的各種強(qiáng)制措施，對(duì)公民基本權(quán)利的干預(yù)力度和強(qiáng)度，不會(huì)同等比例的增強(qiáng)或削弱，出現(xiàn)偏差是不可避免的?！度嗣窬旆ā贰吨伟补芾硖幜P法》沒(méi)有吸收緊急避險(xiǎn)理論，《傳染病防治法》等法律法規(guī)規(guī)定的公安機(jī)關(guān)協(xié)助性強(qiáng)制措施過(guò)于原則和抽象，對(duì)警察權(quán)應(yīng)急規(guī)制有所掣肘。

（二）我國(guó)應(yīng)急管理法治缺位是公安機(jī)關(guān)警察權(quán)應(yīng)急規(guī)制的制約因素

我國(guó)應(yīng)急管理法律配置分散、凌亂、效力等級(jí)不高，缺少一部統(tǒng)一規(guī)范的緊急狀態(tài)法律，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)警察權(quán)應(yīng)急規(guī)制找不到上位法律。我國(guó)應(yīng)急管理法律配置存在一些內(nèi)在邏輯沖突，如為了防止非典這樣的災(zāi)難性傳染病再次發(fā)生，國(guó)務(wù)院2003 年制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，該條例規(guī)定突發(fā)事件處置主體有緊急征用、征調(diào)人員物資、強(qiáng)制疏散、隔離、封鎖疫區(qū)等權(quán)力，與2000 年出臺(tái)的《立法法》對(duì)于公民權(quán)利特別是人身自由的限制應(yīng)當(dāng)是由法律而非法規(guī)來(lái)規(guī)定存在邏輯沖突?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》本應(yīng)成為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的母法或根本大法，卻又因過(guò)于抽象，適用過(guò)程的操作性不強(qiáng)是一大軟肋。

（三）“路西法效應(yīng)”對(duì)公安機(jī)關(guān)警察權(quán)應(yīng)急規(guī)制帶來(lái)不確定性

1971 年，美國(guó)社會(huì)心理學(xué)家菲利普·津巴多首次揭示“路西法效應(yīng)”，他認(rèn)為一個(gè)普通人如果身處特殊環(huán)境，被賦予某種特殊權(quán)力，或者被定為某種特定身份時(shí)，無(wú)論這個(gè)人原先的性格、品質(zhì)如何，都會(huì)隨著環(huán)境、身份的變化而產(chǎn)生相應(yīng)心理和行為上的變化，人的心理和行為不是由性格和品質(zhì)所決定，而是由所處的環(huán)境所決定。菲利普·津巴多主持的“斯坦福監(jiān)獄實(shí)驗(yàn)”表明在監(jiān)獄這樣的閉塞的環(huán)境會(huì)對(duì)人產(chǎn)生很大影響，好人也可能會(huì)犯下暴行。疫情期間，公眾普遍處于隔離狀態(tài)，隔離帶來(lái)的封閉情境，使公眾原有的生活工作節(jié)奏完全被打破，人們會(huì)變得敏感、焦慮或者恐慌。公眾會(huì)偏聽偏信、盲目自信且情緒化，對(duì)民警的執(zhí)法勤務(wù)行為很可能產(chǎn)生不理解、排斥甚至是抗拒，民警則有可能作出過(guò)激的反應(yīng)，可能會(huì)違背比例原則，過(guò)度使用自由裁量權(quán)、強(qiáng)制措施甚至是武力。封閉環(huán)境也給案件調(diào)查工作帶來(lái)很大不便，在辦案程序上可能會(huì)存在因陋就簡(jiǎn)，出現(xiàn)案件定性不準(zhǔn)、程序不嚴(yán)等偏差?！奥肺鞣ㄐ?yīng)”給公安機(jī)關(guān)警察權(quán)的應(yīng)急規(guī)制帶來(lái)諸多不確定性。

（四）疫情防控帶來(lái)的心理極端易引發(fā)個(gè)人極端暴力行為，對(duì)公安機(jī)關(guān)警察權(quán)應(yīng)急規(guī)制帶來(lái)挑戰(zhàn)

我們認(rèn)為，個(gè)人極端暴力行為是因?yàn)橥顿Y失敗、感情失和、精神失常、心態(tài)失衡等原因造成的生活失意人員，在某種因素刺激下，使用行兇殺人、駕車沖撞、縱火、投毒等暴力手段，危害不特定多數(shù)人的生命安全，制造重大社會(huì)影響，以實(shí)現(xiàn)宣泄憤怒、間接自殺、報(bào)復(fù)社會(huì)等目的的預(yù)謀和行為。近年，個(gè)人極端暴力行為發(fā)生有上升趨勢(shì)，成為新的社會(huì)公害。雖然沒(méi)有直接的證據(jù)顯示個(gè)人極端暴力行為發(fā)生與疫情有必然的關(guān)系，行為人可能本來(lái)存在利益訴求沒(méi)有滿足、婚戀糾紛、家庭矛盾、精神障礙等情形，在疫情防控緊張情勢(shì)下，由于對(duì)國(guó)家抗疫措施不理解，缺少藥物治療和及時(shí)的社會(huì)支持，抗挫力、承受力下降，出現(xiàn)悲觀厭世，狂躁抑郁、敏感焦慮、被害妄想等心理，心理極端導(dǎo)致思維極端，易誘發(fā)個(gè)人極端暴力行為。如何有效防范遏制個(gè)人極端暴力行為，對(duì)公安機(jī)關(guān)警察權(quán)應(yīng)急規(guī)制又提出一種現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

四、疫情防控下公安機(jī)關(guān)警察權(quán)應(yīng)急規(guī)制的進(jìn)路

（一）公安機(jī)關(guān)警察權(quán)的擴(kuò)張應(yīng)有限度

緊急狀態(tài)下警察權(quán)的擴(kuò)張性和公民基本權(quán)利克減性相對(duì)應(yīng)，對(duì)公民基本權(quán)利的克減應(yīng)該有一個(gè)底線，那就是不得侵害人權(quán)的本質(zhì)內(nèi)容?！爱?dāng)國(guó)家首腦必須做出與國(guó)家命運(yùn)緊密相關(guān)的決定時(shí)，常態(tài)下的個(gè)人權(quán)利必須讓步。不管個(gè)人的自由多么寶貴，在面對(duì)某些情況時(shí)必須通過(guò)合法授權(quán)做出某種程度的犧牲，比如為了打贏戰(zhàn)爭(zhēng)、為了避免國(guó)家陷入浩劫、為了避免人民遭到奴役。”[8]一旦需要某地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)，一定要宣布的程序。③恪守不宣布不克減原則。恪守比例原則，就是警察權(quán)的內(nèi)容、公民基本權(quán)利克減與緊急程度、緊急類型相適應(yīng)、保持正當(dāng)?shù)谋壤?。公民基本?quán)利克減的內(nèi)容和措施也必須有法律部門明確列舉，而不應(yīng)賦予有關(guān)機(jī)關(guān)太大的自由裁量權(quán)。因此，緊急狀態(tài)下不同性質(zhì)的緊急情況所要求的公民基本權(quán)利克減程度不一樣，緊急狀態(tài)下警察權(quán)的內(nèi)容也是不一樣的，這些都和事件本身、緊急程度以及危害程度相關(guān)。

（二）公安機(jī)關(guān)警察權(quán)分類應(yīng)急規(guī)制

疫情防控下，公安機(jī)關(guān)警察權(quán)規(guī)制根據(jù)行使對(duì)象和范圍不同，可以分為救助性規(guī)制、控制性規(guī)制和協(xié)助性規(guī)制。

1.救助性規(guī)制。公安民警對(duì)處于危難之中的公眾實(shí)施救助是一項(xiàng)責(zé)任義務(wù)，主要的法律依據(jù)是《人民警察法》第21 條。④疫情期間，情況緊急時(shí)能否強(qiáng)制組織受威脅的公眾避災(zāi)疏散，尚無(wú)直接的法律規(guī)定，因此救助性規(guī)制應(yīng)無(wú)強(qiáng)制性，不能以救助的名義隨意限制公民人身自由。

2.控制性規(guī)制?？刂菩允蔷鞕?quán)應(yīng)急規(guī)制的核心，是具有預(yù)防性和抑制性功能行政強(qiáng)制措施，是控制疫情蔓延并使社會(huì)恢復(fù)常態(tài)的必要手段?？刂菩砸?guī)制場(chǎng)所和區(qū)域?qū)嵤┕苤茩?quán)、封閉權(quán)，同時(shí)實(shí)施安檢、背景審查、電子封控等措施。除此之外，必要時(shí)還可以設(shè)置檢查站，對(duì)行人和交通工具及其攜帶、裝載的物品實(shí)施檢查。疫情期間，公安民警對(duì)確診病人、無(wú)癥狀感染者、密切接觸者及其親友等人駕乘的交通工具，有權(quán)予以攔停檢查，當(dāng)事人無(wú)正當(dāng)理由拒不配合檢查的，民警可以使用強(qiáng)制力量控制交通工具；民警認(rèn)為該交通工具的駕駛?cè)嘶蛘叱丝陀锌赡軐?shí)施危害行為的，應(yīng)當(dāng)命令其關(guān)閉發(fā)動(dòng)機(jī)、交出鑰匙，必要時(shí)，強(qiáng)制打開交通工具。針對(duì)人員控制性措施還有不準(zhǔn)外國(guó)人入境、責(zé)令外國(guó)人返回、強(qiáng)制返回等。

3.協(xié)助性規(guī)制。協(xié)助性規(guī)制是利用公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制手段豐富的優(yōu)勢(shì)，配合、協(xié)助國(guó)家衛(wèi)健部門、疾控部門、防疫部門采取和落實(shí)有關(guān)防疫、抗疫措施，是適用范圍最為廣泛的。主要有針對(duì)人員的行使的協(xié)助性警察權(quán)，包括強(qiáng)制隔離治療、醫(yī)學(xué)觀察、人員衛(wèi)生檢疫。針對(duì)場(chǎng)所行使的協(xié)助性警察權(quán)，主要包括公安機(jī)關(guān)根據(jù)《傳染病防治法》規(guī)定，協(xié)助衛(wèi)生防疫部門對(duì)發(fā)生傳染病的場(chǎng)所隔離，封閉或者封鎖場(chǎng)所、限制或者禁止有關(guān)活動(dòng)，封鎖疫區(qū)。

（三）以《人民警察法》修改為契機(jī)，科學(xué)界定公安機(jī)關(guān)警察權(quán)應(yīng)急規(guī)制

修改后的《人民警察法》應(yīng)當(dāng)成為新時(shí)期公安機(jī)關(guān)及其人民警察基本法，根據(jù)事權(quán)法定原則，建議將應(yīng)急權(quán)界定為中央和地方共同事權(quán)，加以專門規(guī)范和科學(xué)界定。這樣既能強(qiáng)化公安部的宏觀調(diào)控，又能發(fā)揮地方公安機(jī)關(guān)處置靈活性和時(shí)效性。建議完善立法技術(shù)，引入緊急避險(xiǎn)理論等拉張法律彈性，對(duì)公安機(jī)關(guān)緊急狀態(tài)下行使職權(quán)給予具體的規(guī)定，在種類和內(nèi)容上賦予公安機(jī)關(guān)一定自由裁量權(quán)，滿足靈活適用突發(fā)事件處置的實(shí)踐需求。

（四）警惕“路西法效應(yīng)”，增強(qiáng)警察權(quán)應(yīng)急運(yùn)行規(guī)范性

警察權(quán)運(yùn)行過(guò)程中堅(jiān)持人民至上理念，疫情防控越是吃勁的時(shí)候，越是要理解群眾，尊重群眾，提重提升執(zhí)法形象，執(zhí)法語(yǔ)言溫和、簡(jiǎn)潔和明確，對(duì)公共場(chǎng)所未佩戴口罩、不配合測(cè)量體溫等違反疫防措施的群眾，在提醒、勸導(dǎo)過(guò)程中要做到言語(yǔ)和行為理性、平和、文明、規(guī)范。警惕和防止“路西法效應(yīng)”的出現(xiàn)，對(duì)于人民群眾的個(gè)別不理解、不順耳的言辭，要采取理性包容的態(tài)度，遵循最小且最后武力原則，不涉嫌違法犯罪的，絕不能采取強(qiáng)制手段，不輕易使用警械和武器，防止因處置不當(dāng)激化矛盾。對(duì)涉嫌違法犯罪的，要嚴(yán)格依照法定的職權(quán)、條件、程序，及時(shí)有效制止違法犯罪，控制現(xiàn)場(chǎng)、盡快帶離現(xiàn)場(chǎng)。執(zhí)法過(guò)程中要注重收集固定證據(jù)，注意自身、執(zhí)法對(duì)象和人民群眾的安全，在及時(shí)、果斷采取處置措施的同時(shí)，也要防止過(guò)度執(zhí)法、粗暴執(zhí)法，避免因不文明的執(zhí)法行為引發(fā)炒作，增強(qiáng)警察權(quán)運(yùn)行過(guò)程中的規(guī)范性。

（五）防范和遏制疫情下發(fā)生個(gè)人極端暴力行為，完善公安機(jī)關(guān)警察權(quán)應(yīng)急規(guī)制

在疫情防控形勢(shì)下一旦發(fā)生個(gè)人極端暴力行為，產(chǎn)生的疊加效應(yīng)往往造成極其嚴(yán)重的后果，除了造成有形的危害結(jié)果如人員傷亡及財(cái)產(chǎn)損失外，還會(huì)導(dǎo)致無(wú)形危害結(jié)果，使得公眾社會(huì)安全感下降、對(duì)政府治安管控能力和社會(huì)治理能力喪失信心等。防范和遏制個(gè)人極端暴力行為，一方面要加強(qiáng)法律規(guī)制。目前我國(guó)刑法沒(méi)有設(shè)置個(gè)人極端暴力犯罪的專門罪名，建議借鑒疫情防控期間相關(guān)部門梳理相關(guān)涉疫違法犯罪行為所涉罪名的做法，出臺(tái)諸如《依法嚴(yán)厲打擊個(gè)人極端暴力行為的指導(dǎo)意見(jiàn)》《公安機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)個(gè)人極端暴力犯罪法律應(yīng)用參考》等規(guī)范性法律文件，為公安機(jī)關(guān)防范遏制個(gè)人極端暴力行為提供遵循；可以借鑒懲治暴力恐怖行為的立法經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)刑法修正案的立法形式，將個(gè)人極端暴力行為各環(huán)節(jié)各要素，包括預(yù)謀、揚(yáng)言報(bào)復(fù)、作案工具準(zhǔn)備以及行為實(shí)施納入懲治范圍，逐步完善警察權(quán)應(yīng)急法律規(guī)制。另一方面要構(gòu)建“1、3、5 分鐘”圈層防控，在立體化治安防控體系的基礎(chǔ)上，在治安狀況復(fù)雜程度高、人員密集的場(chǎng)所部位，如步行街、地鐵站、醫(yī)院、學(xué)校等，依托警務(wù)工作站、警務(wù)方艙、治安崗?fù)?、屯警點(diǎn)、治安卡口布建“原點(diǎn)”“支點(diǎn)”。一旦出現(xiàn)緊急警情，確保快速處置。個(gè)人極端暴力行為誘因以隱性問(wèn)題居多，預(yù)防的局限性很大，重點(diǎn)部位的嚴(yán)防死守可能是最行之有效的方法。

結(jié)語(yǔ)

綜上所論，警察權(quán)作為一項(xiàng)重要國(guó)家權(quán)力形式，在不同的社會(huì)形態(tài)下呈現(xiàn)出不同的規(guī)制模式和運(yùn)行狀態(tài)。嚴(yán)格意義上，新冠肺炎疫情使得我國(guó)社會(huì)形態(tài)進(jìn)入長(zhǎng)期與病毒共存的新常態(tài)，還遠(yuǎn)沒(méi)有到緊急狀態(tài)的程度，新常態(tài)下局部地區(qū)采取臨時(shí)封城、區(qū)域靜態(tài)管控等行政強(qiáng)制措施，就能夠控制住疫情的流行。在社會(huì)形態(tài)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，公安機(jī)關(guān)警察權(quán)的應(yīng)急規(guī)制逐漸暴露其不足，公安機(jī)關(guān)警察權(quán)應(yīng)急規(guī)制缺少“緩沖器”“減震板”這樣的彈性機(jī)制，“路西法效應(yīng)”、個(gè)人極端暴力行為等對(duì)警察權(quán)應(yīng)急規(guī)制帶來(lái)不確定性，我國(guó)社會(huì)缺少“規(guī)訓(xùn)”這樣的權(quán)力運(yùn)作方式，應(yīng)急法律制度中沒(méi)有建立“緊急避險(xiǎn)”這樣的解釋工具。在這種情況下提出警察權(quán)分類應(yīng)急規(guī)制的觀點(diǎn)；主張緊急狀態(tài)下警察權(quán)的擴(kuò)張應(yīng)有限度；最大程度地體現(xiàn)比例原則、悲憫原則；[9]以《人民警察法》修改為契機(jī)，把警察權(quán)應(yīng)急規(guī)制納入法治軌道，在憲政框架內(nèi)，既能滿足權(quán)力需要，完成自身使命，又能充分保障公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

注釋：

①《中華人民共和國(guó)憲法》第51 條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由與權(quán)利?！?/p>

②參見(jiàn)清陸世儀撰《思辨錄輯要》，儀封張伯行重訂,清康熙四十八年(1709)正誼堂刻本。

③《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第4 條規(guī)定：“在社會(huì)緊急狀態(tài)威脅到國(guó)家的生命并經(jīng)正式宣布時(shí)，本公約締約國(guó)得采取措施克減其在本公約下所承擔(dān)的義務(wù)。”

④《中華人民共和國(guó)人民警察法》第21 條規(guī)定：“人民警察遇到公民人身、財(cái)產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當(dāng)立即救助；對(duì)公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助；對(duì)公民的報(bào)警案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查處。人民警察應(yīng)當(dāng)積極參加搶險(xiǎn)救災(zāi)和社會(huì)公益工作?！?/p>