警務實戰(zhàn)指揮法律適用問題研究
——以大型活動警務實戰(zhàn)指揮法律適用為例

林 龍 張春俠

（河北公安警察職業(yè)學院，河北 石家莊 050091）

一、警務實戰(zhàn)指揮概念的界定

指揮是古老而廣泛存在的社會活動，是人類群體活動結構化的內在要求。指揮是一種特殊的組織領導活動，通常用發(fā)令的方式對所屬組織和個人進行調度、協(xié)調和控制。馬克思指出：“一切規(guī)模較大的直接社會勞動或共同勞動，都或多或少地需要指揮，以協(xié)調個人的活動，并執(zhí)行生產總體的運動—不同于這一整體的獨立器官的運動—所產生的一般職能。一個單獨的提琴手是自己指揮自己，一個樂隊就需要一個樂隊指揮[1]?！贝笾羾?，小至單位和家庭，都有指揮問題。指揮是群體活動的大腦和“中樞”，是領導權力的突出表現(xiàn)。指揮活動必須具有指揮者、被指揮者、指揮結構、指揮目的四個基本要素。警務，即警察的事務、任務、勤務，簡約為警察的工作或行為，分為實戰(zhàn)警務與非實戰(zhàn)警務兩大類，由此警務指揮分為實戰(zhàn)指揮和非實戰(zhàn)指揮兩大類。警務實戰(zhàn)指揮，是警務指揮員對警務實戰(zhàn)行動過程（準備、實施和善后）直接進行的指揮，指公安機關的指揮員及其指揮機構為維護所轄區(qū)域的政治穩(wěn)定、社會治安穩(wěn)定，對處置群體性治安事件、緝捕犯罪嫌疑人、處置恐怖襲擊、等級警衛(wèi)、重要會議與重大活動保衛(wèi)、組織專項行動、處置自然災害和重大公共安全事故等警務實戰(zhàn)行動所進行的專門組織與領導活動。

公安機關警務實戰(zhàn)指揮的指揮員在警務實戰(zhàn)行動中，對所屬警力及參加行動的保障人員等，進行組織協(xié)調和任務部署，指揮正確與否是警務實戰(zhàn)行動取得成功的關鍵。警務實戰(zhàn)指揮所取得最后結果，是體現(xiàn)公安機關是否具備“維護國家安全的能力，駕馭社會治安局勢的能力，處置突發(fā)事件的能力，為經(jīng)濟社會發(fā)展服務的能力”的重要標志，是檢驗處置行動能否將政治效果、社會效果和法律效果有機統(tǒng)一起來的標準。

二、警務實戰(zhàn)指揮遵循的原則

警務實戰(zhàn)指揮原則是反映警務實戰(zhàn)行動的共性特點，具有廣泛的適用性和普遍的指導意義。但是，不同類型的警務實戰(zhàn)行動，每一次警務實戰(zhàn)行動，都是具體的、特殊的，不同層次、不同形式的實戰(zhàn)指揮，還有自己的具體指揮原則。因此既要把握原則的基本性，又要理解原則的關聯(lián)性與靈活性，要把這些指揮原則當成實戰(zhàn)指揮的指南，而不應當成為約束自己的教條，要針對實際情況，靈活把握，創(chuàng)造性地運用警務實戰(zhàn)指揮原則。

（一）依法指揮的原則

依法指揮是指揮員在指揮警務實戰(zhàn)時的基本原則?，F(xiàn)行的實體法律規(guī)范和程序法律規(guī)范是警務實戰(zhàn)指揮行動必須遵循的準則。在任何時間、任何地點、任何情況下都不能超越現(xiàn)行法律規(guī)范施策，不能采取違法的措施和手段對付對方，必須按照法律規(guī)范實施指揮。要依據(jù)《中華人民共和國人民警察法》《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國治安處罰法》《中華人民共和國道路交通安全法》等法律法規(guī)依法進行指揮。

（二）統(tǒng)一指揮的原則

隨著警務實戰(zhàn)活動面臨情況的復雜多變，社會影響的擴大，有時需要不同區(qū)域、不同類別的人員參與行動，各自具有共同的工作特點也具有一下地域、警種工作慣性，使得在具體行動和行動指揮時情況相對復雜，這時候要根據(jù)合作協(xié)作的原則，根據(jù)權限高低，確立指揮權屬，確定職責范圍，堅持統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一調動。防止隸屬關系不清、職權交叉、多頭指揮、多人指揮、越級指揮、接力指揮、任意指揮、指揮缺位，甚至越權行事。所有參戰(zhàn)單位、民警必須服從統(tǒng)一調動，各司其職，各負其責，密切配合，協(xié)同作戰(zhàn)，按照最高指揮官的命令行動。作為現(xiàn)場指揮員要密切掌握現(xiàn)場情況，協(xié)調好上下兩個指揮層面的關系，認真履責，依法處置，發(fā)揮指揮功能，有效實現(xiàn)統(tǒng)一指揮的目的。

（三）信息為先的原則

沒有數(shù)據(jù)資源的整合共享，就沒有精準的情報研判[2]。數(shù)據(jù)資源的整合就是信息來源的集合。信息為先原則要求指揮員盡可能全面地了解和掌握與實戰(zhàn)指揮相關的情報信息，準確地分析判斷形勢，為制定符合實際情況的計劃，實施正確的指揮奠定基礎。通過對歷史警情的機器學習和深度學習，探究各類案事件的發(fā)生規(guī)律，建立或發(fā)警情預測預警模型[3]。指揮員主要獲取兩方面的情報信息，一是對方的情報信息，如犯罪嫌疑人的基本信息、所持兇器、人員數(shù)量、現(xiàn)場環(huán)境、雙方態(tài)勢等情報信息；二是我方警力情況，如人員裝備、戰(zhàn)斗編成、后勤通信保障、上級意圖等信息。要通過縝密的分析，準確判斷其行動企圖及下一步可能采取的行動，預測戰(zhàn)斗進程和發(fā)展趨勢。在實戰(zhàn)指揮中，指揮員準確、及時、全面取得情報信息的優(yōu)勢，是克敵制勝、爭取主動的重要因素。

（四）因案施策的原則

這一原則要求指揮員在實施指揮時，根據(jù)不同的行動任務和具體時間、地點、警力狀況、現(xiàn)場環(huán)境等因素，進行具體情況具體分析，因案施策。做到警情發(fā)生前就有警力先期抵達，做到警情擴大前就有足額警力快速趕赴[4]。由于警務實戰(zhàn)行動的性質、規(guī)模、區(qū)域和行動目的的差異，要求每次處置行動的指揮方式、方法是不一樣的，不能千篇一律，即使是在行動前有預案、準備較充分的情況下，指揮員也要對一些具體的情報信息進行研判，靈活處置一些特殊問題，有針對性地進行適時、恰當?shù)恼{整和布置，保證行動任務的順利完成。

（五）以人為本的原則

指揮員在指揮警務實戰(zhàn)時要在以人為本原則的指導下，確保群眾的安全、確保人質的安全、確保民警自身的安全。在突發(fā)事件、群體性事件的指揮上，要注意區(qū)分一般群眾與帶頭鬧事分子，把保障人民群眾生命安全作為應急處置的首要任務。依法處置時，既要控制局勢，又要防止濫用權力誤抓誤傷群眾。在解救人質、排爆實戰(zhàn)指揮中，指揮員應對危險情勢進行充分評估，利用先進的裝備和科技手段降低民警的危險性，盡量避免民警的傷亡，或將傷亡控制到最小的限度，并確保人質的安全。對于劫持人質拒不中止犯罪者，必要時可以依法將其擊斃或擊傷，對于那些沒有抗拒跡象、不會危及民警、群眾、人質安全的劫持者，其人身安全也應得到保障。尊重生命、保障人權以及人性化執(zhí)法理念必然要求在處置此類案件時慎用擊斃的處置方式。這是因為警方對劫持者生命的尊重與審判機關對劫持者刑事責任的追究，是并行不悖的兩個范疇的問題。

三、大型活動警務實戰(zhàn)指揮的法律適用

大型活動包括中央和省、自治區(qū)、直轄市舉行的重要會議、重大集會，在我國境內舉行的重要國際會議、重大國際活動，駐華外交使團的集體活動等，還包括法人或者其他組織面向社會公眾舉辦的人數(shù)眾多的體育賽事、文藝活動等，是廣義的大型活動。

從警務實戰(zhàn)指揮角度研究大型活動中法律適用是依法執(zhí)法、依法加強社會治理工作的基本要求，經(jīng)中國知網(wǎng)查詢，此類研究論文幾近為零。正確適用法律是警務實戰(zhàn)指揮中實現(xiàn)指揮意圖的前提條件，是否正確適用法律決定了警務實戰(zhàn)指揮的成敗。根據(jù)憲法和有關法律的規(guī)定，公安機關的基本職能主要是兩個方面：一是依法進行治安行政管理，維護社會秩序和公共安全；二是正確運用法律武器，預防、制止和打擊刑事犯罪。警務實戰(zhàn)指揮在實現(xiàn)這兩方面職能上具有重要作用，在處置群體性治安事件、處置恐怖襲擊、重要會議與重大活動保衛(wèi)、處置自然災害和重大公共安全事故等活動時具體體現(xiàn)這兩方面職能，而正確適用法律也是保障這些工作順利進行的重要條件。

（一）大型活動警務實戰(zhàn)指揮的基本特點

1.政治性強，敏感性強，影響面廣。重要會議和重大活動中，不僅參加人員涉及到各國政要、世界性組織的負責人等，由于國際、國內形式的復雜多變，使重要會議、重大活動警衛(wèi)處于情況復雜、斗爭尖銳的環(huán)境中，一旦發(fā)生問題甚至會引起國際爭端，使得大型活動警衛(wèi)任務的重要性日益增加。大型活動的順利進行，直接關系到國家的聲譽和威望，因此重要會議、重大活動的警衛(wèi)，對一個國家在國際上的影響是顯而易見的。

2.規(guī)模較大，人數(shù)眾多，工作復雜。重要會議、重大活動特點就是人數(shù)眾多，參加人員多到幾千、數(shù)萬人，人員成分復雜。會議可能在室內進行，體育活動等還可能在城市廣場或體育場召開。這樣來自不同的單位，不同地域的眾多人員集中到一起，構成了復雜的情況，這使得組織管理工作異常復雜。

3.地點公開，對象集中，情況復雜。凡是召開重要會議，舉行重大活動，都要提前確定開會或活動的時間、地點，有些保密性較強的會議，雖然時間地點不公開，但會議期間，代表車隊往返，浩浩蕩蕩，也會使會議變?yōu)楣_或半公開。由于地點、時間和代表行車路線相對固定，容易給有企圖的人員以準備機會，特別是在警衛(wèi)對象較多且集中的情況下，警衛(wèi)工作難度更大。

4.活動較多，任務較重，標準較高。一是會議、活動本身的形式多。有些國際性的會議、活動，中間還包括一些個別人或者團體的互動活動。有的活動有政治性，同時還有經(jīng)濟性。二是會議、活動過程中的內容多。有集體、分散的活動，還有警衛(wèi)對象單獨活動；有到內部單位參觀，也有到公共場所游覽。同時，重要會議、重要活動警衛(wèi)任務還是一項綜合性的勤務，既要保證黨和國家領導人的安全，又要保證重要外賓的安全；既有警衛(wèi)對象和駐地警衛(wèi)，又有路線和現(xiàn)場警衛(wèi)。因而工作具體、細致，任務艱巨、繁重。由于重要會議、重大活動警衛(wèi)工作的特殊性，值勤中發(fā)生問題往往會上升為政治問題，警衛(wèi)人員在執(zhí)勤中如果處置不當，會給黨和國家造成不良影響。

（二）大型活動警務實戰(zhàn)指揮的法律要求

1.統(tǒng)一領導，按級指揮。大型活動警衛(wèi)任務影響較大，稍有不慎，就會在群眾中造成不良影響，甚至會給國家的聲譽造成損失。因此，必須堅持統(tǒng)一領導，按級指揮。各參加執(zhí)行任務的單位，都要在警衛(wèi)領導小組的領導下，發(fā)揮各自職能，具體組織指揮勤務實施。

2.執(zhí)行規(guī)定，講究方法。警務指揮中可能遇到各種情況，有一般違反有關政策、規(guī)定的問題，也有違反治安法規(guī)的問題，還可能有涉外問題。對這些問題的處置，直接涉及到正確處理兩類不同性質矛盾的政策和外交手段，以及統(tǒng)戰(zhàn)和宗教政策。特別是對群眾沖擊會場的處置，更要牢牢把握政策性，講究方式方法，把原則性和靈活性結合起來。同時注意禮節(jié)禮貌，態(tài)度和藹，語言文明，不隨便推人、拉人，不當眾訓斥，防止引起群眾不滿，造成不良影響。

3.樹立觀念，改進形式。指揮勤務部署時，既要保證安全，又要樹立方便群眾的觀念。在確保安全的前提下，盡最大可能方便群眾。必須通過對人、地、事、物、組織等各個要素的綜合分析，通過各種情報信息的綜合研判，客觀地預警，真正做到未動先知，他知我知，努力做到解決深層次、行動性的情報信息[5][6]。同時要從實際出發(fā)，因時、因地制宜，在形式上力求隱蔽、自然。無特殊情況，不搞清場、戒嚴、斷絕交通。依靠嚴密的部署和有力的措施來達到確保安全的目的。

（三）大型活動警務實戰(zhàn)指揮的法律適用

1.大型活動警務指揮相關法律。（1）警械和武器使用相關法律。在等級警衛(wèi)行動和大型活動警務中，公安機關的人民警察使用警械和武器的情況主要是：①使用驅逐性、制服性警械?！度嗣窬焓褂镁岛臀淦鳁l例》第7條第四、五、六項規(guī)定，人民警察遇有“強行沖越人民警察為履行職責設置的警戒線的”；“以暴力方法抗拒或者阻礙人民警察依法履行職責的”或者“襲擊人民警察的”，經(jīng)警告無效，可以使用警棍、催淚彈、高壓水槍、特種防暴槍等驅逐性、制服性警械。②使用武器?！度嗣窬焓褂镁岛臀淦鳁l例》第9 條第七、十項規(guī)定，人民警察判明有“國家規(guī)定的警衛(wèi)、守衛(wèi)、警戒的對象和目標受到暴力襲擊、破壞或者有受到暴力襲擊、破壞的緊迫危險的”，或者“以暴力方法抗拒或者阻礙人民警察依法履行職責或者暴力襲擊人民警察，危及人民警察生命安全的”緊急情形，經(jīng)警告無效的，可以使用武器。（2）突發(fā)事件處置。大型活動警務中，可能發(fā)生的突發(fā)事件有槍擊、刺殺、爆炸、火災或者上訪人沖擊住地、攔車或者穿插、超越、沖擊車隊等。①槍擊、刺殺、爆炸、火災事件的處置。在警衛(wèi)、保衛(wèi)行動中，出現(xiàn)槍擊、刺殺或者人為的爆炸、縱火事件，要依法果斷制服違法犯罪嫌疑人，可以根據(jù)《人民警察使用警械和武器條例》，對符合警械和武器使用情形的，依法使用武器和警械進行制服，還可以根據(jù)現(xiàn)場情況，對有關人員強行帶離現(xiàn)場、強行驅散等措施等。②上訪人沖擊住地、攔車或者穿插、超越、沖擊車隊事件的處置。在警衛(wèi)、保衛(wèi)行動中，常有上訪人沖擊住地、攔車或者穿插、超越、沖擊車隊時，應根據(jù)《信訪條例》第4 條規(guī)定的“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”的原則，將上訪人交有權處理的行政機關。如果上訪人員在國家機關辦公場所周圍非法聚集，圍堵、沖擊國家機關，攔截公務車輛，或者堵塞、阻斷交通的；或者攜帶危險物品、管制器具的，根據(jù)《信訪條例》第20 條第一、二項和第47 條規(guī)定，經(jīng)國家機關工作人員勸阻、批評和教育無效的，由公安機關予以警告、訓誡或者制止；違反集會游行示威的法律、行政法規(guī)，或者構成違反治安管理行為的，由公安機關依法采取必要的現(xiàn)場處置措施、給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

2.大型活動警務指揮相關法律適用的注意事項。等級警衛(wèi)、大型活動警務的目標是采取一切措施確保警衛(wèi)、保衛(wèi)對象安全。為確保安全，保密工作至關重要。根據(jù)公安部、國家保密局關于《公安工作中國家秘密及其密級具體范圍的規(guī)定》：“黨和國家主要領導人、來訪的外國國家元首和政府首腦未公開的活動日程、警衛(wèi)部署，住地、路線、現(xiàn)場警衛(wèi)的警力部署及其通信聯(lián)絡方法和秘密安全設施、執(zhí)勤方案、警衛(wèi)手段”和“重點警衛(wèi)、守衛(wèi)、守護目標”屬于“絕密級事項”；“國內、國際舉行的重要會議、重大活動未公開的活動安排、警衛(wèi)部署，通信聯(lián)絡的密語、代號，住地的秘密安全設施及其有關情況”屬于“機密級事項”。因此，行動前，指揮員對參加行動的警衛(wèi)、保衛(wèi)人員加強教育，增強保密觀念，對活動日程、通訊聯(lián)絡等采取嚴格的保密措施是確保行動成功的前提。

3.區(qū)分羈束的警察行為與自由裁量的警察行為分別適用。警察行為可以根據(jù)受法律約束的程度分為羈束的警察行為與自由裁量的警察行為。前者是指法律對行為的內容、形式、范圍、條件和程序作了明確、具體的規(guī)定，公安機關及其人民警察只能依法實施，不能以自己的意志參與其間的警察行為。后者是指法律對行為的內容、形式等規(guī)定了一定的范圍和幅度，或者只有原則性規(guī)定，公安機關及其人民警察針對具體情況，可以在符合公正合理的前提下作出決定的警察行為。如確定犯罪嫌疑人的罪名，只能嚴格按照刑法規(guī)定，不能自由裁量；使用武器必須符合《人民警察使用警械和武器條例》規(guī)定的15 種情形，這也是不能自由裁量的。自由裁量權是法律賦予公安機關的一項權能，但是并不意味著公安機關可以悖離法律的要求，完全自由行使，而必須根據(jù)法律規(guī)定的原則、要求和幅度行使。

結語

公安機關作為法治中國的建設者、推動者、踐行者，要持續(xù)全面深入學習貫徹習近平法治思想，堅持不懈用習近平法治思想武裝頭腦、指導實踐、推動工作，忠實履行好黨和人民賦予的新時代使命任務。實踐工作中根據(jù)“情指勤輿”一體化實戰(zhàn)化運行規(guī)律，以情報信息為前導，營造適當?shù)奶幹铆h(huán)境，控制事態(tài)發(fā)展，化解矛盾問題，更好地實現(xiàn)法律賦予的使命，履行維護社會安全，秩序穩(wěn)定，經(jīng)濟發(fā)展的大好局面。提升警務實戰(zhàn)指揮能力要求指揮人員要學好法律，用好法律，在警務實戰(zhàn)工作中切實擔負起“鞏固共產黨執(zhí)政地位、維護國家長治久安、保障人民安居樂業(yè)”的重大政治和社會責任。